我国政府审计需求和供给研究——基于公共物品需求与供给视角

陆晓晖 （华南农业大学 经济管理学院，广东 广州 510642）

我国政府审计需求和供给研究
——基于公共物品需求与供给视角

陆晓晖 （华南农业大学 经济管理学院，广东 广州 510642）

政府审计是一项公共物品。我国行政模式下的政府审计关系并非真正意义上的所有者委托第三方所进行的独立审计，它虽然降低了交易费用，提高了审计制度的效率，但难以较好地适应公众的审计需求。政府审计的供给受政府偏好、协调利益关系等因素的制约。政府审计需求的优化需通过加快社会经济的发展、提高公众素质，建立公众的审计需求显示和传导机制，完善公众与政府的委托代理关系来实现，而提高政府推进审计供给的积极性，控制审计成本，加强对审计机关和审计人员的激励，则可以优化政府审计的供给。

政府审计；公共物品；审计需求；审计供给；优化

审计是社会经济发展到一定阶段的产物，是社会经济组织结构中一项重要的制度安排。一般将审计按照审计主体不同，分为政府审计、内部审计和民间审计。政府审计是由国家审计机关依法对各级政府的财政预算收支、国有企业的经营活动和财务决算所进行的审计。[1]本文拟从公共物品需求与供给视角，对我国现行政府审计体制下的政府审计需求与供给问题进行初步探讨。

一、公共物品需求与供给的一般理论

（一）公共物品的相关简要论述

经济社会提供两种产品供人们消费，即私人物品（Private Goods）和公共物品（Public Goods）。公共物品的概念最初由林达尔（E·R·Lindahl）提出。1954年萨缪尔森（P·A·Samuelson）给公共物品下了一个严格的定义：“每个人对这种物品的消费不会造成任何其他人对该物品消费的减少。”自萨缪尔森给出纯公共物品这一严格的定义以后，许多经济学家对此问题进行了更广泛而深入的研究，并对这一概念进行了扩展。奥尔森（M·Olson）给“公共物品”的定义是：“任何物品，如果一个集团X1，……，Xi，……，Xn中的任何个人Xi能够消费它，它就不能不被那一集团中的其他人消费。”[2]布坎南 （J·M·Buchanan）基于共有产权的角度，对产品的集体供给方式进行了研究，认为“俱乐部产品”能够涵盖从纯私人产品到纯公共产品的所有情况，产品没有私人和公共之分，只有一种“俱乐部”产品。[3]产品的“公共性”就是提供这一产品的“俱乐部”的规模，是俱乐部会员自身效用最大化过程均衡的结果。经济学家们对公共物品所给予的定义尽管有差异，但仍然形成了现代经济学中广泛接受的定义，即被后来的经济学家所发展的萨缪尔森式的定义，并提出了判断公共物品和私人物品的两个标准：消费的排他性和竞争性。如果一种物品同时具有消费的排他性和竞争性，这种物品就是私人物品；如果一种物品同时具有消费的非排他性和非竞争性，这种物品就是公共物品。[4]公共物品最基本的特性就是消费的非排他性和非竞争性。但事实上，同时具备这两种特性的物品在现实经济中并不多，许多物品只具有两个特性之一，或只具有部分的排他性，或仅具有部分的竞争性。所以将同时具备消费的非排他性和非竞争性的公共物品称为纯公共物品，不同时具备消费的非排他性和非竞争性的公共物品称为准公共物品。

（二）公共物品的需求与供给

纯公共物品消费中由于搭便车问题的存在，便产生了典型的市场失灵，价格机制失去了作用，市场无能为力使之达到帕累托最优分配。政府为了使公共物品的供给达到最优，必须准确地获得消费者对该物品的需求信息。

