推行地方党代会常任制面临的制约“瓶颈”

■ 张 萌

推行地方党代会常任制面临的制约“瓶颈”

■ 张 萌

自党的十六大以来，全国各地广泛开展了市、县党代会常任制的试点工作，创造了一系列的新方式，实行了一系列的新做法，取得了很大的进展。但是，不可否认，地方党代会常任制的推行，也面临着许多困惑，遇到了不少难点。只有厘清这些困惑和难点，才能使党代会常任制试点工作不走弯路，或少走弯路，达到事半功倍的效果。

一、思想认识亟待提高

1.部分党员干部对党代会常任制的认识还不到位。党员干部的认识工作能否到位，关系着党代会常任制试点能否顺利开展。但是，有些干部认为搞党代会常任制是自找麻烦，多一事不如少一事；有些干部怕充分发扬民主以后会制约党委的职权；还有些干部则认为党代会和人代会的形式与内容差不多，是搞“重复建设”，浪费时间和财力，没有什么实际意义。这种认识上的错误，影响了部分党员干部推行这项试点工作的坚定性和创造性，制约了试点工作的进程。

2.部分党代表对党代会常任制的认识还不到位。在党代会制度中，党代表是联系党的代表大会和广大党员的重要纽带。党代表对党代会常任制的认识到位，不仅能够发动广大党员积极支持、参与党代会常任制的试点工作，而且能够推动党代会常任制试点工作深入开展。在现实中，有些党代表思想上存有疑惑，特别是对如何正确理解并行使自己民主权利的认识欠全面深刻；有些党代表对自己的党代表身份缺乏应有的荣誉感和责任感，尽义务、发挥职责的主动性不强；有些党代表习惯于服从上级党委的决定安排，习惯于听从领导的命令指示，对于党代会常任制条件下的角色转变，观念上一时难以转换；有些党代表对于党代会常任制能够发挥作用的信心不足。认识上的分歧，影响了部分党代表支持这项试点工作的自觉性和责任感。

二、组织领导亟待加强

1.上级领导不到位。由于县（市、区）一级试行党代会常任制，以及伴随党代会常任制实行的一套工作制度、领导制度，涉及党的领导方式、领导方法上的重大改革，新情况、新问题层出不穷，仅靠县（市、区）一级甚至是县（市、区）一级的组织部门“摸着石头过河”存在着一定的难度。特别是涉及民主监督机制的建立以及有效性问题，地方党委往往由于自身的局限性，缺乏改革的内在动力，不愿意给自己套上“金箍”。然而，自开展党代会常任制试点以来，从中央到省、市（地级）都没有建立起系统的组织领导机构。党的十六大前试点地区的不断退出，在一定程度上与上级组织领导力量薄弱有很大关系。党代会常任制这样一个敏感的新生事物，如果不能及时得到上级党委的同意和支持，获得足够的权力，那么推行起来是有很大难度的。

2.同级领导力量薄弱。试行党代会常任制是一项浩大的制度建设工程，它涉及方方面面的利益调整和敏感的权力架构。目前，大多数党代会常任制试点地区或单位只是成立了党代会常任制办公室（挂靠在组织部），以此来推动工作。从试点情况来看，要想真正达到推行党代会常任制的目的，仅仅靠当地组织部门一家来推动试点工作是远远不够的，难以适应党代会制度改革探索的需要。推行党代会常任制，迫切需要同级党委来统筹这个试点过程，整合所有相关部门的力量来共同推进。只有这样，才能使这项创新制度在目前条件下有效地推行下去。

三、代表的产生亟待规范

1.党代表中领导干部所占比例偏高问题。1994年1月，中组部出台的《中国共产党地方组织选举工作条例》规定，地方党代会中的领导干部可占代表总数的70%。从试点的情况看，多数试点地区或单位仍然按照这一规定来选举党代表。在民主政治体制下产生的任何代表，都应是特定利益的体现。党代表的结构普遍存在的这种领导干部所占比例偏高问题，很容易使“党的代表大会”变成“党员领导干部代表大会”，在一定程度上妨碍党内不同声音在党代会上的表达，也会使党代会的决议无法体现大多数党员的意志。目前，领导干部占党代表75%左右的状况是很不适宜的。

2.党代表产生的程序化问题。党代表的产生程序是一个至关重要的问题。这个问题实质上直接涉及党代会常任制的权威性、合法性、动力来源及其功能的发挥。在试点地区，党内选举制度取得了明显进步，确立了差额选举制度，初步引入了竞争机制。但从实践效果上看，候选人的提名和酝酿、正式候选人的确定仍充满了组织、管理的色彩，“权力”烙印明显；对选举制度的核心问题——选举权和被选举权的运作和保障，缺乏具体的、可操作性的规定，尤其是被选举权，更是没有任何保障性的规定，似乎选举制度本身不是权利保障制度，而是选举活动组织和管理制度。

3.党代表自身的议事能力问题。党代表参加党的代表大会是要参政议政的，而且是要议大事、管大事的，而不是一种自上而下授予或奖励的桂冠。然而，目前在党代表队伍中，有相当一部分党代表缺乏议大事、管大事的本领。这除了与党代表自身素质有关外，党代表的竞选机制不健全也是一个非常重要的原因。

四、权力架构亟待完善

1.党内权力的授受关系有待理顺。在不少试点单位，无论是候选人的提名和酝酿、正式候选人的确定等，仍充满了组织、管理的色彩。同时，全委会、常委会委员乃至书记、副书记的产生，仍是按照老办法进行，即由上级党委提名，党代表举手表决，最多搞一下民主测评、民主考察。这样的话，很难理顺党内权力的授受关系。

2.党代会常设机构的定位有待准确。党内三权合一体制的形成是由党的代表大会功能缺位引起的。但是，在多数试点中，这种状况并没有因党代会常任制改革而得以解决。各试点地区普遍采用的做法是设立“党代表联络办公室”一类的机构，挂靠在党委组织部，具体负责党代会年会制和党代表常任制的具体事宜。这一机构的设立，在一定程度上协调了党代会常任制的运作，使党代表管理的无序性和分散性得到了改善。但是，这种所谓的常设机构不是由党的代表大会选举产生的，只是组织部领导下的一个具体办事机构，不具备党内权力机关、决策机关和监督机关的职能、性质和地位，很难发挥党的代表大会在闭会期间的功能。

3.党内权力的运行有待改善。党内权力运行关系主要包括党代会、全委会、常委会之间的运行关系和党代会、党委、纪委之间的运行关系。为了确立党代会在党内的最高权威地位，理顺党代会、全委会、常委会之间的运行关系和党代会、党委、纪委之间的运行关系，有些试点地区制定并实行了一系列具体的制度，主要有全委会向党代会、常委会向全委会报告工作制度，询问、质询、罢免制度，全委会票决制等制度。这些制度的实施，取得了一定的成效。有些试点地区还专门设置了代表工作委员会、监督委员会和决策咨询委员会，这是由党代表行权向党代会行权的一个重要尝试。但由于这些措施和变革并没有合理划清各自之间的职责权限，并以此来科学架构党内权力，致使这些新机制很难融入到原有的体制中并发挥出应有的功效。只有找准党内权力运行不畅的症结，对症下药，才能促使改革沿着正确的轨道前进。

（责编/朱艳秋）

作者单位：中共重庆市委统战部