保障性住房融资需要有担保机制

陈杰

保障性住房融资需要有担保机制

陈杰

近年来政府对住房问题重新调整了认识，城镇住房保障有大幅度发展，公共投入增加迅速，但融资问题仍然没有得到有效解决。由于中低收入居民，而公共住房的公益性与保障性注定了其投资必然是低收益甚至负收益，依靠现有的市场化融资手段显然难以推进；因其数量之巨大，完全依托财政资金来承担也不现实。可以说，如何为公共住房建设提供有效和长期稳定的融资，是除了在落实土地供应之外，在当前困扰我国住房保障事业发展的最大瓶颈。

为此，笔者建议尽快从开展住房公积金建设贷款的担保机制开始，设立覆盖各类公共住房的担保基金或担保体系，促进保障性住房建设融资的多元化渠道和良性发展。

贷款担保原理与国际经验借鉴

现在各方面对住房公积金支持保障性住房寄予很高期望。但社会上也有很多担忧，尤其担心资金的安全。为了消除这些疑虑，也为了保障性住房建设的良性发展，有必要为住房公积金的建设贷款设立专用的担保机制。

贷款担保原理

所谓贷款担保制度，是指专业担保机构以第三方信用来保障放贷人不因借款人违约而出现损失。住宅贷款担保由借款人以合法的房产向担保公司进行抵押反担保，一旦借款人出现违约情况，担保机构先从自己资产就贷款剩余款进行全额赔付给放贷人，放贷人的应有权益得到全额或限额的偿付。之后担保机构获得贷款剩余主张权利，向借款人追索。对于放贷人或放贷机构而言，有了担保的贷款，就无需多虑违约风险，也不用处理违约房产的繁杂手续，这将大大刺激放贷积极性，也会降低放贷成本。

虽然说住房贷款可以有住房作为抵押品，看似风险已经得到规避，但住房贷款规模巨大，即使银行这样的专业金融机构，如果每次贷款违约发生后都实际亲自去处理抵押品的封存与变卖，甚至为之专门设立落实抵押权机构，那精力牵扯过多，风险管理成本实在过大。尤其在我国，个人住房贷款出现违约时候，如果借款人只有一套自住房，银行封存和变卖难度很大，违约损失很多时候难以全额追回。贷款担保制度的产生，正是为了去除放贷机构的这种后顾之忧，通过自身的专业化服务，来更全面保障放贷人贷款资金的安全如期回收。由于担保机构以自身资金和信用作为保障，免除了原有抵押贷款模式下放贷机构的抵押权实现成本，贷款行为得到鼓励，贷款资金的风险溢价要求降低，从而增进了全社会福利。所以，贷款担保制度是金融产业链细化的产物，金融服务价值链分解的需要，符合社会化分工协作原则。

住宅贷款担保体系是一些市场经济成熟的国家在发展住宅产业的过程中，不断总结经验教训，逐步建立和完善起来的。虽然各国的组织和运作模式不同，但都起到了提高中低收入阶层的住房购买力、促进住宅产业发展和分担金融风险的作用。对于住房公积金这样的非金融机构，限于机构性质和人员素质，对项目贷款风险管理运作十分不熟悉，更需要有担保体系的保驾护航。

国际经验借鉴

具体而言，我国可以借鉴成熟市场经济国家如荷兰、法国、美国、韩国、新加坡等对保障性住房投资贷款的公共担保机制经验。限于篇幅，本文重点介绍荷兰和法国对保障性住房开发与建设的贷款担保机制。

荷兰人口1600万，660万套住房，其中455个带有福利保障性的社会租赁住房协会提供了240万套住房，解决了35%-40%人口的住房问题。在20世纪80年代之前，荷兰租赁住房协会也是通过国家贷款来解决资金需求的。这些贷款直接给政府预算施加了直接的压力。到20世纪80年代早期，政府面临着严峻的财政压力，国家债务快速上升，1984年决定取消为住房协会提供国家贷款。在这样的背景下，1983年成立了社会住房担保基金(WSW)，为住房协会借款提供担保，在2004年时已经有93%的协会加入该基金，2008年贷款担保余额为740亿欧元，年内新增110亿欧元。在1988年又立法设立中央住房基金（CFV），这是一个住房协会的共同基金，由各个会员住房协会每年提取其租金收入的1%作为资金来源，相当于一个应急储备，在住房协会发生一般性融资困难时第一个出面解决，当解决不了再求助WSW。此外，荷兰政府还为住房协会贷款的担保提供反担保，中央和市政府各承担50%。这样，由CFVWSW-政府担保所形成的三级担保网络，给以社会租赁住房协会的融资有力保障，住房协会财务成本长期保持在较低的水平，不仅在资本市场常享有相当优惠利率的贷款融资（比市场利率低0.5%-1.5%），财务运行也相当稳健，很少发生破产危机，即使2008年以来的全球金融危机也没有带来大的麻烦。2009年住房协会的贷款利率只比银行间掉期利率高出30-50个基点。

