江门市直机关ISO体系运行效果分析

李 军,邓乔国,桑晓明

(五邑大学 管理学院,广东 江门 529020)

江门市直机关ISO体系运行效果分析

李 军,邓乔国,桑晓明

(五邑大学 管理学院,广东 江门 529020)

随着我国行政管理体制改革的深入,江门市政府导入ISO质量管理体系。目前该体系运行已取得显著成效,同时也存在不少问题。市政府应该进一步加强ISO体系的宣传和运行培训,参照“IWA 4:2005(E)指南”制定相应标准,完善集约高效的外审机制,加强以人为本的运作改进,使ISO体系运行效果不断优化。

江门市;政府机关;ISO质量管理体系;行政管理

广东省江门市是我国第一个在政府机关全面导入ISO(国际标准化组织)质量管理体系的地级市。为了落实中央“加强自身建设,推进政府管理创新”的要求,从2003年开始,江门市直机关导入ISO9001质量管理体系(以下简称ISO体系),截止2007年底,共有66个部门通过ISO体系认证。江门市政府导入ISO体系,是集管理理念、制度、方法及技术等创新于一体的突破和飞跃[1],它提升了政府公共行政服务的质量,提高了民众对政府服务的满意度。同时,作为最早导入ISO体系的城市之一,由于缺少ISO体系在政府部门运行的经验,该体系的运作还存在诸多问题。笔者通过对江门市直机关部分部门、工作人员的访谈与问卷调查,归整运行效果,分析相关数据,发现问题并提出建议,以期对政府部门推广、完善ISO体系运作有所裨益。

一、江门市导入ISO体系的背景和前提

(一)新公共管理运动的影响

20世纪80年代以来,人类社会开始发生巨大的变化:新技术、新发明层出不穷,经济全球化趋势日益增强,各国之间联系更加紧密,相互依赖程度愈来愈大。时代的变化对各国政府提出了新的要求,政府必须更加灵活、高效,具有更强的应变力创造力,对公众要求更具响应力,使公众更多地参与公共管理。与工业社会相适应的科层制管理比较僵化迟钝,且促使行政机构规模和公共预算总额不断增加,易于导致高成本低效率,难以适应新时代的需要,时代呼唤着新的公共行政模式。[2]顺应时代要求,西方各国普遍采取措施探索公共行政新模式,于是,新公共管理运动应运而生。该运动的初衷,就是用企业理念改造政府,把企业运作机制和管理手段引入政府公共管理领域,以打造“顾客驱使的政府”,提高政府的公共服务品质。[3]

(二)江门市政府行政管理存在问题

进入新世纪,江门市积极探索建设以民为本的服务型政府。为了加强机关作风建设,江门市委、市政府分别设立了“投诉中心”,开展了“万人评机关”等活动,取得了一定成效。但政府公共服务系统仍然存在三大问题:一是信息交流、反馈不及时,政务运作反应迟钝,上级部门通常通过打电话、发文件等方式处理工作,往往不能及时处理突发事件。二是各部门职责不清、分工不明、管理制度不全不严,对于重大问题尚能及时处理,而常规工作、一般工作中常有相互扯皮、推诿、管理不到位等情况。三是对工作人员缺乏有效的管理手段,通常是“管两头”:表扬、奖励优秀工作人员,处罚、开除出错人员,对于大多“大毛病不犯,小毛病不断”的人员,只能通过政治学习、大会宣讲等方法进行教育、管理,其实效便很难保证。江门市政府领导迫切需要解决上述问题的方法。

(三)ISO体系有利于政府行政管理

ISO体系汲取了系统论、信息论和控制论的理论精髓,具有很强的科学性、系统性、经济性、社会性和广泛的适用性、针对性。[4]它与公共行政管理机制具有兼容性与可整合性,两者的管理目的、理念和方法都相同。ISO体系有八项基本原则:1.以顾客为中心;2.领导作用;3.全员参与;4.过程管理;5.管理的系统方法;6.持续改进;7.基于事实的决策;8.与供方的互利关系。这些原则与地方政府行政管理的目的、方法基本一致,所以,ISO体系与以民为本的服务型政府的管理、服务理念是一致的。因此,地方政府适宜导入ISO体系进行行政管理、服务。

二、江门市导入ISO体系取得的成效

江门市政府导入ISO体系、将企业管理理念方法运用于党政机关管理,取得了明显的效果:有效促进了政府施政理念由领导型向服务型转变,运作机制由经验型向标准型转变,责任追究由主体不清向主体明晰转变,提高服务质量由间断改进模式向持续改进模式转变,公务员绩效考核机制由年终考核向全程考核转变,使机关内部管理明显加强,真正做到了“凡事有人负责、凡事有章可循、凡事有据可查、凡事有人监督、凡事都有结果”。

