破解人力资源短缺瓶颈的昆山检察模式

文◎薛国骏

破解人力资源短缺瓶颈的昆山检察模式

文◎薛国骏*

问题：案多人少，出路在哪里？

2009年昆山市人民检察院受理批捕案件达到了2400人，受理起诉案件达到了2800多人，办案数量几乎相当于江苏省一个地级市的捕诉量，但昆山市人民检察院目前只有93名干警，办理刑事案件的干警仅24人。案件十年翻了十倍，人员编制却仍是十多年前的定数，案多人少的矛盾、检能不足与检务日益繁重的矛盾，成为制约我们昆山检察工作进一步发展的瓶颈。原有的管理模式显然已经不能适应现在的发展需要，找到一条既能解决案多人少的矛盾，又能符合新形势下检察机关科学发展的路径，成为我们当前迫切需要解决的难题。

剖析：检察工作当长效、可持续发展

针对上述问题，我们立足现状，对比分析目前常用的增员、奖励、增压等方法，虽然这些方法具有一定的缓解作用，但长远来看，不能可持续发展。对此我们提出“三个不行”的理念。

以前怎么干，我们还怎么干，不行；

别人怎么干，我们也怎么干，不行；

领导叫我们怎么干，我们只怎么干，也不行。

在倡导“三个不行”理念的同时，我们深深感到要克服检察机关的困难，不能只从检察机关找经验，找方法，我们必须跳出检察机关，学习各行各业的各种先进的理念和方法，特别是经济领域的先进理念，来进行检察工作机制改革。由此我们又提出学习其他行业管理理念。

向现代化企业学习扁平化管理和网格化管理；

向服务外包经济学习核心业务和非核心业务分离；

向医院学习人员分类管理；

向现代农业学习精耕细作；

向政府行政审批中心学习业务集中统一受理。

光有理念还不行，关键要针对我们的检察工作实际创设符合检察机关发展要求的管理机制。所以我们也对现有的人员工作情况进行了认真的分析，发现人少是“假性短缺”。

有的人很忙，有的人不忙；

有的部门很忙，有的部门很空；

有的部门有的人有的时候忙，有的时候空。

应对：创立独具特色的昆山检察工作模式

任何创新的出发点都应该是为了解决我们工作中的实际困难，而不是为创新而创新。能够解决困难的创新才是真正的、有生命力的创新。

在经过充分调研的基础上，经过两年多的不断摸索，我们总结出一套行之有效的检察工作集约化科学管理昆山模式。

——以办案人员为本，实行业务事务分离

剥离案件办理环节中的业务与事务。以刑检为例，案件的全部环节有10多道，但经过仔细研究，我们认为必须由承办案件的同志亲自做的只有三项，就是提审、阅卷和撰写法律文书，以及部分案件的出庭。

人员分类从事核心业务和非核心事务。把业务与事务分离，我们完全可以把检察核心业务让会办案的干警做，把非核心的事务性的工作交给不会办案的干警做。现在昆山市人民检察院的业务科室人员都是有办案资格和能力的干警，没有能力办案的干警我们全部分流出来，从事事务性工作的集约化办理。

以检察官为本，体现科学发展观以人为本的核心内容。在所有的事务性工作分流后，案件承办人办理的案件数量没有减少，但工作量减少了。他们有了更多的时间和精力审查案件，这就为办案的规范化和案件质量的提升提供了基础条件。他们也有更多的时间进行学习，这又进一步增强了今后发展的后劲。同时由于他们所从事的是检察核心业务，他们有更多的自豪感，会获得更多的尊重。这也体现了科学发展观中以人为本的核心。

——注重心态调整，实行轮转均衡工作制

案件数量实行均衡轮转分案。所谓均衡轮转分案，就是将公安移送的案件，均匀地、循环地分配给办案干警，使得每一位干警的办案数量均等。这样做虽然案件总量不变，但对干警而言不会存在“鞭打快牛”的现象，反而办理案件的周期明显加快了。

但简易的案件与复杂的案件工作量甚至相差几倍，这就造成了新的不均衡。因此我们就规定：如果案件的卷宗超过 5本或者犯罪嫌疑人超过 5个，就算做两个案件，承办人轮空一次。如果卷宗超过10本或者犯罪嫌疑人超过10个，就算作3个案件，轮空2次。这样就实现了真正的均衡办案。

