中国土地出让制度改革对地方财政收入的影响分析

朱丽娜，石晓平

（南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095）

中国土地出让制度改革对地方财政收入的影响分析

朱丽娜，石晓平

（南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095）

研究目的：分析土地出让制度改革中中国省级层面和江苏省地市级层面土地出让收入对地方财政收入的影响。研究方法：统计分析法。研究结果：各省土地出让收入占地方财政收入的比重总体呈上升趋势；江苏省地级市的土地出让收入占地方财政收入比重的平均值高于全国省级平均水平。研究结论：国家政策对地方政府的土地出让行为和土地出让收入产生较大影响；不同省份间财政收入对土地出让收入的依赖存在明显差异，有的省份存在明显的“土地财政”现象；“土地财政”现象在低一级地方政府财政收入中更为明显。

土地制度；土地出让；地方财政收入；地市级政府

土地出让制度的建立和完善，促进了中国城市土地市场的发育，显化了城市土地资产价值。巨幅增长的土地使用权出让收入不仅成为重要的财政收入来源，还推动了地方经济发展，导致地方政府的卖地冲动，引起社会各界的广泛关注。孙富娟通过对厦门市2000—2006年间财政收入的分析认为土地收益在地方财政中有着不可或缺的地位[1]。孔善广计算了土地出让价格上升对地方财政实际收入的贡献，发现地方财政与土地出让间存在高度相关性[2]。刘守英等实证研究了某县市和全国层面土地出让收益对地方财政的重要性，得出结论：无论从地方政府还是从全国整体看，土地出让金收入大约都占地方预算外收入的60%；政府级别越低，对土地财政收入依赖越严重[3-4]。陶然等用1999—2003年中国地级市的协议土地出让宗数，研究低价土地出让对预算内财政的影响，结果显示低价出让对各类预算内财政收入均有正影响，且影响一般在土地出让后两年比较显著[5]。

本文试图分析土地出让制度改革引致的土地收益变化对地方财政收入的影响，以及经济发展程度的差异如何影响土地出让金收入及其对地方财政的贡献。

1 中国土地出让制度的形成和土地出让收益的显现

中国土地出让制度改革经历了不断转型的过程。本文以土地使用权收益的产生和中央与地方政府的收益支配管理权大小，作为中国土地出让制度形成过程中的划分依据，划分为4个阶段。

1.1 收取土地使用费探索期：1979—1985年

中国实行土地有偿使用的最初实践是对外开放后向外国投资者收取的场地使用费①《中华人民共和国中外合资企业经营法》（1979）第5条。和合资供地的收益分成②深圳市建设委员会房地产公司与香港妙丽集团签订《建设与出售深圳华侨新村楼宇协议书》，获得深圳市出让土地的利润分成。，随着改革的深入，中央政府发布文件③相关文件为：《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》（1980）；《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》（1983）；《关于鼓励外商投资的规定》（1986）。进行详尽的说明，规定场地使用费按年向当地政府交纳。1980年深圳率先开始对兴办企事业的所有单位征收土地使用费④见《深圳特区土地管理暂行规定》（1981）第3章第19条。，土地有偿使用的范围从外资合资企业扩展到公有制企业，由此引发城市国有土地使用制度的全面改革，国有土地使用从无偿开始向有偿转变。这一时期，有关部门对土地有偿使用收益的用途规定为城镇建设和维护的固定专项资金⑤见《全国城市规划工作会议纪要》（1980）第8点关于综合开发和征收土地使用费的问题。，地方政府对土地收益有完全自主的使用权利。

1.2 土地出让制度的形成期：1986—1990年

1986年深圳市借鉴香港经验推行拍卖、招标与行政划拨相结合的特区土地管理制度，并对相应条例进行修改⑥见《深圳经济特区土地管理条例》（1988）第7条和第8条。。中国土地出让制度首次以地方法规的形式提出，受到国务院高度重视，对相关法律法规作出调整⑦《中华人民共和国宪法修正案》（1988）删去禁止土地“出租”的条款，增加了可以依法转让土地使用权的内容；1988年对《中华人民共和国土地管理法》有关条款也作了相应修改，增加了第2条的第4款和第5款。，从法律角度肯定了国有土地使用权的有偿使用，土地出让制度具备了合法性。1990年发布实施的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》结束了单一的行政划拨供地制度，确立了土地出让制度，收取土地使用权出让金是土地有偿使用制度的主要形式。1988年颁布的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，停止了各地执行的土地使用费征收，调整为土地使用税，纳入预算管理。

