论新中国宪法中“公民的基本权利和义务”一章的形式——从《国家人权行动计划(2009-2010)》的缺憾说起

邓联繁

(中南大学法学院，湖南 长沙 410083)

【文章编号】1002—6274(2010)05—003—09

论新中国宪法中“公民的基本权利和义务”一章的形式
——从《国家人权行动计划(2009-2010)》的缺憾说起

邓联繁

(中南大学法学院，湖南 长沙 410083)

宪法是内容与形式的统一体，研究宪法形式特别是基本权利的形式，具有重要的理论价值与实践意义。新中国四部宪法都设有“公民的基本权利和义务”这一章。该章在几十年的变迁中，形式上有重大改观，但在位置、篇幅和体例等形式问题上仍然有改进的空间，将来修宪时宜考虑其在形式上的完善。

宪法 基本权利 形式 位置 篇幅 体例

作者简介：邓联繁(1977-)，男，湖南邵阳人，法学博士，中南大学法学院教授，研究方向为宪法学。

一、《国家人权行动计划(2009-2010)》的缺憾及反思

作为我国人权事业发展的重要里程碑，《国家人权行动计划(2009-2010年)》当然有许多值得称道之处。但是，无庸讳言，这一重要文献本身也是有缺憾的，其中之一就是遗漏了至关重要的财产权。在该文献中，能看到基本生活水准权利、社会保障权利、健康权利、受教育权利、文化权利、环境权利、获得公正审判的权利、知情权、参与权、表达权、监督权等众多权利，但看不到财产权——虽然“财产”出现了3次①，但都不是在专门阐述财产权。那么，在人们通常看来极其重要的财产权，究竟为什么缺位了呢？不得而知。莫非财产权不属于一项基本人权？财产权当然是人权，而且是非常重要的基本人权，被公认为三大基本人权之一，我国现行宪法中也有明确的财产权条款。在这个意义上，《国家人权行动计划(2009-2010年)》遗漏财产权，是一个重大瑕疵，影响了整体质量。是国家完全不重视财产权以至于《国家人权行动计划(2009-2010)》冷落它吗？显然也不是，否则难以解释私有财产权2004年被载入宪法与重在保护财产权的《物权法》冲破巨大阻力的出台。但是，财产权确实没有在《国家人权行动计划(2009-2010)》中现身。在这个意义上，《国家人权行动计划(2009-2010年)》遗漏财产权还可能引发一些不该有的误解。一个很有可能的原因是该文件的制定者只机械地盯着我国现行宪法也就是1982年宪法第二章“公民的基本权利和义务”，而没有通盘考虑我国公民基本权利在整部宪法中的分布，忽略了我国现行宪法第二章“公民的基本权利和义务”以外的公民基本权利。做此推测的依据是《国家人权行动计划(2009-2010)》在谈到普及和传播人权知识时提出：“在高级中学，除了进行一般性的人权观念培育外，要在有关课程中，系统开展有关中国宪法‘公民的基本权利和义务’教育和国际人权知识的教育。”这里所说的“公民的基本权利和义务”，正是现行宪法第二章的名称。整句话表明，该文件的制定者认为我国公民的基本权利只规定在宪法第二章“公民的基本权利和义务”中。实际不是如此。由于特定历史条件下对社会主义公有制与私有财产(权)的片面理解，新中国四部宪法，一直在第一章“总纲”部分规定私有财产问题，且直到2004年才明确把私有财产权载入宪法。受制于原有的宪法文本结构的束缚，私有财产权进入的是宪法第一章“总纲”，而不是第二章“公民的基本权利和义务”，这极可能与《国家人权行动计划(2009-2010)》遗漏财产权有关。

由此可见，基本权利的位置这样的形式问题绝对不是可有可无的，它可能影响宪法实践。因此，为了防止以后的《国家人权行动计划》继续遗漏财产权，以及防止类似的遗憾，有必要加强研究基本权利形式问题以及更加广泛范围内的宪法形式问题。本文就是基于这种问题意识来探讨新中国宪法典中“公民的基本权利和义务”一章的形式，具体包括该章的位次(位置和次序)、篇幅的长度和章内的体例设计。这三个显而易见却又十分重要的形式问题，各有侧重。位置和篇幅是就整体而言，体例的章节设计则涉及一章内各部分的划分和组合；位置涉及宪法各章的次序安排，篇幅和体例则主要涉及章内的行文。