1.公共物品的需求

公共物品的需求者是社会公众。由于公共物品具有消费的非竞争性，每个消费者共享同一种物品，因而每一消费者的消费量都与总消费量相等。但是每个消费者所愿意支付的价格是不一样的。对公共物品的总消费量所支付的价格是全部消费者所支付价格的总和，公共物品的市场需求曲线是个人需求曲线的垂直相加，其与给定的供给曲线的交点决定了公共物品的均衡价格与数量。如图1所示，假定社会上只有两个消费者a和b，其需求曲线分别为Da和Db，其所愿意支付的价格分别为Pa和Pb，公共物品的市场需求曲线为D=Da+Db，S为给定的公共物品供给曲线。S与D的交点E决定了公共物品的均衡数量为Q，均衡价格为P=Pa+Pb。

图1 公共物品需求与供给的局部均衡

不同于私人物品均衡中每一个人所支付的价格是相同的这一情形，公共物品均衡中不同个人所支付的价格是不同的。根据林达尔均衡，在利益定价的机制下，每一个人对每单位公共物品所付出的价格等于他们在实际供给水平上的边际收益或边际支付意愿。公共物品最优供给的均衡点是不同消费者讨价还价的结果，其核心问题是个人在讨价还价过程中的偏好显示问题。

以上分析是学者从均衡的角度进行的，事实上，这可能是一个假均衡问题。消费者对公共物品所愿意支付的价格或边际支付意愿的偏好显示是不真实的。因为他们认为自己的需求对于公共物品的总需求或所选择的供给水平只有轻微的影响，不管付费与否以及付费多少，都能得到相同数量的公共物品，这使公众所表现出来的对公共物品的需求远远小于真实的需求。当然还存在另外一种极端情形：如果在要求每个人陈述他们偏好，事先表明满足这些偏好的代价与他们所陈述的支付意愿无关时，就会诱发夸大支付意愿的现象，导致公共物品的供给过度。

2.公共物品的供给

政府是公共物品的供给者，政府提供公共物品还存在着规模经济的优势。从理论上讲，政府应当根据公众的需求种类和数量提供公共物品，使公共物品的总供给和总需求达到均衡。通常情况下，供给是处于失衡状态的，表现为供给不足或者供给过度。除了前述的公众需求表达不真实的原因之外，还存在着以下原因：（1）存在信息不对称以及公众的意愿表达路径不畅通，政府无法获知公众的公共物品消费意愿。（2）政府的价值取向和行为目标与公共利益并非完全一致。人们基于共同的需要组成了国家，为了实现国家的共同利益建立了政府，并赋予其合法的强制力。然而常见的情形是政府总是被官僚集团和一些特殊利益集团所控制，成为实现他们利益最大化的手段和工具。“选举并不能自动保证政府代理人在之后的治理过程中一定站在公民利益的立场”。[5]典型的例子是我国的政府官员为了升迁实施“政绩工程”、“面子工程”等。 （3）政府的有限理性导致公共物品供给偏差。

二、政府审计的公共物品属性、我国现行政府审计体制与审计关系

（一）政府审计的公共物品属性

审计产生于因财产所有权与经营权的分离而形成的受托经济责任。形成财产的受托经济责任关系，一方面是基于委托人与受托人双方之间的相互信任和管理者对所有者的忠诚，另一方面受托经济责任双方常常存在的潜在的利益冲突，致使财产所有者为了维护其利益需要对受托者的经济责任履行情况进行审查、评价，受托者也需要这样的审查和评价来确认和解除自身的受托责任。[6]当这种审查和评价活动由处于独立第三方地位的专门机构和专门人员进行时，就产生了审计。

政府审计的产生同样源于受托经济责任关系。历史上，古代君王是国家财产的所有者，委派各级官吏进行管理，同时设置专门的审计机构检查官吏的受托责任履行情况。这种自上而下的审计监督体制从本质上看是一种个人性质的受托经济责任关系，因为全部的国家财产都归属于君主个人。现代政府审计则产生于公共受托责任关系，即所有者将与公共资金和公共资源相关的公共权力托付给经营者，委托人（所有者）与受托人之间存在一种受托责任关系。这里的委托者即所有者主要是全体公众及各级立法机关，受托者主要是各级行政机关、国有企事业单位以及接受国家投资的团体和个人等。