发挥干警办案特长。在均衡分配总量的同时，为了让有特长的干警办理有特色的案件，做到人尽其才，我们根据不同干警的特长，分成职务犯罪案件组、未成年人犯罪案件组和重大疑难刑事案件组三个特色办案组，将有特色的案件轮转分配给有特长的干警办理。各办案组在办理特色案件的同时也要办理没有特色的案件。这就既保证了数量的均衡，又保证了发挥干警的特长。

将科长从事务中解脱出来。轮转均衡制办案还有一个好处，对于科长也是一种心理解脱，原来的模式把分案工作交给科长，现在将这一工作交给受案大厅的人员，直接分配给承办人，科长就有更多的精力放在审批案件等其他事情上。

——统筹兼顾全院工作，部门实行互补联动

为了解决部门之间工作量的不平衡，很多检察院做过很多尝试，比如合并科室等，但这些做法可能会在提高效率的同时，减少部门之间互相监督的力度，而且这也是体制改革的范畴，我们基层检察院进行的应该是机制改革。

寻找部门受案规律。我们首先在公诉科和侦监科进行调研，发现这两个科室的受案规律有所不同，公诉科案件一般受案均匀，但批捕案件则是呈波浪式的移送过来的。因为公安往往在一个专项活动之后、或者在节假日之前，集中式地抓捕犯罪嫌疑人。这就使得我们不得不思考：批捕科的人员数量是按照它的高峰值安排，还是低谷值安排？可能这两种方式都不合理。安排多了，批捕科的人员会在低谷时段出现空闲；安排少了，会在高峰时段应接不暇。

部门人员互补联动。部门互补联动就是部门保持不变，各自科长不变，两个部门的办案人员混用，既办理公诉案件，又办理批捕案件，但科长分别审批公诉和批捕案件。在批捕案件大批量过来时，由所有的刑检部门人员承担，这样就做到了削峰填谷。工作总量不变的情况下，人员的工作量在每个时间段上被拉平了。

强化部门相互监督。我们在实行过程中，为了防止效率提高了，但部门之间的监督减弱了。所以我们规定了同一个案件的批捕和公诉环节不由同一个人办理。加之由各部门领导分头把关，就不会出现监督不力的现象。

后来我们又把部门互补联动推广到自侦部门和综合部门，运用这一原理，解决了部门之间的工作量不平衡的问题。

——书记员培养与管理的合理化和科学化

检察机关的书记员长期以来一直是由新进入的大学生担任。这种做法不可持续，因为新进入的大学生一般三年后会提拔为办案人员，这就需要源源不断地由新进入人员作为补充，才能维持书记员队伍的数量，但又受到编制的限制。而采用承办人互相配合显然又占用了核心人员的时间和精力。

招录合同制人员保证书记员队伍稳定。采用劳动合同制招录电脑记录快的大专毕业生作为专职的书记员，一直从事书记员工作，由于专门从事书记员工作，他们更熟悉流程，记录更快，而且思想稳定，这样就保证了书记员队伍的稳定。更重要的是他们不占用我们宝贵的政法编制，这才是一种可持续的方法。

轮回工作制培养公务员书记员。为了有利于新进入的公务员的成长，我们规定，新进公务员担任一年书记员，以便他们熟悉检察业务，之后到各办案科室担任检察官助理，跟一个资深检察官学习办案，每半年换一个科室。这样在他被任命为助理检察员时，已经是一个熟悉检察机关各种业务，有一定办案经验的干警了。这也缩短了检察官的培养周期，有利于年轻干部的快速成长。

统筹兼顾集约化调配书记员。昆山市人民检察院依照科学发展观中统筹兼顾的原则，把所有的公务员书记员和速录员都集中在案管中心，所有业务科室需要使用书记员的，都统一申请，由案管中心统一分配，在该次事务结束后返回案管中心。

这样做虽然没有增加书记员，但使用效率提高了。比如反贪局，原来在突击办案时，8个承办人只有 3个书记员，现在可以提供给他们10个书记员。但突击案件任务结束后，书记员就回到案管中心。刑检部门的承办人随时可以申请到书记员，可以自主地安排自己的工作。同时书记员的工作量也比较均衡，不存在以往在哪个科室忙闲不均的问题，心态也比较好。这些书记员还有一项任务，就是在结束外派任务回到单位后，整理从各部门收集来的卷宗，编写目录，这项工作也是均衡轮转制的，每个人的数量基本相同。