具体说来，研究“公民的基本权利和义务”一章的形式，有多重意义。新中国宪法都设有“公民的基本权利和义务”这一章，但具体位置与篇幅长短有别。相对于新中国宪法在部分内容上的多变而言，新中国宪法在形式上相对稳定，但也不是几十年如一日，其中最大的变化就是改变了“公民的基本权利和义务”一章的位置。“尽管宪政实践的成熟与宪法结构之间并不存在必然的联系，但宪法结构通常反映特定历史发展阶段宪政的基本价值与实践发展的要求。”[1]P134因此，研究“公民的基本权利和义务”一章的形式，有助于更好地了解宪法历史和预测宪法未来。不仅如此，这种研究还有利于改善宪法学中形式问题研究的格局。现代宪法典和宪法学都围绕“国家”与“公民”展开，都强调国家应以公民为本。在相当长的时间内，我国宪法学研究重宪法理念、轻宪法文本，重宪法文本内容、轻宪法文本形式，重国家结构形式与政权组织形式、轻公民基本权利形式与公民基本义务形式，探讨公民基本权利形式与公民基本义务形式的成果相当少。这显然不利于宪法原理的传播，不利于为我国宪法文本特别是“公民的基本权利和义务”一章的完善提供有力的理论支持。事实上，“公民的基本权利和义务”一章，包括它的形式在内，是需要完善的②，是需要加以研究的。

二、新中国宪法中“公民的基本权利和义务”一章的位次

在我国传统与现实生活中，“排名次是一门学问”，“这门学问是需要的，有用的。”[2]如政治领导人的排序是十分严格的，不容随意颠倒，国外对排位和排序也有讲究。③法律也常常涉及位次问题，如企业破产法中有关于债权清偿顺序的规定。宪法作为一个系统物和有机体，自然也要考虑科学合理地安排其各个组成部分的位置与次序。这既涉及立宪技术，也涉及宪法价值，正如学者所言: “宪法结构首先涉及宪法价值体系的判断与运用”，[3]P175“从通常价值标准的角度说，立宪者会将他们认为是最重要的内容排列在宪法文本的最前面，然后根据重要性的强弱不同将其它内容依次排列，因此宪法各部分在顺序上的排列实际上反映了制宪者对各部分内容的重要性的价值判断。”[4]

《钦定宪法大纲》是我国第一部宪法性文件，但首部以专章的形式规定人的权利义务的宪法性文件却是《中华民国临时约法》。《钦定宪法大纲》的正文是“君上大权”，“臣民权利义务”只是附录其后。之后的《宪法重大信条十九条》没直接提及人的权利义务。《中华民国临时约法》从根本上改变了《钦定宪法大纲》关于人的权利义务规定的位置。它共10章，紧随第一章“总纲”后的是第二章“人民”，在此之后才依次规定参议院、临时大总统副总统、国务员、法院和附则；而且，第一章仅4条，从第5条至15条规定的就是人民的权利与义务。可见，关于人民权利与义务的规定在《中华民国临时约法》中的位置是相当靠前的。这样的形式安排得到了之后的《中华民国约法》、《中华民国训政时期约法》和两部《中华民国宪法》的遵循，详见表1。

从表1可知，旧中国的宪法与主要宪法性文件自设专章规定人的权利义务以来，就一直把人的权利义务规定整体上置于国家机构之前，且位于人的权利义务专章之前的条文一直相当少，都是一位数。

作为新中国初期临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》虽然没有以专章规定人民的权利义务，但相关内容集中在第一章“总纲”，依然居于第二章“政权机关”、第三章“军事制度”、第四章“经济政策”、第五章“文化教育政策”、第六章“民族政策”和第七章“外交政策”之前。

1954年宪法是新中国第一部正式的宪法，设四章，分别是第一章“总纲”、第二章“国家机构”、第三章“公民的基本权利和义务”、第四章“国旗、国徽、首都”。这种将“公民的基本权利和义务”置于“国家机构”之后的结构安排，改变了《中华民国临时约法》以来把国家机构置于人的基本权利和义务之后的习惯。这种改变在当初讨论时曾有争议。“关于公民基本权利和义务一章。有人主张调到国家机构一章前面。因人民的国家，应先有人民的权利，才产生代表机关和其他国家机关。另外，中国公民文化、政治水平尚不太高，对自己的权利义务特别关心，把它放在前面，一看就明白自己的权利义务。但起草小组同志认为，宪法的章节次序不是原则问题，把公民权利放在后边，不会贬低人民的地位。”[5]P431975年宪法和1978年宪法四章的名称与顺序沿袭了1954年宪法，现行宪法改变了这种情形，将“公民的基本权利和义务”作为第二章，置于第三章“国家机构”之前，详见表2。这种形式上的改变，赢得了普遍称赞，如许崇德先生和何华辉先生认为：“新宪法在结构上和前三部宪法不同，它把公民的基本权利和义务的规定从国家机构之后移到了国家机构的前面，使之与总纲直接相联，更体现它对公民基本权利的重视，体现我国国家制度与社会制度的民主本质。”[6]