战后法国政府进行了大规模的住房重建，为解决住房严重短缺问题，主要办法是成立低租金住房建设机构（HLM），向中低收入家庭提供低租金福利住房，政府给予HLM补贴和长期低息贷款，教会和慈善机构也发挥很大作用。在法国，大部分的社会福利住房是由HLM建设和管理的。除此外还有OPHLM和SEM住房。HLM是一系列地方自主组织的联合体网络，有300多个公共办公室和340个私营化公司在负责管理，他们接受的资助用于开发新房和维修旧房，但不能用于日常经营，这些贷款都得到CGLLS(公共租房合作担保基金)的担保。正是有了CGLLS的担保，同时与法国住房储蓄系统的结合，HLM的融资成本才能一直保持低水平，租金才能做到只有市场租金的50%-60%却仍然可以正常经营而不需要政府的大规模公共财政补贴。

有两个因素制约了他们购买商品房，一是房价较高，二是积蓄较少。在房价难以有效降低的现实条件下，有必要通过金融优惠政策降低购房门槛。

住房公积金的权益归属于数千万公积金缴存人，万万不得有失，否则会引起很大的社会动荡。

政策建议

形势需要

目前住房公积金已经被政府明确要向保障性住房建设提供融资，但住房公积金的权益归属于数千万公积金缴存人，万万不得有失，否则会引起很大的社会动荡。社会上下对住房公积金在对保障性住房建设项目提供贷款，主要存在以下疑虑和担心：是否会被挪用，是否会出现坏账，如果出现坏账如何解决。鉴于1990年代我国住房公积金曾经大规模支持建房结果却产生大量坏账的不成功经验，而今住房公积金管理体制也尚未得到根本转变，这些疑惑都是可以理解的。

众所周知，保障性住房盈利性差，租赁类型的保障性住房还面临投资回收期长、利率与市场风险都较大的问题，而且保障性住房建设受政策影响大，地方政府的长官意志往往还会破坏本应有的贷款项目运作规律，所以如果没有有效的风险控制与风险转移机制，缴存人对公积金贷款的担心是难以排除的。

有关部门对此曾经的回答是，地方财政会为住房公积金的保障性住房贷款做担保。但实际上现行财经制度下，财政收入不可能为任何性质资金直接作担保。如2005年1月26日财政部发布的《关于规范地方财政担保行为的通知》（财金[2005]7号）明确要求：“地方政府以将来的部分财政收入作为担保，实际上是在人代会通过之前即将部分收入和支出项目固定下来，与《预算法》的规定相抵触。我国《担保法》第八条明确规定：‘国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。’因此，地方财政应严格遵守有关法律规定，停止对《担保法》规定之外的贷款或其他债务承担担保责任。”当然这份文件颁发后，还有不少地方政府在打擦边球。但2010年6月10日国务院再次下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），明确要求，地方各级政府不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。事实上，就连地方政府的公益性基本建设也基本都是用土地作抵押来从银行融资。

就算可以担保，不少地方财政负债累累，一旦出现坏账，根本无力偿付坏账损失。再加上，在国内，住房公积金中心是依附于地方政府的事业单位，对地方政府根本没有追索力，就连法院判决也不可能对地方政府产生实际有效的约束。所谓财政担保，事实上无法操作。

在过去十多年，我国的住房公积金制度与置业担保制度虽然也存在交叉和合作，但基本保持平行和独立的发展。特殊经济周期中，住房公积金个人贷款的超低违约率和超高安全性，使人们暂时忽视了住房贷款的风险，以为住房贷款担保是可有可无的。

现有基础

在住房贷款担保这方面我国其实具有良好的基础，如已经发展十多年、遍布全国的住房置业担保公司，长期以来一直为住房公积金的个人贷款提供担保服务，起到了很好的作用，尤其对商业资信评级较低的中低收入家庭获得住房公积金和商业银行按揭贷款帮助很大，通过提高他们的信用等级，增进了他们获得贷款的使用机会。2003年8月，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号）在对发展住房信贷的有关要求中就提出，“完善个人住房贷款担保机制。要加强对住房置业担保机构的监管，规范担保行为，建立健全风险准备金制度，鼓励其为中低收入家庭住房贷款提供担保。加快完善住房置业担保管理办法，研究建立全国个人住房贷款担保体系。”截至2009年末，全国70余家住房置业担保机构通过公积金贷款担保、住房商业性贷款担保等，累计实现公积金贷款担保余额3000亿元，商业性贷款担保余额1000亿元。

