探讨我国经济适用房存在的问题及对策

◎ 天津财经大学珠江学院 张家樾

经济适用房是我国住房体制改革的产物。自1998年国务院印发“关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知”（国发[1998]23号）以来，经济适用房制度便正式成为我国住房制度体系的重要组成部分。十几年来经济适用房的建设解决了众多中低收入群体的居住困难，拓展了居民对住房的有效需求，促进了国民经济的增长。然而，随着社会经济水平的不断发展，房地产市场的进一步活跃，我国住房供求关系缺口的进一步扩大，使原本为了解决中低收入家庭住房问题的经济适用房在现实操作中走了样，经济适用房在发展过程中存在的问题日益暴露，使经济适用房的发展正面临着重大考验。

2010年3月“两会”期间，经济适用房作为住房问题的其中之一，引发了代表委员对保障性住房建设方式的思考和争论。几年来，我国学者也对经济适用房作了大量的工作，主要从以下三个方面，一是经济适用房制度取得的成就；二是经济适用房制度在施行过程中的问题；三是对解决经济适用房问题的有关建议。目前，我国学者在对经济适用房的研究过程中形成了三派观点，一派观点是肯定经济适用房在保证中低收入家庭住房，平抑商品房价格、拉动国民经济增长、促进城市化建设等方面发挥了重要作用，认为必须坚持，并逐步完善该制度；另一派观点是强烈建议取消经济适用房制度，认为经济适用房在解决我国中低收入家庭住房问题上收效甚微，还导致了许多问题，如政策失效和滋生腐败等；第三派观点是认为国家应该转变经济适用房制度，在保障性住房政策思路上，积极探讨廉租房的建设，以此来解决中低收入家庭的住房问题。真是仁者见仁、智者见智、各抒己见。下面作者也将就经济适用房存在的问题和对策两个方面提出个人的见解并进行独特的探讨。

一 我国经济适用房发展过程中存在的问题

（一）经济适用房投资比重持续下降

经济适用房是靠政府的优惠政策扶持起来的，也就是说如果没有政府在经济上的强有力的支持他它是不可能发展长久维持的。但自1998年实行经济实用房政策以来，政府对经济适用房的投资比重持续下降。从表1“1998-2008年我国经济适用房投资状况比较表”可以看出，在1998年经济适用房的起步时期它的投资总额占全国房地产投资总额的7.49%，经过11年，到2008年这个比例是3.11%，虽然其中某些年份有起伏，但是总的趋势是下降的。再来看表2“1998-2008年我国经济适用房新开工面积状况比较表”，经济适用房开工面积占全国新开工房屋面积的比重从1998年17%降到2008年的5.48，其中更是持续平稳下降，这必然导致经济适用房供给严重不足。经济适用房的建设规模远远小于社会需求量，是房地产结构不合理的主要表现，也是造成房地产价格不合理的重要因素。

（二）经济适用房销售对象界定困难

政策规定，经济适用住房的销售对象只能是中低收入家庭。但是，目前因统计和审核的方法和程序的不科学、不严谨，在经济适用住房的购买者当中，实际上有相当一部分不是中低收入家庭，而是高收入家庭。根据2004年搜房网对北京市经济适用房购买对象的调查，约有16%的经济适用房卖给了中高收入者，同时还出现了一人拥有多房的现象，显然违背了这项政策的初衷。据了解，许多人购房者开着奔驰、宝马等私家车。业内人士介绍，在经济适用住房“高价”的情况下，大多数普通工薪族只能“望房兴叹”，有能力购买经济适用住房的消费群体主要是一些律师、广告人和私营企业主、外企职工、高级管理人士等“白领阶层”。造成这种现象的主要原因是现阶段购买经济适用房，只要由购买者出具工资收入证明即可，而目前个人资金管理信用管理等宏观条件还不完备，隐形收入标准不确定，购房者收入的核实取证难度较大，另一方面，由于缺乏详细规定，无法确定购房审查环节中的居委会或工作单位和房地产商谁来承担取证费用，在实行中往往是无人复核购房者资料。

（三）地方政府对推广经济适用房

地方政府对经济适用房推广缺乏积极性是经济适用房发展不力的重要原因，究其原因主要是财政压力。一方面是由于地方土地资源是有限的，土地经营收入已成为各地方财政的重要来源，而经济适用房是不能收取土地出让金的，它势必会影响地方政府的经济收入。还有一方面，经济实用房的建设和经营按国家的有关规定是要减免各种税费的，它也会影响地方政府的经济收入。