表1 人的权利义务内容在中华民国主要宪法文献中所处位置

一个值得思考的问题是：现行宪法第二章“公民的基本权利和义务”的位置是否还有改进的空间？这在学理上是可以讨论的。已有学者指出：“82年宪法将公民的基本权利从1975年宪法的第三章改为第二章，列在总纲之后。宪法总纲主要是对国家基本制度的规定，然而国家制度与公民基本权利相比较，公民基本权利更为根本，正如戴雪所言，宪法不是个人自由权利的渊源，而是个人自由权利的结果。因此，我们赞同‘从理论的逻辑上应该先讲人民权利，后讲国家的构造’(包括国家制度的构造)的观点，同时也应该将‘总纲’之标题直接改为‘国家的基本制度’。这样就形成了从公民的基本权利、国家的基本制度到国家机构的权力配置这样一种合乎宪政精神内在要求的逻辑结构。”[7]从人类立宪实践与宪法原理来看，上述观点当然不是异想天开，但也绝非无懈可击，如总纲不只是规定了国家基本制度，还规定了大量的基本政策，故宜进一步讨论。

表2 “公民的基本权利和义务”在新中国四部宪法中所处位置

第一，从宪法原理看，宪法和国家以人为本，人以权利为本；不是宪法和国家赋予人权以正当性，而是人权赋予了宪法和国家的正当性；宪法和国家以人权保护为宗旨，无论是宪法还是国家制度、国家机构、国家政策，都必须服务于人权保护，而不能凌驾于人权之上。由于现行宪法总纲规定的是国家基本制度和基本政策，因此，把“公民的基本权利和义务”置于“总纲”之前符合宪法原理，就如同把“公民的基本权利和义务”置于“国家机构”之前一样。

第二，从国外立宪实践看，既有把公民权利义务条款排在国家基本制度和基本政策条款之前的例子，如德国现行基本法第一章就规定基本权利，第二章才开始规定联邦制等内容；也有把公民权利义务条款排在国家基本制度和基本政策条款之后的情形，如俄罗斯现行宪法第一章是“宪法制度基础”，第二章才是“人和公民的权利与自由”。④20世纪80年代初的一份研究成果指出，现代宪法普遍设立专章规定公民的权利和义务，“据对世界150个国家宪法统计，现在设有专章的就有108个国家宪法”，从这些宪法看，“放在第一章(或第一部分)的就有17个国家”。[8]据此可推断，公民权利义务条款排在基本制度和国策条款之前的宪法典数量不是多数。

第三，从我国百年来的立宪实践看，宪法条文从来没有始于公民权利义务条款，但位于公民权利义务条款之前的内容，在不同时期确有很大差异：新中国4部宪法都在公民的基本权利义务内容之前规定了大量的政策内容，旧中国宪法与主要的宪法性文件要么不规定国家基本政策，要么将国家基本政策内容置于基本权利义务内容之后。⑤此外，在《中国人民政治协商会议共同纲领》中，经济政策、文化教育政策、民族政策和外交政策都位于公民权利义务条款之后。这说明，把国家政策条款置于基本权利义务条款之后并非天方夜谭。

总之，现行宪法改变新中国前三部宪法的结构，将“公民的基本权利和义务”提到“国家机构”之前，体现了宪法精神，完善了宪法文本；但从宪法原理及中外立宪实践来看，“公民的基本权利和义务”一章在位次上绝非尽善尽美，依然有改进的必要与可能，有朝一日对宪法进行大幅度修改时，可以进一步优化“公民的基本权利和义务”一章的位次。总的一点要求是，位于“公民的基本权利和义务”之前的内容要尽可能少，因为“公民的基本权利和义务”是宪法的精华所在，之前安排过多的内容可能抢了“公民的基本权利和义务”的风头。