根据公共物品的概念，政府审计应当属于公共物品。因为政府审计一旦被提供，便有众多的受益者，很难将其中的任何人排除在该消费之外，同时一个人对这种物品的消费不会减少其他任何人对这一物品的消费，即增加一名消费者的政府审计边际成本为零。进一步来看，政府审计有时具有特定的目标，有时还涉及国家安全和机密，并非所有公众都能拥有这一物品。比如有时审计报告不公开或者只在一定范围内公开，限定了消费政府审计这一公共物品的身份资格，这就使政府审计具有了一定程度的排他性。所以说政府审计是一种准公共物品，是一种不存在消费的竞争性而存在消费的排他性的准公共物品。

（二）我国现行政府审计体制

目前，世界上已有160多个国家建立了适合自已国情的政府审计制度。按照政府审计主体的设立和归属形式，政府审计体制一般存在四种模式，即“立法模式”、“司法模式”、“行政模式”和 “独立模式”。作为历史最悠久的审计模式，行政模式是一种独立或半独立的政府审计模式，审计机关在体制上隶属于国家行政系列。这种审计模式的主要特点是：（1）审计机关隶属于政府行政部门。作为政府的一个职能部门，根据政府所赋予的职责权限实施审计，对政府负责并报告工作。（2）最高审计机关负责人由政府首脑提名，国家权力机构决定人选。地方各级审计机关对本级政府和上一级审计机关负责并报告工作。（3）最高审计机关在政府首脑的领导下主管全国的审计工作。在这种模式下，审计机关主要是围绕政府部门的中心工作开展服务，政府部门的意志在很大程度上左右着审计机关的工作范围和审计处理。[7]我国现行的政府审计体制即属于行政模式，在政府机构内部设置审计机关，政府审计机关直接对政府负责并报告审计工作，政府再对人大负责并报告政府工作。

（三）我国政府审计关系

一般的审计关系包括审计委托人、审计人和被审计人三方。政府审计机关一旦接受公共资金、公共资源所有者的委托，就在所有者、管理者和国家审计机关之间形成一个完整的政府审计关系，这个审计关系包括的三方当事人具体是：（1）公共资金和资源的所有者即全体公众和立法机关；（2）公共资金和资源的管理者即政府机构、国有企事业单位等；（3）接受审计委托进行审计的政府审计机关。这是一个立法模式下的典型的政府审计关系。对于我国政府审计的“行政模式”而言，审计关系如图2所示：

图2 我国政府审计关系

与立法模式下所反映出的典型的政府审计关系有所不同，行政模式下的审计关系中，审计委托人并非公共资金资源的所有者，而是公共资金资源的受托管理者，所有者并没有直接进入这个审计三方关系。因此我国的政府审计被认为是政府的内部审计，而不是真正意义上的所有者委托第三方所进行的独立审计。

三、我国政府审计的需求与供给

（一）我国政府审计的需求

从人们对审计的需求可以看出，政府审计的需求者是全体公众和立法机关，政府审计应对他们负责，向他们报告审计结果。在我国行政型审计体制下，虽然政府审计的终极需求者仍然是全体公众和人大，但事实上，审计的直接委托人是政府。全体公众和人大一定程度上只是理论上的委托人，他们处于审计三方关系之外。以审计报告公开为例，根据审计署发布的2009年审计情况统计结果，2009年全国审计机关共审计123549个单位，对16319个单位实施了专项审计调查，各级审计机关共出具审计报告123206份，向社会发布审计结果公告4131篇，占3.35%。2010年1月，全国审计机关共审计1621个单位，对73个单位实施了专项审计调查，各级审计机关共出具审计报告1621份，向社会发布审计结果公告9篇，占0.55%。[8]这些都从侧面印证了公众并没有真正成为事实上的需求者，或者说他们的需求并没有得到事实上的满足。现从以下两方面分析这种审计需求关系：