在土地出让制度的形成期，国家获取土地权利收益具有了合法地位，形成税收与出让金收入并重的土地收益来源。但土地公开出让制度还处于起步阶段，土地资产价值并不明显。20世纪80年代末90年代初土地出让收入逐渐增多，中央政府开始参与土地出让收入的分配和管理⑧相关文件为：《关于国有土地使用权有偿出让收入预算管理问题的通知》（1989）；《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》（1989）；《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》（1989）；《关于国有土地使用权有偿出让收入预算管理问题的通知》（1989）；《关于国有土地使用权有偿出让收入上交中央部分有关问题的通知》（1990）。，实行中央与地方土地出让金收入四六分成，约束地方政府土地收益使用权利。但是由于信息不对称无法核实土地开发成本，中央实际所得收入很少⑨由于数据和缺乏实证研究，只有柳臻的文献[6]中提到了这样的观点（转引自比较旧的数据）。。

1.3 土地出让制度调整期：1991—2003年

在土地出让制度形成初期，法律法规还不尽完善，市场制度也不够规范。中央虽曾多次要求加强土地的有偿使用①相关文件为：《划拨土地使用权管理暂行办法》（1992）；《关于进一步加快土地使用制度改革的通知》（1992）；《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》（1995）；《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》（1999）。，但地方政府为了招商引资带动地方经济发展，更多是压低地价吸引投资。即使1992年中央政府将土地出让收入分成比例降至5%，赋予地方政府更多土地出让收入支配自主权，2000年前行政划拨仍是最主要的供地方式。即使有偿出让，协议形式也占据主导地位。直到2001年出台《关于加强国有土地资产管理的通知》，才充分调动起地方有偿出让土地使用权的积极性，土地有偿出让率开始大幅提高，而公开出让率到2003年《协议出让国有土地使用权规定》发布后才从2002年的11%上升到近20%（图1）。可见中央政府针对土地出让方式进行的专门规定③相关文件为：《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（2002）；《协议出让国有土地使用权规定》（2003）。，有力地促进了土地公开出让市场的形成。

在土地出让制度调整期，各种政策法规试图调整不规范的国有土地使用权获得方式，显化土地资产价值。虽然土地出让收入管理存在很多漏洞，但为巩固和完善土地出让制度，中央政府较少干预和影响地方政府土地出让收益使用权，十几年间仅出台两个相关文件④相关文件为：《关于加强土地使用权出让金征收管理的通知》（1995）；《国有土地使用权出让金财政财务管理和会计核算暂行办法》（1996）。，土地成为地方财政越来越重要的部分，“土地财政”现象逐渐显现。

1.4 土地出让制度健全期：2004年至今

随着土地和房地产市场的发展，土地资产价值成倍上涨，地方政府拥有的土地管理权限及其获取的大量土地出让收益日益成为关注焦点。以2004年《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》为起点，土地管理制度进入以中央政府对地方土地管理权力监督检查为重点的阶段⑤相关文件为：《关于进一步加强国土资源执法监察工作的通知》（2005）；《关于加强土地调控有关问题的通知》（2006）；《关于进一步开展查处土地违法违规案件专项行动的通知》（2007）；《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》（2007）；《关于建立健全土地执法监管长效机制的通知》（2008）。，并于2006年建立国家土地督察制度，规范化地监督检查地方政府土地利用管理情况。土地出让制度也在监督作用下更加健全。