三、新中国宪法中“公民的基本权利和义务”一章的长度

外观上的篇幅长短也是一个基本的形式问题，“宪法典的外表之一表现为宪法的长度。”[9]P63“深入地研究宪法的长度是重要的。因为宪法的长度可能指明宪法的特点，或许更为重要的是指出宪法所表达的希望。”[10]P199宪法是民主事实法律化的基本形式与人权保护的根本法，人权与民主是宪法的基本价值所在，因此，相对于国家机构而言，公民在宪法中的地位更为基础，更具决定性。公民的这种地位要求宪法在形式上安排合适的篇幅，而不能是只言片语或三言两语。这种合适的篇幅，从与国家机构相比较的角度讲，不是说要超过国家机构的篇幅——从各国宪法理论与实践看，这几乎不可能，也没必要，因为详细规范国家机构正是保护人权的必然要求，通过全面规范国家权力、国家机构这种独特的方法来保护人权正是宪法的别致之处；从与序言、总纲相比较的角度讲，序言、总纲的篇幅如果不能都少于公民权利义务的篇幅，那么也不宜都超过公民的权利义务篇幅，更不宜都大大超过，毕竟序言与总纲都不是宪法文本的主体，主体在于国家机构与公民的基本权利义务。从以下三个表格及分析看，新中国宪法中“公民的基本权利和义务”一章的篇幅不是太理想。

表3 “总纲”、“公民的基本权利和义务”的条数及其占宪法总条数的比例⑥

从表3至少可以看出，第一，新中国四部宪法“总纲”的条文数都比“公民的基本权利和义务”的条文数多，其中，在1975年宪法中，两者差距最大，两者差距最小的宪法是1978年宪法，而不是比1978年宪法受到更多称赞的1954年宪法与1982年宪法。第二，虽然“总纲”和“公民的基本权利和义务”这两章的条文数每次都有变化，但相比较而言，“公民的基本权利和义务”变化更大，最多时的24条整整是最少时4条的6倍。而“总纲”最多时32条，仅仅比最少时15条的2倍稍多。这说明立宪者在不同历史时期对公民基本权利义务的认识起伏很大。第三，以1954年宪法为坐标，虽然“总纲”的条文数与“公民的基本权利和义务”的条文数在1982年宪法中达到了最高值，但由于增加的绝对数目不同——“总纲”增加了12条，“公民的基本权利和义务”仅增加5条，因此，1982年宪法中“公民的基本权利和义务”占总条文数的比例还要低于1954年宪法中“公民的基本权利和义务”占总条文数的比例。

表4至少显示，第一，新中国四部宪法“总纲”的字数都比“公民的基本权利和义务”的字数多。其中，在1975年宪法中，两者差距的比值最大，“总纲”字数是“公民的基本权利和义务”字数的3倍多；但是，差值绝对数最大的不是1975年宪法，而是1982年宪法，高达1430字。第二，在1954年宪法与1982年宪法中，“序言”的字数都少于“公民的基本权利和义务”的字数，在1975年宪法与1978年宪法中则相反。第三，没有这样的宪法——其“公民的基本权利和义务”字数占宪法总字数的比例同时高于“序言”与“总纲”字数占宪法总字数的比例；但有这样的宪法——其“序言”与“总纲”字数占宪法总字数的比例都高于“公民的基本权利和义务”字数占宪法总字数的比例，这就是1975年宪法与1978年宪法。

表4 “序言”、“总纲”、“公民的基本权利和义务”的字数及其占宪法总字数的比例⑦

表5 1982年宪法与1954年宪法的比较

表5反映出1982年宪法相对于1954年宪法的增长率。就条数而言，“公民的基本权利和义务”部分的增长率(26.3%)不仅低于“总纲”的增长率(60%)，而且低于总条数的增长率(30.2%)，没达到平均；就字数而言，虽然“公民的基本权利和义务”的增长率(73.3%)、“序言”的增长率(78.9%)、“总纲”的增长率(119.8%)都超过了总字数的增长率(65.6%)，但“公民的基本权利和义务”的增长率同时低于“序言”、“总纲”的增长率。