一方面，这种审计关系降低了交易费用，提高了审计制度的效率。从理论上讲，审计要根据委托人的愿望进行，这一点在单位内部审计关系甚至民间审计关系中都比较容易实现，内部审计根据本单位领导人的具体授权进行，民间审计根据具体协议进行，审计需求比较明确。而政府审计的需求者是全体公众及其代表机构人大，公众是一个数量巨大的大团体，根据奥尔森对于集体行动的分析，大团体个人之间存在的利益冲突、大团体中个人对自身影响的微小的考虑和搭便车的心理、大团体巨大的组织成本，[9]使得集体行动出现“奥尔森困境”，不可能自发产生集体利益。审计机关向广大公众进行审计信息搜索并综合统一审计需求的交易成本也是非常巨大的。由政府根据经济发展水平、民主建设的进程考虑公众的审计需求，在一定程度上替代公众做出审计需求决策，可以大大降低审计委托的交易费用，提高效率。同时，政府基于行政体制内部财产和权力的委托关系，也是审计的需求者，需要通过审计来加强对各部门和人员的监管。一个良治的政府也必然是一个希望通过审计等手段来改善和提高治理水平的政府。

另一方面，这种审计关系难以较好实现公众的审计需求。由政府作为审计委托人暗含着这样一个假设，即政府知晓公众的审计需求并能够在审计委托时全面准确地交与审计机关完成。这个假设确实有着合理性，现代民主法治的政府必须依靠公众的支持，考虑公众的诉求。但在现实中，公众的审计需求难以较好地实现，受到政府治理水平、政绩评价导向等因素的影响。政府虽然出于行政管理和考核官员的需要，也是审计的需求者，但是在审计方向和重点上与公众需求存在着差异。

（二）我国政府审计的供给

政府审计是一项公共物品，影响公共物品供给的因素包括经济发展阶段、宏观经济政策、官员的偏好、财政收支状况、公众的呼声等。在我国政府主导的社会管理体制下，官员的偏好因素至关重要，其他因素通过影响官员的决策环境进而间接影响政府公共产品的供给。处于政府行政体制之中的政府审计供给，除了受到审计自身成本、审计技术的制约外，必然受到政府偏好的制约。我国的政府审计一贯按照政府的工作重心确定审计重点和制定审计计划，成为政府工作的一部分。审计的对象和范围的确定受到多种因素的影响，诸如与政府首长工作职责、政绩评价等因素有直接或间接关系，而政府的行为偏好会影响到审计项目的最终确定。以政府绩效审计为例，绩效审计的开展程度、审计哪些部门和项目，都与政府领导的重视程度和关注点密切相关。[10]

政府也是理性的，将政府当作一个组织，同样具有成本和收益。政府审计是非排他性的公共物品，政府承担审计和信息披露费用，从中却不能直接获取经济利益，所以政府可能没有太多的激励去积极提供审计产品。一定时期，政府从公众那里获得的税收是有限的，出于预算的限制，政府配置到政府审计的资源不一定与审计需求相匹配，导致审计供给不足。同时，政府还要考虑其他利益集团，协调与其他利益集团的关系。

政府审计的供给由审计机关完成。处于行政体系之内的审计机关，并未独立于被审计单位所属的整个行政权力系统，只是相对独立于被审计单位。从某种意义上说，我国的政府审计体制属于一种形式上独立的模式，在进行审计工作时会不可避免地受到政府行政行为以及属于同一行政级别的被审计单位的影响。

四、现行政府审计体制下政府审计需求与供给的优化

无论学术界如何讨论我国审计体制的选择，至少在现阶段，政府审计体制不会发生根本性的变化。探讨在现行政府审计体制下优化政府审计的需求与供给更为重要。

（一）政府审计需求的优化

1.加快社会经济的发展，提高公众素质和人均国民收入水平

公众是政府审计的最终需求者。社会经济的发展，可以促进公众民主意识的增强，更加关心经济建设和社会发展，关注公共领域，维护公民的权利，对政府管理、使用公共资金和公共权力提出更高的要求。这些使得公众对政府审计的需求得到强化。社会经济文化的发展也会提高公众的文化素质和收入水平。“对政府权力的有效控制受益于两个条件：其一，一定程度上的教育发展，它使公民具备经济上和政治上的文化知识；其二，一定程度以上的富裕生活，它使公民有能力负担民主政府所必需的信息成本和监督成本。”[11]根据公共产品需求理论，居民的消费文化结构会影响对公共物品的需求，从而提高公众的收入水平和文化素质，会激发公众对政府审计的需求。

