关注老龄化社会的居住问题（上）

◎ 天津财经大学房地产经济研究所 谷俊青

一 老龄化社会的全球化

（一）世界人口

根据联合国提供的最新统计数字，2010年全世界总人口为69亿。60岁以上的老人为7.37亿，占世界人口总数的11%。预计到2050年，老人人数将猛增到20.08亿人，占世界总人口的22%，平均每年增长9000万。其中，世界经济发达地区的老人总数将由目前的2.36亿人增加到3.95亿人，占该地区总人口的比例将由目前的20%增加到33%，经济欠发达地区将由目前的3.93亿人猛增到15.69亿人，占总人口的比例将由目前的8%增加到19%，届时人口老龄化问题最严重的3个国家是西班牙、意大利和日本。

（二）联合国对老龄社会的定义

联合国国际人口学会编著的《人口学词典》对人口老龄化的定义是：当一个国家或地区60岁以上人口所占比例达到或超过总人口数的10%，或者65岁以上人口达到或超过总人口数的7%时，其人口即称为“老年型”人口，这样的社会即称之为“老龄社会”。

（三）老龄化社会带来的问题

1 社会保障问题突出。老年人口普遍缺乏养老、医疗、照料服务等基本社会保障，因此出现老人因病致贫，因病返贫，最后看不起病的问题。这在我国贫困地区尤为突出，影响社会的和谐发展和小康社会的建立。随着老年人口的增加和寿命的延长，因疾病、伤残、衰老而失去生活能力的老年人显著增加，给国家、社会和家庭带来沉重负担，因此急需解决好社会保障问题。

2 困扰国家经济发展。人口老龄化会导致养老经费的不断增加，从而导致消费基金的增加，相应地就使得积累基金相对减少，这对扩大投资是不利的。加上老年人口的不断增加，使得退休金总额也在不断地上升，1978年全国离退休人员社会保险福利费用总额为17.3亿元，到1997年增加为2068.3亿元，19年间增长了119倍。有人预测，到2030年，这一费用将达到73219.5亿元，2050年将达到182195.2亿元。这个庞大的数字会对国家的财政和经济发展造成严重的困扰。

3 导致劳动力不足。随着我国人口老龄化的发展，劳动力老化的问题将十分明显，目前一大批中青年劳动力在若干年后也将步入老年，由于劳动年龄人口老化不利于劳动生产率的提高，从而会对经济发展产生不利影响。

4 引发社会矛盾。我国目前实行的是现收现付的养老社会保险体制，养老金是直接从企业收入中支付的，如果企业的退休人员多，企业用于养老的负担就重，在职人员的收入就可能受影响，这样，就可能导致在职人员的不满，从而引发在职和退休的两代人在利益分配上的矛盾。

二 中国老龄化社会的特征

（一）人口数量大

根据中华人民共和国国家统计局2010年2月25日发布的《中华人民共和国2009年国民经济和社会发展统计公报》，2009年年末全国总人口余约为13.35亿人，比上年末增加672万人。60岁以上约为1.6亿人，占全国总人口的12%，预计到2050年将达到4.4亿人左右，占全国总人口的31%。（如表1）

表1：国家或地区60岁及以上老年人口情况

中国是世界上人口最多的发展中国家。人口众多、资源相对不足、环境承载能力较弱是中国现阶段的基本国情，短时间内难以改变。人口问题是中国在社会主义初级阶段长期面临的问题，是关系中国经济社会发展的关键性因素。中国也是世界上人口密度较高的国家之一，每平方公里的平均人口密度为137人。但分布颇不均衡：东部沿海地区人口密集，每平方公里超过400人；中部地区每平方公里200多人；西部高原地区人口稀少，每平方公里不足10人。

（二）人口老龄化发展速度快，来势猛

在我国由于计划生育政策和人口预期寿命的延长，人口老龄化的速度发展很快，我国人口年龄结构从成年型进入老年型仅用了18年左右的时间，与发达与发达国家相比，速度十分惊人。法国完成这一过程用了115年，瑞典用了85年，美国用了60年，英国用了45年，最短的日本也用了25年。由于我国人口政策的作用，改变了世界老龄人口的发展格局，即人口老龄化不仅成为发达国家的问题，而且也已经开始成为发展中国家的问题。

（三） 计划生育政策

为了减轻中国人口增长过快带来的经济社会压力，缓解尖锐的人口经济矛盾，中国陆续出台并完善了一系列计划生育来控制人口增长的政策。从1973年明确了“晚、稀、少”的方针，到1974年2月中共中央肯定按“晚、稀、少”要求结婚和生育的政策，再到80年代初期的“晚婚、晚育、少生、优生”，一直到由“少生”向“只生一孩”的转变，中国的人口增长得到了有效控制。然而， 计划生育政策在带来生育水平下降的同时，也过快地改变了中国的人口结构。老龄人口在总人口中的比重快速增加， 中国提前进入老龄化社会。老龄工作委员会在京发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》指出：21 世纪的中国将是一个不可逆转的老龄社会，前20年将成为“快速老龄化”阶段，随后的30年为“加速老龄化”阶段，其后的50年则达到“稳定的重度老龄化”阶段。2051年，中国老年人口规模将达到4.37 亿，即每10 个人中就有3 个是60 岁及以上的老年人。