综上所述，相比较新中国宪法的“序言”和“总纲”而言，“公民的基本权利和义务”一章的篇幅偏短。一方面，相比较“序言”而言偏短。据学者统计，世界上宪法序言在1000字(按中译本计算)以上的有6部，占有序言宪法的7. 6%，我国现行宪法序言的字数位居世界第三。[11]如此长篇幅的宪法序言，对宪法形式造成了美观上的破坏。顾名思义，序言作为“序幕”、“引子”，不宜太长，否则会给人喧宾夺主的感觉。宪法的“序幕”过长，迟迟进入不了主题，属于错位、越位。另一方面，相比较“总纲”而言偏短。在当今世界几个主要大国中，美国、法国、德国和日本的现行宪法都没有总纲这一部分；意大利现行宪法的总则部分名为“基本原则”，共12条，远少于共42条的第一编“公民的权利和义务”；俄罗斯宪法(1993)的总则部分名为“宪法制度基础”，也只有16条，也远少于共48条的第二章“人和公民的权利与自由”。新中国宪法总纲之所以较长，是因为它规定了大量的政策内容。宪法不是不能规定政策，但将政策载入宪法时要考虑其位置和篇幅，既不能把什么政策都往宪法里塞，也不能把政策随便放在宪法的哪部分。因政策内容多，新中国四部宪法“总纲”的条文数和字数都比“公民的基本权利和义务”的条文数与字数多。“总”和“分”相对而言，“总”多而作为“分”的“公民的权利和义务”少，反映了我国宪法还不够精细。

现行宪法是新中国历史上对公民基本权利和义务规定最广泛的一部宪法，但这些规定相对于序言与总纲而言，篇幅仍然显得单薄。如何解决这个问题，学者们的直接论述不多，但相关讨论不少，综合而言，思路有二：一是做“减法”，增加相对值；二是做“加法”，增加绝对值。所谓做“减法”，就是精简序言与总纲，从而提高基本权利和义务内容相对于序言与总纲的比值。如有学者认为，我国宪法总纲部分对经济只需规定两项内容：一是以公有制为主体、多种所有制共同发展的所有制结构，以及社会主义公共财产神圣不可侵犯；二是保护公民私有财产权及基于公益的需要对私有财产进行征收和征用，但应给予适当的或者合理的补偿。[12]另有学者也主张大幅度裁减现行宪法总纲中关于经济制度的内容，认为宪法关于经济制度的规定写 2条就行，即保留现行宪法第15条关于市场经济的条款与第18条关于吸引外资的条款。[13]所谓做“加法”，就是直接扩充“公民的基本权利和义务”一章的规定。这两种思路都有其合理性，但从操作层面讲，做“减法”只能在大修宪法时实现，做“加法”则能在小修宪法时进行，因此可行性更大。做“加法”有两个办法：一是在“存量”上作文章，把分散宪法其他部分的公民基本权利移到“公民的基本权利和义务”一章中来。如有学者主张，现行宪法“国家机构”一章中“被告人有权获得辩护”(第 125 条)的规定放在“公民的基本权利和义务”一章更合适，因为它首先是一项人权原则，不仅要求司法机关在工作中贯彻, 更有防止司法权侵犯基本人权的宪法意义。[14]当然，最重要的是要把私有财产权从总纲中移到“公民的基本权利和义务”一章中。二是在“增量”上做文章，直接在“公民的基本权利和义务”一章中补充一些基本权利特别是一些新兴的基本权利，如有学者建议将生存权、发展权、环境权、知情权、隐私权等十种人权增设入宪法。[15]需要说明的是，《国家人权行动计划(2009-2010)》已明确提出了一些宪法没有明确规定的权利，如健康权利、环境权利、被羁押者的权利、知情权，这使得在“公民的基本权利和义务”一章中补充一些基本权利显得更为必要和急迫；在日后修宪时，宜考虑将生命权、环境权等有共识的人权载入宪法。

四、新中国宪法中“公民的基本权利和义务”一章的体例

“宪法典形式结构的作用主要在于形式结构可以有利于识别宪法规范的所在位置，以方便在不同的宪法规范之间建立形式逻辑关系，简化宪法规范的表述方式。”[16]P23宪法学界通常不加区别地使用宪法典的体例与宪法典的形式结构，认为“宪法典的形式结构是指构筑一国成文宪法典各个要素的外部组合，实际上是指宪法典的体例……宪法典的体例是指构筑宪法典的全部条文，划分为大小不同、层次各异的部分，分别由相应的文字符号排列而成的形式结构。这些文字符号有篇、章、节、条、款、项、目等等。”[17]P121宪法典全文和宪法典各章内部都需要安排体例，是否分节是宪法各章安排内部体例所涉及的一个主要问题。