这一时期，中央政府加强了土地出让收入的管理，不仅限制土地出让收入的使用范围（图2），还特别重视土地出让金征收、管理和使用情况的监督清理⑦相关文件为：《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（2006）；《关于开展国有土地使用权出让情况专项清理工作的通知》（2007）；《关于继续开展国有土地使用权出让情况专项清理和检查工作的通知》（2008）；《关于加强土地出让收支预算编制工作的通知》（2008）。。对“土地财政”的管理成为健全土地出让制度的一个重点。

图1 1998—2006年以宗数计算的全国土地有偿出让率和公开出让率②土地有偿出让率=协议、招牌挂出让宗数/土地供应总宗数；土地公开出让率=招牌挂出让宗数/土地供应总宗数。变化趋势图Fig.1 Ratio trends of compensated and public land transfers in China calculated by traded parcels from 1998 to 2006

图2 中央政府与地方政府土地出让收入分配变化⑥根据《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》（1989）、《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》（1989）、《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》（1992）、《关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》（2004）相关内容整理。Fig.2 Changes in land transfer revenue distribution between central and local governments

以上分析可见，城市土地出让制度形成中的各种法律法规逐步确认了地方政府代理国家进行城市土地管理的地位，地方政府成为国有土地所有权受益者。在这自下而上的制度变迁过程中，初期各种规范落后于实践，而中国经济正处于发展初期，国家为了促进各地经济发展，给予地方政府极大的土地出让管理和收益权，鼓励以土地换投资，并在一些法规上为地方政府利用土地出让收益提供了依据。土地出让制度正式建立后，更明确了地方政府垄断的城市土地出让权，且由于历史遗留问题等，地方政府可选择的土地出让形式多样，因此可以根据自身情况，不同时期选择不同土地出让形式最大化土地收益，低廉的协议出让吸引外来投资资本，收入高涨的公开出让增加地方财政预算外收入。随着经济发展，土地市场化程度提高，土地资产价值成倍上涨，中央政府开始注重对地方政府土地管理权和收益权的监督和规范，以期规范地方政府土地收益，减少对“土地财政”的依赖。

2 省级数据观察土地出让金收入对地方财政收入的影响

地方政府获得的土地出让收益随着土地出让制度的不断完善而增加，2006年全国土地出让总收入达8000多亿元，是全国地方财政预算内收入的25%，地方政府预算外收入的1.36倍。图3显示了全国地方财政预算内收入与土地出让收入的变化趋势，2001年是土地出让收入高速增长的起点，从此，其占地方财政收入的比重也开始急剧增加。通过对相关政策梳理，发现这是地方政府对2001年发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》的积极响应，开始大力推进经营性用地公开出让，进一步显化了土地市场价值，土地成为地方政府名副其实的“钱袋子”。2005年土地出让收入有所跌落是因为2004年出台的《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》要求，2004年8月31日后各地不得再以历史遗留问题为由协议出让土地，因此很多地方政府在2004年集中批地，减少了2005年土地出让数量。可见，土地出让制度建立完善过程中中央政府发布的各种政策会极大地影响地方政府土地出让行为，进而对地方财政收入产生影响。

由于各地区经济发展及政策落实存在差异，地价水平和土地市场发育状况各异，各省土地出让收入相差很大。一般来说，经济发达地区土地出让收入多，2001年左右进入高增长期；经济欠发达地区不仅土地出让收入偏少，而且大幅上涨时间普遍延迟至2003年。土地出让收入对地方财政收入的贡献也同样是经济发达地区高于经济落后地区，2004年土地出让收入占地方财政收入比重超过30%的7个省份中，有4个是东部经济发达省份。而新疆、青海、西藏、内蒙古等经济相对落后的地区，地方财政收入较少依赖于土地出让收入。