（四）“四二一”家庭模式难以承担养老问题

随着人口老龄化，高龄老人日益增多，三世健在的家庭比例很大。我国实行计划生育政策已20多年，目前第一代独生子女已陆续进入婚育年龄，“四二一”(即四个老人，一对夫妻，一个孩子)家庭模式已经非常普遍。家庭“少子化”使家庭赡养老人的功能弱化，急需社会养老功能极大发挥，以弥补家庭养老功能的不足。两个独生子女组建家庭后要承担四位甚至更多老人的赡养及照料。而且随着社会经济的发展,年青一代工作、生活压力普遍加大,外出打工与经商多等客观因素存在,必然导致他们无法全身心投入照料老人。

据中国老龄人协会和劳动保障部获得的最新人口统计数据显示，目前65岁的老人中，有64%与自己的子女住在一起，这一比例在农村显得更高；而在老年妇女中，65岁至79岁的有67%与子女生活在一起，相比之下，80岁以上的则有80%与自己的子女同住一个屋檐下，他们对自己后代的经济依赖也更强。

（五）居住距离远

社会和家庭结构的巨大变化，使得传统的家庭养老功能逐渐弱化。忙碌紧张的工作，不可能让子女有更多的精力照顾老人。而大都市居高不下的房价、拥挤的住房也使一些老人请不了保姆。在独生子女的家庭中，有的子女移民海外，有的子女在外地工作，这就给老人的赡养带来了诸多不便。因此，无人照顾的“空巢”老人日益增多，家庭养老功能下降，成为当今社会人口老龄化的一个突出特征。

三 国外解决老龄居住问题的主要应验

（一）美国的老年住宅政策

美国政府在过去的近30年中很少面向低收入者和新出租房的开发提供直接资助，但是为残疾人和其他有特殊需求的低收入人群建设的住房却是个例外。很多低收入的老年人或者家庭很难承受得起市场率的住房，特别是当他们还需承担高额的医疗费用时。在美国，有将近一半老年人的收入低于其地区平均水平的50%，这些人中有1/3用于住房的花费超过其收入的一半。随着美国老年人的比例越来越高，老人的住房问题逐渐成为美国政府着手重点解决的问题，为此美国政府和州政府都出台了一系列的措施，主要包括以下几个方面：

1.专门设立针对老人的住房建设项目

第202条款项目专门为老年人提供住房的最大也是最老的联邦项目。该项目帮助非盈利机构为62岁及以上低收入老年人建设和运营出租房。第202条款项目由1959年的《住房法案》设立，它通过两种途径来提供住房。首先，该项目给非盈利机构提供资金补助（“预付款”）来支付部分建设、更新或购买住房的花费。只要该开发项目能为极低收入老人提供居住至少达到40年，这些资金补助就不需要被偿还。其次，该项目提供了住房补贴，填补了租户调整后收入的30%与项目运营总支出之间的差额。截止到2004年5月，第202条款项目已开发了供260873套住房单元，其中85%由老年人居住，15%由非老年的残疾人居住。

2.为老年人提供公共住房

美国的公共住房管理局可以向住房与城市发展部申请，把整个开发项目、单栋建筑或建筑的一部分（楼层或单元）专门用于老年人。而且，公共住房中的老年租户可以得到一些房租减免。通常，在计算公共住房中老人的调整后收入时，公共住房管理局从老年住户的年收入中减去400美元以及一些医疗花费，从而减轻老年人的住房支出负担。

3.帮助老年人维持现有住所的项目

上面两个方面是关于向老年人提供新的住所，而许多老年人通常是不愿意或者是情感上不接受离开现有住房的，即使许多老人愿意离开现有住房，但由于身体衰老、行动不便也使他们寻找新住房变得麻烦无比。为此美国政府也提供了一些项目帮助老年人留在他们现有的住房中，针对住在出租屋中的老年人，这些项目会提供额外的支持性服务，或对住房进行改造以提高行动不便老人的居住舒适性。针对收入不高的老年自有房者，出现了很多提供“反向抵押贷款”（reverse mortgages）的项目。这些项目帮助老年有房者把其住房净资产兑现，作为其固定收入的一部分。通常的做法是，金融机构给老年有房者提供定期的稳定收入，以此为交换在抵押贷款到期的时候获得其所有住房的全部或部分所有权。

