城乡一体化是我国城镇化发展的新阶段

傅崇兰

城乡一体化是我国城镇化发展的新阶段

傅崇兰

党的十七届三中全会《决定》提出：“建立促进城乡经济社会一体化制度”，这是党中央根据我国经济社会发展的阶段特点，提出的重大历史任务。城乡一体化进程将促进我国城镇化战略转型。

根据目前我国城镇化的发展阶段和特点，不应再过激地提倡“加快推进城镇化”，而应该提出城镇化战略转型。转型的最基本的途径应是“分散”与“集中”结合。

城市化集中型途径，即农村人口与非农经济向城市集聚的过程。一些大、中城市将继续沿着集聚人口和产业的途径，合理积极地扩大城市规模。城市化分散型途径，一，在距各地区中心城市有一定距离的县城建设新兴城市，推进农转非地域性分散城镇化过程。二，在每个省的各个县“设市建镇”，无疑是各省城镇化的重点，属于合理布局的地域性城镇化。县域更适宜发展小城镇，小城镇的弱点是“小”，优点也是“小”。小城镇是联系城乡的纽带，既是构成区域城市体系的一部分内容，也是农村发展的中心。

以几个中心城市为依托，辐射与联系众多小城市和小城镇的城市带、城市群与区域发展相结合；大中小城市协调发展。促进城乡一体化新格局的发展。

中国特色城乡一体化的内涵

党和国家非常重视科学调整城乡关系。中国城乡一体化的理论和实践有中国特色，落实到全国各省市和区域，有地方特点，它包含一般规律和特殊性两个方面。

中国特色城乡一体化的内涵可概括为：城乡一体化是城乡结合的综合概念，它体现了城乡经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的综合内容。它不但涵盖了我国工业化、城镇化和农业现代化进程中，城乡之间发展的差别与深刻的社会矛盾的演变，同时涵盖了党和国家在科学调整城乡关系，统筹城乡发展的重大改革和政策内容。

各地区城乡一体化的规划建设，注重中国特色本地特点，根据本地区新时期城乡经济社会协调发展的需要，重视基础设施、公共服务设施、生态环境建设。并将这些内容纳入区域城乡空间布局和设施建设体系范畴。

各地区的城乡一体化建设规划，与本地区的国土规划、本地区的主体功能区规划相衔接，具有科学性、合理性、可行性。

全国各个地区的城乡一体化，是中国特色地方特点的城乡一体化的综合概念。它与地区的工业化、城镇化和农业现代化进程相协调，与地区的环境的承载力相适应，相互依存，可持续发展。城乡一体化是惠及城乡人民的世纪工程。

建设城乡一体化任重而道远，是一个艰辛与幸福相伴的进程。有全国各族干部群众的共同努力，2020年我国一定会实现全面小康社会的战略目标，将我国城乡建设成为美好家园。

城乡一体化促进城镇化内涵发展

城乡一体化的目标是消除城乡二元结构制度约束，“建立促进城乡经济社会一体化制度。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务等方面取得突破”。

城乡一体化的重大任务和宏伟目标，无疑是一种压力，但同时也是一种不竭的动力源泉。围绕城乡一体化建设，发挥首创精神，实施城镇化、工业化、农业现代化和新农村建设行动计划；加快转变经济发展方式，生态保护和建设绿色生态发展带、加快生态涵养区发展；大力发展实体经济；提高城乡基础设施建设和公共服务均等化的水平，提高教育、医疗、社保水平和服务管理的档次，促进社会和谐稳定，不断实现城乡建设的新突破，完全可以推动我国城镇化从粗放型向内涵型转变，提升发展质量。

1、全国各地的城乡一体化建设要“区别情况，分类指导”

世界各国的城乡规划建设的经验表明，一是保证城乡基础设施建设的宏观经济性和社会性，二是城乡发展的布局和人口规模，产业布局和经济增长方式，居住、就业和社会发展，应该以结合地区资源的承载力为宜。

2、建议采取集中与分散结合的新思路

十二五期间，我国继续建设东部城市群；依据交通与城市互动原理，运用点轴开发模式，促进中西部地区城市带及其城乡一体化示范区的发展；把“十二五”作为各大经济区发展的重要时期，经济区将在基础设施、生态建设、结构调整、科教文卫、公共服务等方面设立一系列重大项目。

3、确立小城市和小城镇在城乡一体化中的战略地位

从设市、户籍、土地、财政、投资五个方面推进城镇化，把重点放在支持县城设市和支持县域中心镇加快发展上，完善县城和中心镇功能、壮大新设城市规模，强化其中心地位，提高其辐射能力，带动乡镇和农村经济社会的全面发展。

由于城乡一体化发展的基础是经济发展，因此，要充分利用各个城乡经济区自身的特点和优势，最大限度地发挥各自的互补优势和综合比较优势，形成区域经济社会发展的整体合力。

4、城乡一体化发展规划中的产业

城乡一体化规划的主要任务是：综合分析区域发展条件和制约因素，提出区域经济社会发展战略，做出产业发展引导方案，统筹安排城乡各项功能用地，确定城乡各项基础配置框架，处理好各发展阶段空间衔接关系，指导区域经济社会全面协调可持续发展。产业定位是统筹城乡发展规划中避不开的话题，应根据区域社会经济发展条件、资源禀赋和比较优势及市场变化的趋势等来决定产业定位，对发展可能性较大的几种产业进行分析，分别给出对应的发展方案，并按特定产业需求，配套相应的基础设施和社会服务设施，以保证规划在各种情况下的适应性、实效性。