人均国民收入水平提高，使单个公民对应的国民收入份额增加，公众参与公共活动的成本收益比发生变化，边际收益提高。公众积极关注政府审计，会促进政府和审计机关加大开展审计的力度，提高审计质量，带来更多公共资金的安全和相对节约。这时审计需求曲线发生右移。同时人均国民收入水平的提高，使公众的支付能力增强，对公共物品所愿意支付的价格提高，推进政府审计的供给增加。

2.建立公众的审计需求显示和传导机制

由于存在公共物品需求偏好显示不真实的困境，导致了公共物品供给的不足或过度。要解决这一问题，必须建立和完善公众的审计需求显示传导机制，使公众能有效显示和表达对政府审计的需求。

现代社会，依赖技术的发展，为公众提供了许多发表意见的载体，如新闻媒体、网络等。由于审计具有一定的专业性，所以要特别提供专门的表达途径而非仅仅是大众化的一般媒体，如与政府的信息沟通、与政府审计机关的信息沟通等。政府和审计机关都要加强这方面的开放程度和加大对相关信息的反馈力度。在我国，人大既是社会公众的受托责任者，又是权力中心（立法部门）。建立审计需求显示和传导机制必须发挥人大的职能作用。人大征询民意，再通过会议、议案等方式传达至政府，可以将公众的共同需求通过程序转变成法律形态。

通过合法程序组建的各种组织团体（一般体现为各种非政府社会组织），也必然成为公众需求显示的重要途径。社会组织一般是社会中某一部分公民由于存在特定共同利益而形成的，自然会特别关注政府行为对该群体利益的影响。社会组织又比较了解所代表的群体成员的意愿与要求，能够更好地表达和维护其成员的具体利益。[12]

3.完善公众与政府的委托代理关系

在现行审计体制下，要让公众的审计需求转变成政府的审计需求。公众和政府是一种政治上的委托代理关系，政府也必须按照委托人的意志行事。在现实中，由于政府代理人被授予了强制性的公共权力，作为个体的公众个人往往显得十分弱小，很难与之抗衡。公众有必要依照宪法和法律赋予的权利，建立一定的组织和发挥新闻舆论的作用，凝聚力量，提高对政府代理人的谈判地位和控制力。通过加强和完善民主政治制度和机制，在公众和政府之间建立起一种成熟的、符合现代政治理性的委托代理关系。当公众的委托人权利可以真正履行和官员声誉、地位、身份的边际效用增长时，官员将以公众的意志取代个人的取向，以公众的利益取代政府部门内部集团的利益。在这样的情形下，政府将会对事关民生的重大问题产生更强烈的审计需求，如环境、医疗、养老保险、经济安全、重大灾害等，对群众反映的热点问题开展审计调查，以期在此方面获得公众的认可。

（二）政府审计供给的优化

1.加强民主法治建设，提高政府推进审计供给的积极性

随着民主法治建设的推进，公众的公民意识和参与政治的程度在增强，对政府及其官员、政府各部门有了更切实际的监督权和选择权。政府和部门的行为受到法律的约束和公众的监督，个人偏好和长官意志得到制约。政府依照公众的意愿和要求，积极促进有效审计的供给，不仅有利于行政体制自身的良好运转，而且顺应民意，能得到公众支持，稳定执政。近几年，审计机关审计了一些所谓的权力部门，曝光了审计结果，公众普遍关注，也对政府给予了较高的评价。