新中国宪法一直设四章，仅“国家机构”一章分节。在我国立宪史上，并不是只有新中国宪法不分节规定基本权利和义务的内容。有学者认为，宪法的内容除通常所说的公民权利与国家权力外，还包括第三大块，即国家要素，如国家标志、国家领土、国家人口与民族、国家主权等。[18]P472另有学者认为，基本国策已成为当代不少国家宪法中国家机关和人权规定以外的“第三种结构”。[19]P29从我国立宪历史来看，有过设多章规定国家权力、国家机关的宪法，如1923年《中华民国宪法》和1946年《中华民国宪法》；也有过设多章规定国家要素的宪法，如1923年《中华民国宪法》，其前三章分别是第一章“国体”、第二章“主权”、第三章“国土”。有过设多节规定国家权力、国家机关的宪法，如新中国四部宪法；也有过设多节规定基本国策的宪法，即1946年《中华民国宪法》，其第十三章“基本国策”分为六节。但是，从未有过设多章或多节规定人权的宪法。换言之，相对于国家要素、基本国策、国家机构而言，我国人权的立宪体例是最贫乏的，宜以后修宪时加以改变。因为从根本上讲，宪法最核心的内容是人权,分节乃至分章规定国家要素、基本国策、国家机构而不分节规定人权，容易给人国家要素、基本国策、国家机构多、重、强而人权少、轻、弱的感觉，不利于宪法精神的体现与传播。

从世界各国立宪史来看，并不是只有我国宪法不分节规定基本权利和义务的内容，实际情况是：既有不分章也不分节规定基本权利的例子，如美国联邦宪法、德国基本法、日本现行宪法、俄罗斯现行宪法都是逐条立宪；也有分节甚至分章规定基本权利的例子。分节的例子如1997年波兰宪法，其第二章“人与公民的自由、权利和义务”分6节，分章的例子如1982年土耳其宪法，其第二编“基本权利和义务”分为4章。因此，是否分节或分章规定基本权利，不能一概而定，而要综合考虑，特别是要看内容本身的多寡与当时所处的历史条件。

新中国宪法包括现行宪法不分节规定“公民的基本权利和义务”这一章是特定历史条件下的产物。分节规定“公民的基本权利和义务”一章的关键是分节规定基本权利，而不是把基本权利和基本义务分开，更不是分节规定基本义务。分节规定基本权利的关键则是基本权利的分类。奠定新中国宪法基本框架的1954年宪法之所以不分节规定“公民的基本权利和义务”，既受到了旧中国宪法和1936年苏联宪法都只设一章、不分节规定基本权利与义务内容的影响，也与当时对基本权利分类认识不够有关。毕竟，对权利分类以及各国基本权利的立宪产生重大影响的联合国《公民权利与政治权利国际公约》、《经济、社会及文化权利国际公约》直到1966年才面世。我国1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法出台时，人权被贴上了资本主义的标签而被排斥，《公民权利与政治权利国际公约》、《经济、社会及文化权利国际公约》也尚未被我国签署，分节规定“公民的基本权利和义务”一章确实缺乏合适的政治环境与社会环境。时过境迁，我国分别在1997年和1998年签署了《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民权利与政治权利国际公约》，并于2001年正式批准加入了《经济、社会、文化权利国际公约》；人权也已于2004年载入宪法；对人权类型的认识亦有了长足的进步，并体现在《国家人权行动计划(2009-2010年)》中。该《计划》依据人权主体的不同，将其分为一般主体的人权和特殊主体的人权两大类，一般主体的人权又依据内容的不同分为两大类：经济、社会和文化权利；公民权利和政治权利。可以说，我国目前已经具备分节规定“公民的基本权利和义务”一章的政治环境、社会环境以及相应的理论支持。

在我国立宪史上首次设节的是《中华民国训政时期约法》，其第七章“政府之组织”共19条，分为两节。1946年《中华民国宪法》第十一章“地方制度”共17条，也是分为两节；共33个条文的第十三章“基本国策”，更是细分为六节。我国现行宪法第三章第二节和第四节分别只有6条和2条。从上述情形看，分节规定共24条的我国现行宪法第二章“公民的基本权利和义务”，不会显得突兀。而且，该章本身具有分节规定的基础——先集中规定基本权利，再集中规定基本义务；先集中规定一般主体的基本权利，再集中规定特殊主体的基本权利；先集中规定一般主体的平等权利、政治权利、自由权利，再集中规定一般主体的社会权利。因此，不分节规定可谓弊多于利。就利而言，主要是保持了立宪体例的延续性；就弊而言，既不利于人们简便地、直观地了解基本权利和义务的内容，特别是不利于人们了解我国基本权利的体系与各项基本权利的属性，也影响了基本权利体系结构的严谨，制约了基本权利的保障和实现。[20]P7