按需调配保证办案需要。在改革的过程中，我们遇到了很多问题，比如有的承办人提出来，一个案件可能要做几次笔录，每次的书记员不是一个人，这不利于案件的办理。我们认为这的确是一个问题，必须解决，后来我们就推出了预约制，上一次是张三的，这一次承办人可以提前预约张三，案管中心可以满足。自侦部门也提出，自侦案件的办理尤其是线索的办理是保密的，这种模式不利于保密。我们后来就规定凡是部门提出保密的，就派公务员书记员去记录，并且也可以预约，每次都由同一个书记员去。个别线索还可以一次预约三天。这样就解决了这个问题。

取消各科室专职内勤。我们经过调研，认为专职内勤过于浪费人力资源，我们决定取消各科室的内勤，把原来内勤做报表和统计的工作放在受案大厅，由受案大厅的人员在受理案件的同时，集约化处理各种报表与统计工作。这样做还有一个好处，就是统计数字不再出现院里的数字和科室的数字不一致的情况。同时把以往内勤撰写总结材料任务回归到部门负责人撰写。我们认为配内勤会使得科长官僚化，没有必要为科长配秘书。

——对案件质量的检查与监督的规范化和常态化

设立案件质量监督组进行事中监督和事后监督。昆山市人民检察院在案管中心设立了案件质量监督组，对案件进行事中监督和事后监督。其中对不捕、不诉、定性改变等13种情形，在检委会或检察长做出决定前，全面审查案件，并将意见提交检委会或检察长，使得在最后的决定做出前，决策层可以听到两种意见。这就保证了决策层不会受到单个承办人主观性的错误引导。除了对13种情形的进行事前监督外，他们还对所有的案件进行事后监督，在案件办理结束后，案管中心会在一个月内从承办人手里收集卷宗，交书记员整理后，由监督组进行检查，主要是对照三书，检查办案流程，之后由一名同志集约化进行装订。

每月案件质量通报一目了然。监督组每个月会发一个案件质量通报，将本月内检查中发现的问题和好的做法进行通报和表扬。这样不仅可以全面科学客观地反映每个承办人的办案情况，也作为我们年终评选先进的重要依据。

退线中层干部是监督组的最佳人选。基层检察院存在一个问题，就是为了不影响青年干部的成长，中层干部退线较早，但中层干部退线以后很难安置。很多检察院就允许他们上自由班，不从事具体工作。我们认为这样过于浪费人力资源，对于其他同志影响也不好。同时我们认为这样做对纳税人也是不公平的，凭什么拿了工资不工作？我们现在就是发挥这些老同志的作用，让他们从事案件监督工作，既有能力，又有资格，是从事这项工作再好不过的人选。

——案件管理的网格化和规范化

有很多检察机关现在实现了案件的统一受理和登记，但受理登记后，还是再分到具体的科室，实际上是增加了一道环节，而我们始终认为任何改革，都应该是以简化为目的。

受案大厅不仅仅是受理案件。所以我们在设置受案大厅时，规定受理案件后，受案大厅的人员还要做以下事情：填写好案卡，告知被害人权利义务，告知犯罪嫌疑人权利义务，按照均衡轮转制把案件分配给具体的承办人，为其填写提审单，把案件基本情况摘录到网上办案系统，对公安卷宗进行扫描，形成电子卷宗发送给承办人，之后才将整个案件卷宗送到承办人手里。在案件办理过程中，受案大厅还要监督案件办理是否超时，对于即将超时的案件进行督促。案件办结时，受理大厅要开具法律文书，并按规定送达。

案件管理简报月报数量。每个月受案大厅会编写 “案件管理简报”，对本月案件的数量，罪名分布情况、承办人完成情况、书记员工作数量、案卷归档数量进行统计，使领导和各部门掌握当月案件的第一手资料。

事务办理人员调配集约化。比如告知犯罪嫌疑人权利义务，我们就实行专人集中告知制度，每天上、下午有两次提审专车，各安排一位同志随车到看守所驻所检察室先行查询犯罪嫌疑人所在监室，再与提审车驾驶员(法警)进行逐一告知，这两位同志在看守所都存有指纹，可直接进入监室。既节约了人力物力和时间，又及时进行了告知事宜。

全院管理网格化。现在案管中心成为整个检察院实行网格化管理的重要部门，它横向地插入了所有的办案部门，管理案件的流程，汇总案件数据，分担案件非核心业务，监督办案的质量。这就改变了原来的从检察长—科长—办案人的条状管理模式，使得管理更加科学，更加合理。这也使得检察院成为一个整体，改变了以往某一类案件只由某一个科室垄断办理的模式，改为案件的核心业务由科室办理，非核心业务由案管中心和其它部门配合办理的模式。