（四）我国经济实用房产权不清晰

表一 1998—2008年我国经济适用房投资状况比较表（单位：亿元）

表二 1998—2008年我国经济适用房新开工面积比较表（万平方米）

目前住房产权主要有两类情况：一类是纯商品房产权，即完整的产权；另一类则是准商品房产权，即不完整的产权。前者用地是有偿的，居民买入后，拥有完整的产权，可以随时上市交易或者转让；经济适用住房的用地是无偿购买，实行审批制度，拥有不完整产权，上市交易或转让受到有关政策法规限制上市交易实施准入制度，上市交易时须缴纳有关税费，补交土地出让金一系列的限制规定，使购房者增加了顾虑。随着住房市场的发展和完善，经济适用房出租、出售、抵押、转让时，应如何明确产权关系，就成为许多购买者所关心的问题。造成经济适用房产权不清晰的主要原因是我过关于经济适用房的相关法律当中，缺少对经济适用房产权的明确规定，以《土地管理法》为例，虽然经济适用住房土地所有权由国务院代表国家行使，但并没有规定具体的操作方案和方法，各级土地行政管理部门的职责也不明确。

二 解决我国经济适用房问题的对策

（一）制定并完善我国住房保障政策体系

住房保障体系是国家通过法律、政策和行政手段为居民提供适当住房的一项社会保障制度，是市场经济体制下对住房分配机制的必要补充，也是我国社会政策的重要组成部分。因此它是一项系统工程，而经济适用房政策只是该系统的一部分；经济实用房政策必定要在这个系统思想的指导下制定，经济实用房政策也必定要与这个系统的其他政策相协调才能发展。

制定我国住房保障政策体系时需要注意三点一是要便于国家宏观操控，协调各地的发展；二是必须摸清我国的实际情况，明了我国的国情；三是分阶段分步骤执行。作者认为最重要的就是第三分阶段分步骤执行，我国住房保障政策体系将为我们的设计一个发展的蓝图和制定一个最终要达到的目标，这个最终要达到的目标要分若干个步骤才能够达到，每一个步骤就是一个子目标。各地政府将根据本地区的发展情况确定近期要达到的子目标，经济发达的沿海地区子目标订的要高一些，而内地经济欠发达地区子目标可一定的低一点，但是这些子目标对于地方政府是具体的、可行的、并且是便于调控的。经过若干年的努力全国各地走到同一个目标上，达到了殊途同归的目的。

（二）制定和完善相关法律法规

完善的法律和法规是经济适用房健康发展的依据和保证。在国外已经形成了一套比较完善的住房法律体系，这些法律绝大多数是针对中低收入家庭住房问题而制定的，比如“住宅法”、“住宅建设计划法”、“公共住宅法”等等，在日本有关住房的法律达几十部之多。我国目前还缺乏专门的住房保障法规。首先，相关部门应结合我国实际，从保障对象、保障水平、标准等方面着手考虑，尽快制定出符合我国国情的、统一的住房保障法规。然后，各地方再结合本地经济社会发展实情，制定地方性住房保障法规，针对住房保障的不同对象，提供不同形式的住房保障。另外，住房保障相关法律法规的制定还要具有前瞻性和连续性，以加强法律法规解决实际问题的指导作用。

（三）采用多种住房保障方式促进我国经济适用房健康发展

据国家主管部门测算和有关规定，高收入家庭一般占全部家庭数的10%左右，最低收入家庭大约也占10%左右，70%以上为中低收入家庭。也就是说70%以上的家庭应当享受经济适用房。与此相适应，经济适用房的供应或建设的规模，也应当占到70%以上。而实际上，经济适用房的建设规模远远小于社会需求量，即应当供应的数量。供给量与需求量严重地不对称。

所以，现阶段对经济适用房供应改进的核心内容之一应是促进经济适用房、商品房、廉租房等在满足不同收入阶层消费者需求间的分工与协作，实现住房分层供给体系的对接。政府更应该保障的是中低收入家庭的居住权，而不是房产权。

各国成功的经验也表明他们在住房保障方式上不但灵活多样而且注意发展民间建房组织，吸收社会资金发展住房建设。这些都是我国在发展住房保障体系时可供借鉴的。

（四）改变经济适用房补贴方式，改“砖头补贴”为“人头补贴”

我国对经济适用房补贴方式的划分一般有“砖头补贴”和“人头补贴”两种。所谓的“砖头补贴”就是指政府通过对房地产开发商在土地出让金、城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金的征收方面提供优惠，以此来降低房价，在房子得以顺利出售的条件下实现对中低收入家庭的补贴，实质是一种通过对生产者进行生产补贴间接地对中低收入家庭进行补贴的方式；“人头补贴”则是在消费领域对中低收入者直接提供货币补贴来提高中低收入家庭解决住房问题能力的补贴方式。目前，我国经济适用房补贴方式属于住房政策中的“砖头补贴”，即向住房供给者提供补贴。但是中低收入家庭的购房能力只有通过获得政府提供的显性补贴才能得以真正的提高，“补砖头”改为“补人头”还可以杜绝开发商利用政策漏洞钻住房保障的空子，获取应属于保障对象的那部分福利。