从当代各国立宪的新变化来看，在日后修宪时考虑分节规定“公民的基本权利和义务”一章，也是符合世界立宪潮流的。二战后，特别是在1948年联合国大会通过《世界人权宣言》、1966年联合国大会通过《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》以来，越来越多的国家特别是发展中国家的宪法参照这三个国际人权宪章分门别类地规定本国公民的基本权利，1949年哥斯达黎加宪法、1967年巴拉圭宪法、1982年葡萄牙宪法、1990年克罗地亚宪法、1991年马其顿宪法、1992年乌兹别克斯坦宪法等即为明证。[21]

综上所述，新中国四部宪法不分节规定“公民的基本权利和义务”这一章，是特定历史条件下的产物，不宜将之固定化，日后修宪时宜采用分节规定的体例。有学者就此指出，我国应当采取基本权利的分类立宪模式来重构我国公民的基本权利体系，修宪后的我国宪法公民基本权利体系应由以下五节组成：一般原则；个人权利；政治权利；社会权利；公民基本权利的保障。[22]P403与上述观点稍有差异，另有学者建议将我国现行宪法第二章“公民的基本权利和义务”分为六节，分别是：一般规定；人身权利和公共自由；政治权利与自由；社会、经济和文化方面的权利；特定人群的权利；基本义务。[23]

上述两种建议共性多，都强调分节规定一般原则、个人权利、政治权利与社会权利。不同的是第一种建议还强调了公民基本权利的保障，但没提妇女等特殊主体的基本权利，而第二种建议则恰恰相反。一个完善的基本权利体系宜同时强调公民基本权利的保障与妇女等特殊主体的基本权利——当然，以什么形式规定妇女等特殊主体的基本权利是可以讨论的。我国宪法对妇女等特殊主体的基本权利有所规定，但对基本权利的保障相当薄弱，还需努力在宪法文本上强化基本权利的保障措施，特别是要明确规定救济权，以救济权来统率基本权利的保障。我国长期以来不将救济权作为一项独立的基本权利，影响迄今存在，即主要讨论的是“权利救济”而不是“救济权”。 上述两种建议还有一个共性，那就是都没有给予平等权以应有地位。平等权常常被简单地视为基本权利主体之间的权利平等，平等权的精髓其实并不在此。基本权利反映的是个人与国家之间的关系，属于个人针对国家。基本权利的这种根本性质意味着个人与国家是可以相提并论的，而且，国家以保护个人为职责。这种新型结构存在一个逻辑前提，那就是人与人之间包括普通个人与国家公职人员之间在人格上的平等，不存在人格上的依附，舍此前提则无从谈起基本权利。换言之，平等权是使基本权利有意义的基础性权利，其重心并不在于普通个人之间的平等，而在于反对与否定国家公职人员的特权，反特权比反歧视在平等权的体系中更为基本和关键。同时，平等不仅是一项权利原则，也是基本权利的一个独立类型，故不宜简单规定在权利的一般原则中。

概言之，宜总结归纳国内外基本权利立宪理论与实践，并根据我国基本权利发展的特点，构造平等权、自由权、政治权、社会权、救济权的基本权利体系，⑧在将来修宪时考虑分7节规定“公民的基本权利和义务”一章，分别是：一般规定；平等权利(从“实质平等”的角度考虑特殊主体的基本权利，将之放在这里规定)；自由权利；政治权利；社会权利；救济权利；基本义务。

五、结语：认真对待宪法形式

众所周知，形式不同于形式主义。本文分析的是新中国宪法典中“公民的基本权利和义务”这一章的形式。分析表明，新中国四部宪法典特别是前三部宪法对形式问题的关注不是很充分，现行宪法在形式上也有继续完善的必要和空间。李步云先生早在现行宪法公布施行后不久指出:“过去，我们对宪法和法律所应具有的科学形式研究不够，在实际立法工作中也很不重视法律形式的科学性”，直到现行宪法才基本上达到了正确内容与科学形式的完美结合，具体反映在结构形式、规范形式、逻辑形式和语言形式四个方面。[24]转眼二十几年过去了，我国的宪法学研究有了明显的改观，经过四次修改的宪法文本也得到了进一步的完善，但是，对宪法形式的关注似乎并没有根本性的改观。从宪法学研究来看，“关于宪法形式问题，迄今为止，宪法学的专著和教材等涉足的并不多见”；[25]P290从宪法文本来看，现行宪法31条修正案着眼的都是宪法内容。其实宪法形式需要也值得认真对待，不仅因为宪法是形式与内容的统一体，而且因为讲究形式合理性是一切法律包括作为根本法的宪法区别于其它规范的重要特点，法律思维包括宪法思维重视形式合理性，甚至强调形式合理性优于实质合理性。[26]一切法律包括宪法，所有法学包括宪法学，于是不能不对形式合理性情有独钟。由此不难理解，中外法学界普遍认为，标志着法学作为独立学科出现的是强调“法的形式”的分析法学派，而不是强调“法的价值”的自然法学派或强调“法的事实”的社会法学派。尽管形式合理性中的“形式”有其特殊含义[27]而不同于法律形式中的“形式”，但两者是有联系的，形式合理性中的“形式”需要法律形式中的“形式”来支持，[28]无合适的法律形式则谈不上法律的形式合理性。宪法具有高度的概括性、原则性，长期以来又有国家法、政治法等称呼，尤应注重形式上的简明、通俗，避免让人望而生畏、敬而远之。我国宪法学起点晚、积累少，要想不负众望、不辱使命，自然应该更多地关注和研究宪法形式问题。