——集约化科学管理必须以科技手段作为支撑

我们技术科自主研发软件，使全院实行信息化管理，为集约化科学管理模式的有效运行，提供了强有力的技术支撑。

自主研发多个软件服务案件办理。我院独立研发了检察事务网络调配管理、人事信息管理、工资管理、手机短信通知平台、数据接口、电子笔录、多媒体网络示证等软件。近阶段我们又增加了与笔录同步的音视频录制功能，在满足我院亲情视频的同时，也为防止犯罪嫌疑人或被告人以后翻供提供了技术支持。

设计 “手机短信通知平台软件”。举个小的例子，书记员统一管理后，也许有人会认为比较麻烦，本来书记员在自己科室一叫就到，现在还要到案管中心申请，一来二去不是浪费时间吗？是的，如果按照原有方式确实只有麻烦，我们就针对这个问题设计“手机短信通知平台软件”，申请人只要在网上填单申请，案管中心即刻按要求从网上指派，同时承办人与书记员的手机就收到短信通知。申请人和书记员也不用一直守在电脑前。大家足不出户，就可以完成所有的步骤。

开发检察机关电子笔录模板。我们为了提高制作笔录的效率和规范化，开发了检察机关电子笔录制作软件。我们法学社的成员认真归纳了不同罪名的特点，制作了不同罪名的笔录模板。将该罪名必须提问的问题预置在模板上，在提审时书记员只要将犯罪嫌疑人回答的内容进行记录，提高了记录效率。同时，该模板也可以提醒承办人不要遗漏了必须提问的问题。该软件已在我院投入使用多年，同时在全国有近百余家的检察机关在推广使用。

研发 “检察系统法律文书管理系统”。我们所有办案科室都不再保管法律文书，所有的法律文书都由受案大厅统一保管，并根据领导的网上审批授权进行开具，进行集约化管理。我们自主设计的 “检察系统法律文书管理系统”可以打印三十余种检察机关常用法律文书，这一软件得到了苏州市院、江苏省院的使用推广，极大提高了法律文书的开具效率和质量，这也使得检察机关的法律文书不会再出现号码重合，管理混乱等现象。

——集约化科学管理必须以正确的价值观为引导

我们认为一个检察院的科学发展是个系统工程，它不仅需要科学管理模式，而且需要人员素质的提高。所以我们注重提升整个院的软实力，在改革的过程中我们没有把重点放在提高待遇和物质刺激上，而是提出：我们作为昆山市人民检察院的干警，必须获得两种尊重，要让检察系统的人看得起我们昆山人，要让昆山人看得起我们检察院的人。用朴素的语言诠释我们的核心价值理念。

而要获得他人和社会的尊重必须要提高我们干警的能力，所以我们重视学习，重视检察文化的打造。检察文化并非只是搞点演讲搞点表演，这是检察文化，但它只是检察文艺，只是检察文化中的一部分，文化归根结底是价值观。所以我们创立双桥法学社，以法学社为平台，带动幅射全院的创新创优工作，让学习成为我们的习惯，成为我们的生活方式，成为我们最好的休闲活动。

编者按：近年来，江苏省昆山市人民检察院致力于以检察改革推进检察工作，从机制创新入手建立了检察工作集约化科学管理新模式，率先建立特困刑事被害人救助制度，还制作了全国检察机关第一部法制教育动漫片《琨琨和珊珊》。该院检察工作集约化科学管理新模式及创建学习型检察机关的做法和成效，先后两次被新华通讯社《内参选编》所刊载。该院被最高人民检察院记集体一等功一次，并先后荣获“全国人民满意的检察院”、“全国先进基层检察院”、“全国信息化工作先进单位”、“全国优秀青少年维权岗”、“江苏省文明单位”、“苏州市文明单位标兵”等荣誉称号。就是这样一个硕果累累的检察院，仍然存在着人力资源短缺的现象。但创新的力量是无限的，在薛国骏检察长的带领下，昆山市人民检察院探索出一套适合己院，并能给兄弟院带来启迪的检察集约化科学管理模式。本期“检察大讲堂”栏目特选登薛检察长在第19期全国基层检察长轮训班上的讲授内容，以飨读者。

薛国骏,男，1966年6月出生，苏州大学法学院法律硕士专业毕业，1988年8月参加工作，历任书记员、助检员、检察员、反贪局副局长、公诉科科长、副检察长；2001年2月起，任苏州市相城区检察院检察长；2007年1月至今，任昆山市人民检察院党组书记、检察长。

*江苏省昆山市人民检察院检察长［215300］