2.在既定的预算约束下控制审计成本

审计机关依靠财政预算经费开展审计工作，一定时期内审计经费是有限的。提供公共产品的成本低，则供给量多，成本高，则供给量少。因此，审计机关在实践中应合理控制审计成本，增加审计的供给。主要包括：（1）做好审计计划，改进审计方法，提高审计技术，加强对审计经费的管理，提高审计效率；（2）开展审计资源的有效整合。从生产要素的角度看，要素的投入具有一定的替代性和互补性，可以运用已有的审计资源和信息，充分利用各种条件进行充分有效的审计资源整合。如实现审计部门内部和与外部财政、税务、银行等部门的信息共享，利用其他相关部门的信息减少重复审计，开展联合审计，政府审计外包给社会审计机构等。

3.政府审计扩展审计职能，树立服务意识

政府审计既是一个政府的内设机构，同时也是一个为公众和政府提供服务、需要创造价值的组织。政府审计可以通过扩展审计的职能寻求价值增值，树立竞争意识和服务意识，提升审计供给的内在质量。不仅开展传统的财务收支审计，更要大力开展绩效审计、环境审计，不仅发现问题、揭露弊端，还要提供有价值的信息，更要着眼于从制度层面进行深入分析，提出可行的建议，促进政府审计制度成为维护国家经济安全的重要工具。

4.加强对审计机关和审计人员的激励

政府审计是国家的一项制度安排，存在着很大的外部性，对审计机关及其人员也是如此。将审计制度的“外部利润”内化为审计机关和审计人员的收益，可以较好地起到激励作用，促进优质审计产品的供给。从审计机关来说，提高审计人员的综合素质，规划审计人力资源建设，努力做好公众关心问题的审计工作，向媒体公开信息，审计机关的地位和重要性能够不断为人们所了解，审计组织的价值不断得到提升，“外部利润”逐渐地内化为了组织收益。如近两年对于汶川地震救灾款物的跟踪审计，就获得了公众广泛的好评，也提高了审计机关的社会认可度。

[1]邓名奋．公民与政府委托—代理关系的构建[J]．国家行政学院学报，2007，（5）.

[2] 陈汉文．审计[M]．厦门：厦门大学出版社，2003．

[3]罗必良．新制度经济学[M]．太原：山西经济出版社，2005．

[4]李成威．公共产品提供和生产的理论分析及其启示[J]．财政研究，2003，（3）.

[5]罗必良．新制度经济学[M]．太原：山西经济出版社，2005．

[6] 宋英慧．审计的本质目标[J]．当代经济研究，2001，（9）.

[7]廖荣碧．国家审计模式的比较与选择[J]．德阳教育学院学报，2006，（2）.

[8]审计署网站[EB/OL].www.auditgov.cn．2010.

[9]奥尔森．集体行动的逻辑[M]．上海：格致出版社，2008.

[10]赵保卿，谭先华，王巧荣．政府绩效审计供需均衡分析[M]．审计研究，2006，（1）.

[11]柯武刚，史漫飞．制度经济学,社会秩序与公共政策[M]．北京：商务印书馆，2002.

[12]邓名奋．论公民与政府委托—代理关系的构建[J]．国家行政学院学报，2007，（5）.

（责任编辑：卢 君）

Study on the Demand and Supply of Chinese Government Audit——From the Angle of the Demand and Supply of Public Goods

LU Xiao-hui
(College of Economics&Management,South China Agricultural University,Guangzhou Guangdong 510642,China)

Government audit is a public good.In this article,the author study the demand and supply of Chinese government audit under current government audit system,and put forward the means on how to optimize the demand and supply of government audit.This audit system has lower transaction costs and higher efficiency,but can't fit the demand of the public.The supply of government audit is limited in the government's preference,interest relationship and so on.We can improve the demand relation by speeding up the development of social and economic,establishing conduction mechanism between the public and government,and perfecting the principal-agent relationship.We can improve the supply relation by increasing enthusiasm of the government's providing audit,controlling the audit costs,and strengthening the incentive to the auditors.

government audit;public goods;demand of government audit;supply of government audit;optimization

F239.44

A

1672-626X（2010）06-0068-06

2010-09-18

陆晓晖（1968-），女，江苏宜兴人，华南农业大学经济管理学院副教授，主要从事政府审计研究。