但问题是，现在要向资金规模更大、运行更复杂、风险更难控制、坏账更难处理的建设项目提供担保，各地的住房置业担保公司自身也存在一个如何改造和整合的问题。根据资料，注册资本金在1亿元以下的（其中大部分在1000万—5000万之间）担保公司占比约为80.77%。资本金在1亿—5亿元之间的担保公司在全国约占7.69%。而规模在5亿元之上的担保公司全国只有2家,分别为天津市津房置业担保股份有限公司和上海市住房置业担保有限公司，注册资本金分别为6.5亿元和6亿元。由于缺乏有效的风险分散机制，现有住房置业担保公司主要是以地域界限划分经营范围的行业格局，每家住房置业担保公司只是在注册地开展业务，容易受到区域性房地产金融市场波动影响，市场风险过于集中。虽然2009年后有了长三角住房担保置业行业联席会议这样的组织，但总体上跨区域合作还处于较低的合作水平。

政策建议

在过去十多年，我国的住房公积金制度与置业担保制度虽然也存在交叉和合作，但基本保持平行和独立的发展。特殊经济周期中，住房公积金个人贷款的超低违约率和超高安全性，使人们暂时忽视了住房贷款的风险，以为住房贷款担保是可有可无的。然而当住房公积金进入到住房建设领域后，风险控制的要求必须要有完善和成熟的担保机制保驾护航。

除了住房公积金外，现在政府还开始鼓励企业中长期债券、保险资金、信托资金和房地产信托投资基金等融资方式支持保障性住房建设，但如果没有成熟的担保机制作为后盾，这些资金都是很难实际进入保障性住房领域。

从国际经验看，盈利性差、风险性高的公共住房建设贷款十分需要有专门的独立的担保机制给予配合和支持，控制风险和转移风险，否则将很难可持续发展。就算勉强运行，也会消耗大量的公共财政资源。为此，加快设立公共住房的担保机制迫在眉睫。

就贷款担保体系发展而言，具体有以下几点建议：

政府要有明确的政策支持。政府在保障性住房这样的公益性担保中的作用，主要是政策与制度供给，这是政府的基本保障职责之一。

担保公司或担保基金的资金来源，应该多元化。政府有义务也有条件从财政中提供一部分的资本金，但从根本上说，应该吸引多元化社会投资，包括民营资本参股。

商业性担保与公益性担保分开运作。因为这两种担保在所面临风险的性质、风险转移控制方法和抵押品处置难度上都有很大差别。不一定需要分设不同的机构或公司来运行，如果保持同一个机构可能还是有益的，因为商业性担保的收益可以用来反哺公益性担保，减少公益性担保的亏损负担。但其运作模式和收费标准等需要截然分开，要通过不同的法律规章和监管体系来管制。

提倡担保公司的混业经营。担保公司既从事贷款担保也可从事债券担保、票据担保、典当担保等金融制度创新。鼓励担保品种、服务对象和中间服务等多环节的业务创新。

公共住房融资的担保，不仅局限在公共住房的建设领域，也包括公共住房的消费领域。如低收入家庭购房贷款的担保，如果通过合理的担保，可以让住房公积金对低收入家庭发放个人贷款时有更加优惠的条件。甚至公共租赁房的租赁中，也可以给予担保，保障公共租赁房的租金安全。笔者以为，公共租赁房还可以集中性团体长期租赁，比如对宝钢这样的大客户可以预收3-5年的集体租金，以提前回收租金，加快资金流转，这时候提供担保也有必要和有促进作用。

加快跨区域合作和联合，做大资本金规模，增强抵抗系统风险的能力。从利用长三角行业联席会议这样的平台开始，协调好各方利益，适应区域社会经济发展需求，不断探索和增进合作，在业务上支持跨区域公积金购房的贷款担保，也支持拆借异地闲置资金用于本地保障住房建设贷款的担保，在资本金上鼓励包括跨区域的投资与交叉入股等各种形式的做大做强。

增强人员培训，加强业务学习，增进业务能力，改进管理机制，提高管理的规范性，优化风险防范体系。这点可以多向国际先进经验学习，当然也要吸取一些失败的教训，避免走弯路和交不必要的学费。（作者单位：复旦大学住房政策研究中心）

公共住房融资的担保，不仅局限在公共住房的建设领域，也包括公共住房的消费领域。如低收入家庭购房贷款的担保，如果通过合理的担保，可以让住房公积金对低收入家庭发放个人贷款时有更加优惠的条件。