（二）日本的老年住宅政策

日本是一个典型的老龄化国家，已于 1970年迈入老龄化社会，并于1994年步入老龄社会行列。日本作为亚洲国家，跟中国在文化传统方面有着千丝万缕的联系，通过分析日本的老年住宅政策我们可以得出一些启示。

1.对老年住房改扩建予以扶持

日本从1972年起，凡是与60岁以上老年人同住的人，为扩建老年人专用居室，都可获得贷款支持，由县市或乡镇审批。1978年度，每户可贷68万日元，利率6.05%，分10年偿还。凡与60岁以上老年人同住的人需建造或购买住宅时，可得到年金福利事业团的贷款，其住宅规模可达150平方米（一般家庭户为120平方米）。

2.大力发展老年公寓，对老年人实行补助

在日本，住进养老院的是65岁以上的老人。他们或是身心有疾，日常生活发生困难；或是无处居住、住宅狭小；或是被救济应免除其所得税者。这些养老院由地方政府或社会福利法人设置。其所需费用，除了按老年人的经济能力负担一部分外，其不足部分，国家负担80%，地方主管县市或盯村负担20%。1980年8月修订了养老院的费用征收标准。

日本的养护之家，接受那些身体上、精神上有明显缺陷需要经常照料而在家庭里养护有困难的65岁以上的老年人。其经费负担与养老院相同，并根据本人及其他赡养义务人的经济负担能力，酌情收取所需的部分费用。截止1979年10月，日本共有903个养护之家，收住711481位老人。政府对老年人群进行财政补贴，这对于改善老年人的居住环境和生活质量都起到了重要作用。

3.集中养老成为趋势

当今日本社会，传统的居家养老难以适应社会发展的新形势。除不便受到社会服务外，主要还有两个方面的矛盾：第一，年轻人有财力而无精力照顾家中的老人，已是比较普遍的现象，严重制约着生产力的最大发挥。第二，青年人的新思想、新观念与老年人传统的行为方式形成反差，居家养老模式影响家庭和睦进而影响到社会的稳定。社会高速持续发展和现代化进程，促使社会集中养老享受社会化服务成为大势所趋，是生产力和社会发展的必然。

日本的社会养老模式经过几十年的发展实践，已经形成了相对完善独立的体系，为老年人提供良好的室内外环境设置，保证其与社会的接触交流，尽可能长地保持其独立生活能力。日本老年住宅在整体规划上，充分考虑到老年人由于身体机能退化引起生理和心理变化等多方面因素。充分注重老年人习惯，从方便和经济角度出发，整体规划占地较小，按低密度、低容积率进行平面展开；功能区布局合理，缩小服务半径；建筑形式基本采用围合庭院组团式设计，体现邻里亲情；交通组织方面考虑到老年人行动缓慢，采取人车分流，设置景观步道等。

4.对老年住宅的建设给予财政金融支持

日本运用财政和金融手段，创造了独特的住宅金融公库模式，向普通居民提供长期低息的住宅资金，为解决日本国民的住房问题，特别是对稳定金融市场的利率和资金，发挥了巨大作用，金融公库与住宅公团、公营住宅被称为日本住宅经济的三大支柱。在日本，凡是居民建造或购买的住宅在国家规定的标准内，均可向住宅金融公库申请低息贷款，平均利率比商业银行贷款低30%左右。贴息由财政部门财政补贴和融资制度是日本建设省指导和管理住宅建设的重要途径，不仅个人能申请，地方政府如住宅建设资金短缺也可向公库或公团申请，而且民营企业也可以通过公库的中长期低息贷款进行各种项目的住宅建设。对一些特殊性质的住宅如老龄住宅、节能住宅、新结构体系的住宅等，还可以申请特殊的财政补贴或低息贷款。

（三）新加坡的老年住宅政策

新加坡是世界上解决居民住房问题最为成功的国家之一，同样，面对老年人的住房问题也有其相应的措施。

新加坡的老年住宅数量以建屋发展局所建的组屋最多。新加坡政府透过建屋局以及众多的组屋，对于鼓励子女与老年父母合住提出了不少办法，其作用、效果不可忽视，主要有以下三种方式：

1 多代家庭组屋办法。此办法意在优先分配组屋给与父母同住的已婚子女，并给予其它各种优惠，如贷款可达售价的90%较长的偿还期、订金额度减少、提前三年的优先权等；

2 合选组屋办法。此办法在使已婚子女与父母分别申请组屋，但得一起抽签，使两家人可以住在隔壁或是同一栋或在邻近地区，亦可贷款售价的90%；

3 与父母邻居补助办法。首次购买组屋者若想在与父母同一地区或2公里距离内购置二手组屋时，便可申请此项补助款。

因为组屋价格比一般房屋市场的价格便宜很多，目前很受欢迎。除此之外，建屋局还与政府社会福利部、社区发展部密切合作，在提供老人社区活动中心，社区老人服务及设施网络上不遗余力。

（未完待续。九月上连载主要内容：应对中国老龄居住问题的举措）