5、城乡发展空间的划分

在划分城乡经济区方面注意三个环节：一是合理选择中心城镇，选定的中心城镇必须具有良好的发展潜力或优势；二是客观地划定联系腹地，腹地是一个中心城镇的吸引力和辐射力对城镇周围地区的社会经济联系起着主导作用的地域；三是有限兼顾行政区划，当行政区划和经济吸引范围相差悬殊的时候，可提出跨行政区划协调建议。

城乡一体化规划的系统评估

为更好促进城乡统筹发展，应结合城乡一体化规划建立一套系统、科学的规划实施系统评估体系，提供量化的统计分析，对城乡统筹规划实施起到补充作用。由于城乡统筹规划是一个复合系统，结合各地实际，它必须是经济、社会、人口（包括民族）、资源环境等各个方面的协调发展的规划。

同时，城乡一体化规划将整合碳足迹、绿色能源、资源、社会文化等多种要素。将节能减排、环境友好、和谐社会的国家战略科学量化，给予项目实际财力和管理能力的有力支持，制定综合发展战略，实现城乡统筹可持续发展。

对外开放与合作交流

随着改革开放的不断扩大和深化，我国城乡已经逐渐融入了区域以及全国的整体发展格局之中。东部地区与中部地区、西部地区发展的关联度越来越大，省际间、区域间的合作日益增强，国际合作交流日益广泛，为各地区的发展注入了活力。与此同时，全国各地城乡自身的经济实力也有了实质上的飞跃，我国总体上已经进入工业化中期，基础设施建设根本改观，体制机制不断完善，社会状况稳定和谐，自身发展条件明显优化，为区域的发展奠定了基础。

未来我国城乡一体化发展的展望

站在新的历史起点上，对未来5-10年的发展，以及未来30年的我国城镇化和城乡一体化做个展望，可能首先看到、也能触摸到建设富裕文明和谐新城乡跳动的脉搏、2020年全国实现全面小康的宏伟目标。从战略层面考虑，需要坚持和实施以下战略：

1、资源转换战略。

2、生态环境战略。

3、自主创新战略。

4、改革开放带动战略。

5、城乡一体化战略。

以这五大战略为支撑和动力，推进全国城镇化和城乡一体化健康发展。

我国城镇化未来的全面发展，关键取决于城乡一体化制度的建立和体制机制创新。城乡一体化成不成功，仍然取决于改革开放。推进城乡一体化发展，也要利用国际国内两个市场、两种资源，全方位吸引资金、人才、技术，用改革开放引领城乡一体化的未来发展。

我国城乡一体化未来五年至十年的发展，要实现生产总值再翻一番，全国同步实现全面小康社会的宏伟目标。需要选择科学的具体路径：

（1）因地制宜，坚持发展特色农牧业，扎实推进社会主义新农村新牧区建设。

（2）坚持进一步发挥生态农牧业优势，按照特色化、规模化、品牌化的要求，发展设施农业，提高效益，确保农牧业增效、农牧民增收。

（3）坚持培育壮大特色工业，在走新型工业化道路上取得新突破。

（4）坚持促进服务业发展，为区域城乡统筹发展提供支撑。

（5）坚持为城乡提供最基本的基础设施和最基本的服务设施，增强城乡发展后劲。

统筹城乡发展

城乡一体化也是一种有效遏止虚假城镇化的途径，形成大中小城市协调发展格局，提升县城和中心镇建设的动力，并推动以创业促就业，扩大就业渠道。

1、城乡一体化建设重点

在农村地区，建设重点主要包括四方面的内容：

（1）为农民提供最基本的基础设施，不断改善农民的生存条件。

（2）为农牧民提供最基本的公共服务和相应的服务设施。

（3）改善农业、农村生产条件，培育新的支撑产业，提高农民收入。

（4）深化农村体制机制改革，为城乡一体化建设提供制度保障。

2、推进农区软硬件两个领域的建设：

（1）硬件建设。

农业基础设施建设的重点工程，仍然是农田和草场建设。具体项目主要包括：水利建设、防洪排涝工程、抗旱节水设施、草场鼠害防治、农村道路桥梁和电气化工程，以及生态移民、建设游牧民定居点、蔬菜暖棚、畜牧暖棚等。

（2）软件建设。

软件建设主要包括4个方面：

①体制和法制建设方面：深化农村改革，健全农村自治机制，法制建设和法律援助等。

②农牧业组织建设方面：合作经济组织、专业协会等农民自治组织的建设、科技推广和市场服务。

③提高农牧民科技文化水平和市场应对能力方面：为年轻农民提供受教育培训的机会和条件，适应年轻农牧民对现代文明和专业知识的需求，造就新型农民。

④重视解决被征地农牧民、进城务工人员的社会保障问题。切实巩固好新型合作医疗试点提前三年实现全省覆盖的成果，进一步提高标准和水平，解决好农牧民群众的看病问题。加强精神文明建设，大力发展先进文化，丰富群众精神文化生活。不断改进社会管理，保障人民群众安居乐业。进一步调节收入分配，确保人民共享发展成果。

城乡一体化要坚持以改革与政策措施为保障

2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。人民日报社论及评论员文章、新华社特约评论员文章等 ，均一致强调党的十七届三中全会《决定》 “是今后一个时期推动农村改革发展的行动纲领”，“坚定不移推进改革，为城乡经济社会协调发展提供强大动力和制度保障”。

“登山不以艰险而止，则必臻乎峻岭矣”。建设城乡一体化任重而道远，是一个艰辛与幸福相伴的进程。有全国各族干部群众的共同努力，2020年我国一定会实现全面小康社会的战略目标，将我国城乡建设成为美好家园。(作者单位为中国社科院城市发展与环境研究中心)