注释：

① 分别是：“……汶川特大地震，给灾区人民生命财产造成了巨大损失。”“……保障妇女的土地及其相关财产权益。”“……健全对老年人住房、财产、婚姻、医疗、养老等方面的法律保障。”这三句话分别位于第一部分“经济、社会和文化权利保障”的第九小部分“四川汶川特大地震灾后重建中的人权保障”，第三部分“少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人的权利保障”的第二小部分“妇女权利”， 第三部分“少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人的权利保障”的第四小部分“老年人权利”中。在《国家人权行动计划(2009-2010)》的目录中，见不到财产权。

② 参见王广辉：《论我国宪法典结构的完善》，载《法商研究》2000年第5期。

③ 如法国总统萨科奇曾为了显示法国在北约盟国中的地位而公开表示，由于法、德两国在北约盟国中发挥着重要作用，而且法国的斯特拉斯堡市和德国的科里市是北约成立60周年庆祝会的主办城市，因此，在北约成立60周年庆祝会这样十分重要的会议上，他不同意按照先前形成的依照成员国领导人姓名字母顺序排座次的规则，主张自己和德国总理默克尔应分别坐在北约秘书长的右侧和左侧，否则将抵制北约60周年庆祝会的举行。萨科奇最终如愿以偿。参见《萨科奇北约争座》，载《参考消息》2009年2月16日第2版。

④ 本文所取宪法文本，全部来自姜士林等主编：《世界宪法全书》，青岛出版社1997年版。为节省篇幅，恕不再一一注明。

⑤ 不规定国家基本政策的有《中华民国临时约法》、《中华民国约法》和1923年《中华民国宪法》；规定国家基本政策的有《中华民国训政时期约法》与1946年的《中华民国宪法》。《中华民国临时约法》、《中华民国训政时期约法》、1946年的《中华民国宪法》的第一章都是“总纲”，规定的是国家性质、国家领土、国家标志等问题，并不包括国家政策。《中华民国约法》和1923年的《中华民国宪法》从第4条开始规定国民的权利义务，前3条规定的是国家性质、国家主权和国家领土，也没有国家政策。1946年的《中华民国宪法》的第十三章是“基本国策”，远在第二章“人民之权利义务”之后。

⑥ 精确到小数点后一位，下同。

⑦ 宪法各部分的统计均不包括章名，各部宪法整体的统计均不包括宪法名称、通过时间、公布时间、修正时间以及目录。字数统计以WORD2003中的“字数统计”中的“字数”为准。

⑧ 参见邓联繁：《基本权利学理分类的意义与方法研究》，载《湘潭大学学报》(哲学社会科学版)2008年第4期；《论宪法权利学理分类之重构》，载《湘潭大学学报》(哲学社会科学版)2008年 第6期。

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OntheFormoftheChapter“TheFundamentalRightsandDutiesofCitizens”inConstitutionsofthePeople'sRepublicofChina——DiscussionfromtheShortcomingofNationalHumanRightsActionPlan(2009-2010)

DengLian-fan

(Law School of Central South University, Changsha Hunan 410083)

The constitution is the unity of content and form, and the study on the constitution form, especially the form of fundamental rights, has important theoretical and practical significance. The chapter “The Fundamental Rights and Duties of Citizens” has been set in all of four Constitutions of the People's Republic of China. Over the past decades, the form of the chapter has been improved wonderfully. However, there is still much space to improve in the form including position,space, style and so on. Improvement in its form should be considered seriously while amending the present Constitution in future.

constitution; fundamental right; form；position; space; style

DF2

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