通过对各省近几年土地出让收入及其占地方财政收入①地方财政收入包括预算内收入、预算外收入和土地出让收入3部分。变化趋势的比重分析（图4），江苏省和浙江省无论从土地出让收入总量还是其占地方财政收入的比重看，都是“土地财政”的典型省份。两省合计土地出让收入占全国总收入的30%左右②数据来源：地方财政预算内收入来自《中国财政年鉴2007》；土地出让收入数据，其中1987—1992年来自《我国土地出让金制度的历史变迁研究》；1993—2006年来自各年《中国土地年鉴》和《国土资源年鉴》。1997年由于未编制土地年鉴，故缺失。，对各自地方财政收入的贡献也远高于全国平均水平。而同样是沿海经济发达地区的广东省土地出让收入增长平稳，对地方财政收入的贡献也稳定在15%左右。广东省是中国经济开放最早，土地出让制度实施最早的省份，市场经济体制比较完善，土地市场发育程度较高，土地出让操作等也比较规范，这可能是广东省地方财政对土地出让收入依赖较小的原因。

值得一提的是，根据平新乔的研究，湖南省2004年出售土地收入1176.87亿元，居全国之首，但统计年鉴数据仅185.25亿元，土地财政现象并不突出[4]。数据的可靠性也是导致对“土地财政”现象难以准确判断的主要原因。

3 土地出让金收入对地方财政收入的影响——以江苏省地级市为例

由于江苏省没有公开各地级市预算外收入的规模③以下各地级市的分析中地方财政仅含预算内财政收入和土地出让收入。对比《中国财政年鉴》的江苏省、河南省数据和《江苏省统计年鉴》、《河南省统计年鉴》数据发现，地方预算外收入对土地出让收入占地方财政收入比重的影响为10%左右。，所以只能比较江苏省各地级市预算内财政收入总量与土地出让收入总量关系（图5），发现两者相关性较明显，变化趋势比较一致。特别是2004年土地出让收入总量下跌时，各地级市财政预算内收入总量也出现下降。可见土地出让收入不仅会影响各市级地方财政总收入，而且会显著影响市级地方财政预算内收入，特别是与土地息息相关的预算内税收收入①包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税和城市房地产税。。

图3 1987—2006年全国地方财政预算内收入与土地出让收入的走势图Fig.3 Trends of local financial budget revenue and land transfer revenue in China from 1987 to 2006

图4 1998—2006年东部发达省份土地出让收入占地方财政比重变化图Fig.4 Proportion changes of land transfer revenues within local fiscal revenues in developed provinces of eastern China from 1998 to 2006

另外，2004年是土地公开出让制度改革的转折点，全国大部分地区出现集中批地的现象，全国土地出让收入占地方财政收入的比重达到峰值，而2004年江苏省13个城市下跌，与国家层面数据反映的状况恰好相反，其中原因需要进一步的研究和发掘。

分析江苏省各地级市的情况没有发现明显的规律，并没有呈现出经济较好地区地方财政对土地出让收入依赖高、经济相对落后地区依赖低的现象。13个地级市的土地出让收入对其地方财政均有非常重要的意义，2005年和2006年土地出让收入占地方预算内财政收入比重几乎都在50%左右。

选取苏南地区常州市、苏中地区扬州市和苏北地区宿迁市为例，分析1999—2006年间，江苏省经济发展程度不同的地级市土地出让收入占地方财政收入的变化趋势（图6）。常州市几年间土地出让收入占地方财政收入比重波动很大，忽高忽低，表明影响土地出让收入规模的因素很多，具有较大的不稳定性。苏南地区其他城市也没有明显的规律性特征。扬州市1999年土地出让收入占地方财政比重就达27.3%，而该年全省没有任何其他城市超过20%，最少的徐州市该比重仅为0.3%。苏中地区其他城市土地出让收入占地方财政的比重表现出较一致的规律性，2003年前各市均处于快速增长期，2004年大幅下落后，土地出让收入对地方财政的贡献大小趋向一致，2005年各市均回升到50%左右。

图5 1999—2006年江苏省各地级市预算内财政收入总量与土地出让收入总量比较Fig.5 Comparisons on financial budget revenues and land transfer revenues in every municipalities of Jiangsu Province from 1999 to 2006

图6 1999—2006年江苏省部分城市土地出让收入占地方财政比重变化Fig.6 Changes of proportion of land leasing income in local financial income in some cities of Jiangsu from 1999 to 2006

全省和苏北地区来看，宿迁市土地出让收入占财政收入的比重变化都与众不同，从2000年的4%上升为2001年的41%，至此以后在全省13个城市中，宿迁的财政收入对土地出让收入的依赖是最高的，2003年、2005年和2006年的比重都高于60%，其中原因有待进一步研究。苏北地区其他城市与苏中地区变化趋势较一致。

4 结论与讨论

研究证实了政策制定者和研究者对土地财政现象的担心，土地出让制度的逐步建立，明显地影响了来自于土地的收益，并显著地影响了各级政府的财政收入，近年来土地出让收入的规模保持了基本稳定和一定规模，地方政府财政收入比重在经历了快速上升后，开始下降。关键年份政策的出台对地方政府的土地出让行为和土地出让收入时间分布产生重大的影响，但具体的响应机制还有待进一步研究。

各省土地出让收入占地方财政比重总体呈上升趋势，2001年仅有6个省份比重超过10%，而到2006年只有3个省份比重低于10%。目前存在明显依赖土地出让收入的省份，这些省份具有较典型的土地财政特征，而且省际间出现了明显的差异，但对这种省际差异的解释仍需进一步的研究。

江苏省地市级的数据表明，土地出让收入与地市级地方政府财政预算内收入有明显的相关关系，且对土地财政的依赖在地市级更为明显，全国各省土地出让收入占地方财政的比重平均为13.6%，而按照江苏省各地级市的数据计算的比重平均值为34.5%①江苏省未公开地方预算外收入规模，考虑该收入土地出让收入会在地方财政收入中的比例下降10%左右。，从政策制定的角度需要更多地关注地市级地方政府存在的土地财政现象。

（References）：

［1］孙富娟.厦门城市化进程中的土地财政与政府经济行为研究［J］.重庆建筑，2007，（8）：39-40.

［2］孔善广.“土地财政”：地方政府增收的理性行为与相关制度的缺陷［J］.学习与实践，2007，（5）：18-25.

［3］刘守英，蒋省三.土地融资与财政和金融风险——来自东部一个发达地区的个案［J］.中国土地科学，2005，（5）：3-9.

［4］平新乔.中国地方政府支出规模的膨胀趋势［J］.经济社会体制比较，2007，（1）：50-58.

［5］陶然，袁飞，曹广忠.区域竞争、土地出让与地方财政效应：基于1999—2003年中国地级市面板数据的分析［J］.世界经济，2007，（1）：15-27.

［6］柳臻.我国土地出让金制度的历史变迁研究［D］.北京：中共中央党校，2008.

Impacts of Land Transfer System Reform on Local Fiscal Revenues in China

ZHU Li-na,SHI Xiao-ping
（College of Public Administration,Nanjing Agricultural University,Nanjing 210095,China）

The purpose of this paper is to analyze the impacts of land transfer system reform on local land transfer revenues and further on local fiscal revenues in China basing on two-level data sets,i.e.,provincial data of China and municipal data in Jiangsu Province.Method employed is statistical analysis.The results indicate that:（1）the general trend of the proportion of land transfer revenue in total local fiscal revenue has been increasing in every province;（2）the same proportion indicator at municipal level of Jiangsu Province is higher than the average proportion at provincial level.It is concluded:（1）the state policies significantly influenced the land transfer behavior of local government and the revenues on the transfer;（2）the dependences of local fiscal revenues on land transfer revenue are obviously different amongst various provinces in China.Meanwhile obviously there are so-called“land finance”phenomena in some provinces,i.e.,obtaining extra financial budget from land transfer;（3）the phenomena of“land finance”are more obvious at lower level governments.

land institution;land transfer;local fiscal revenues;government of municipal city

F301.1

A

1001-8158（2010）07-0023-07

2009-04-30

2009-12-16

中央科研业务费（KYJ200902）；新世纪人才计划（NCET-10-0474）。

朱丽娜（1983-），女，四川成都人，硕士研究生。主要研究方向为土地经济与土地政策。E-mail:piggyzhu622@hotmail.com