(一)规范了政府行政管理制度

导入ISO体系后,作业指导书可以全面地把作业内容、标准、过程规范下来,把工作落实情况记录下来,促进机关工作的规范化和标准化。如果工作出了问题,可以按照指导书规定的程序追根溯源、追究责任。按照指导书的规范,各部门大胆删除了许多相互重叠、矛盾、脱节甚至没用的旧规章制度,将分散的规章制度集中化、简约化,用最明确、最科学、最有效的方法达到行政管理的目的。

(二)改变了公共服务的随意性

导入ISO体系后,各项业务都规范了操作程序,办理业务全程记录,责任到人,权责清晰,避免了扯皮推诿,大大提高了工作效率。同时,引入电子监察系统进行全程监督(譬如规定公文办理时间为7天,电子系统到时就亮黄灯,超过7天便亮红灯),有效增强了工作人员的责任心。各部门结合作风建设、服务水平改进进行不定期内审,发现问题及时纠正,明显减少了因工作人员态度、情绪、作风而随意处理工作造成失误的现象。

(三)防止了腐败行为的发生

导入ISO体系后,行政服务实现流程化,变得更加公开、透明、规范,这样就可以有效防止一些工作人员“有好处好办、快办,没好处不办、拖办”等情况的发生,有效地杜绝行政腐败行为。

(四)提高了公共服务质量

导入ISO体系后,实现了过程控制,办事效率得到提高,工作质量得到保证(譬如文件制作,由于有完整的记录,可以清楚地知道谁耽误了文件处理,谁在文件拟稿、签发、打印过程中出现了差错,谁应该承担何种责任等等)。在导入ISO体系的第一年,就处罚了18名工作人员,这使部门工作失误明显减少。ISO标准运作的流程化,也有效地减少了漏办、误办等现象。

(五)完善了绩效考核机制

导入ISO体系后,公务员业绩好坏有记录、有标准、有依据,考核的准确性有了保障。[1]各部门、各科室每月考核一次出勤、工作等情况。通过定性定量考核,公务员的责任心明显增强,工作效率明显提高,工作从以前的管理转为现在的服务,拉近了政府与民众间的距离。

(六)减少了领导杂务负担

导入ISO体系后,工作人员各司其职、各负其责,各机关各部门按程序运作、按规章办事,部门领导人不需要将精力和时间花费在督办、处理琐事上,将领导人从繁杂事务中解放出来,以集中精力思考组织战略、规划宏观发展、处理重大问题。

三、江门市导入ISO体系存在的问题

江门市直机关导入ISO体系后取得了明显的实效,但ISO体系是企业管理的运作摸式、方法,由于政府机关工作与企业管理工作性质的不同,加之政府行政管理存在很多不确定因素,所以,政府机关在ISO体系运作中还存在一些不足之处:

(一)ISO体系文件与实际工作不吻合

通过对调查材料的统计分析,可以看出在政府工作人员中,45.33%的人认为ISO文件与行政工作实际不相吻合;约55%的人不了解ISO体系,认为该体系对本人工作无意义;只有26.92%的人参与了ISO文件的制定,参与的积极性并不高。(见表1)同时,ISO咨询师大都从企业管理角度进行培训,这使受训的机关工作人员对ISO体系认识不深。有些工作人员没有全程参与ISO文件编写,造成ISO文件要求与实际工作的结合不紧密。

表1 江门市公务员对导入ISO体系的认知

(二)ISO体系与OA系统、电子政务脱节

统计分析表明,53.85%的工作人员认为导入ISO体系后,工作效率无明显变化。(见表2)这是因为有些部门制定ISO文件时,没有考虑本部门工作实际,生搬硬套ISO标准,使ISO文件执行与实际工作“两张皮”。同时,因为工作人员自身能力有限,不能充分利用OA(OFFICE AU TOMATION的缩写,意为办公自动化)系统、电子政务等办公方式有效减少工作量,提高工作效率(譬如不能将一些表格、文件、资料扫描进OA系统以便查找等)。所以,使ISO体系的导入不能产生预期效果。

表2 江门市直机关ISO体系运行情况

(三)体系运作效果外审流于形式

导入ISO体系后,要进行一年一度的外审,由表3可以看出,42.41%的工作人员认为外审是持续改进行政管理的必要措施。然而,外审ISO评审专家大多来自企业,他们对政府部门的运作机制不是十分了解,往往以企业标准为参照提出政务改进意见,不易产生对症下药的功效,还会增加政府部门的行政成本。

表3 江门市公务员对ISO外审的理解

四、对政府导入ISO体系的建议

为了将ISO体系应用范围由企业扩大到地方政府,2005年10月6日国际标准化组织(ISO)发布了《IWA 4:2005(E)质量管理体系——地方政府应用ISO9001:2000指南》(以下简称“2005指南”)。“2005指南”为地方政府提供了自愿实施ISO9001:2000标准的通用指导。该指南无需通过认证,可以节省认证资金,减少资金的滥用和浪费;该指南适用于不同社会制度、不同人口规模、不同地理状况的地方政府,为其运行ISO体系提供了指导性框架。为使江门市直机关及类似地方政府更好地导入ISO体系,进行公共管理创新,笔者结合“2005指南”提出以下建议:

(一)加强ISO体系推进的宣传培训

政府部门导入ISO体系是一种“自我革命”,必然会遭遇来自传统思维方式、工作方式、官僚作风等的重重阻力。推进这种全新的改革,需要政府部门领导、行政人员全员参与,在认识思想上、实际行动中保持高度统一,所以,加大对ISO体系的宣传,使全体公务人员正确理解、准确把握ISO体系的要求和内在价值,是做好推进工作的前提;同时,只有通过不断培训,提高工作人员的素质,用体系规范政府部门工作流程,才可能及时地处理工作中出现的问题,进而不断提高政府部门的行政服务水平,建树良好的政府部门形象。

(二)参照“2005指南”制定相应标准

政府部门导入ISO体系,最重要的是准确转换ISO体系。“2005指南”在第三部分专门增加了关于地方政府的术语和定义,将“产品”改为“服务”,将“供方”改为“中央政府”、“上级政府”、“辖区”等政府版术语。“2005指南”提出从四个方面对政府绩效进行考核:1.政府制度发展-12项指标;2.经济可持续发展-8项指标;3.社会全面发展-11项指标;4.环境可持续发展-8项指标。与当前各种政府绩效考核指标体系相比,“2005指南”指标是一套系统、综合、实用的绩效考核指标体系,能够较全面地衡量地方政府部门的绩效。[5]该指标体系既有指导意义,又有很强的可操作性,使用起来十分方便,又易于实现标准的转换,这为政府部门导入ISO体系铺平了道路。各级政府完全可以参照“2005指南”制定相应标准,实现行政管理、绩效考核理念、方法的更新。

(三)建立完善集约高效的外审机制

政府部门导入ISO体系,不一定非要通过ISO认证。导入ISO体系不是为了获得认证,而是为了提高政府部门的整体效能。所以,在外审方面可以考虑建立一个ISO协会性质的组织,由高等院校和政府ISO体系管理机构的专家主导,按部门性质组成若干成员具有广泛来源的外审小组,对会员部门进行交叉外审。这样不但可以节约大量行政成本,而且可以通过外审实现各部门知识、信息的深度交流,从而为持续改进政府工作创造条件。

(四)以人为本不断优化ISO体系运作

以人为本就是坚持全心全意为人民服务,立党为公、执政为民,始终把最广大人民的根本利益作为党和国家工作的根本出发点和落脚点。政府部门导入ISO体系,要坚持以为民服务为中心,以提高民众对政府行政服务的满意度为目的。要不断完善ISO体系与行政服务的结合,把ISO体系的理念融入到行政服务中去,提高行政服务能力。要努力把ISO体系运行机制及其精神实质搞清楚,有效减少推行ISO体系增加的工作量(譬如编写文件、工作记录等),为工作人员减少不必要的负担。要重视推行过程中出现的问题,不断总结,持续改进,把各级政府建设成便民利民的服务型政府。

[1]李绥州.江门市直机关导入ISO质量管理体系调查[J].岭南学刊,2008(3):82-83.

[2]缪国书.新公共管理运动对我国事业单位改革的启示[J].理论月刊,2003(1):48-49.

[3]卢坤建.建设回应型政府的重要举措——广东省江门市政府导入ISO9001∶2000质量管理体系的分析[J].中国行政管理,2008(6):46-49.

[4]史蒂文·科恩,罗纳德·布兰德.政府全面质量管理:实践指南[M].孔宪遂,等,译.北京:中国人民大学出版社,2002:55.

[5]李绥州.导入ISO9001:2000背景下地方政府绩效考核指标体系述评[J].中国行政管理.2008(3):46-49.

An Analysis of the Operational Effectiveness of the ISO Quality Management System Applied in Jiangmen M un icipal Departments

L I Jun&D ENG Qiao-guo&SANG Xiao-m ing
(School of Management,Wuyi Univ.,Jiangmen 529020,China)

W ith the deepening of the administrativemanagement system refo rm in China,Jiangmen municipal government introduced the ISO qualitymanagement system and has achieved remarkable effects.However,there are also some p roblems in the course of its imp lementation.The Jiangmen municipal government should further strengthen the publicity and training fo r the ISO imp lementation and develop co rresponding criteria in acco rdancew ith the IWA 4:2005(E)guidelines,imp rove and build an intensive high-efficiency external examination mechanism,and better its human-centered operation so as to optimize its operational effectiveness.

Jiangmen M unicipal Government;government agencies;ISO quality management system;administrative management

D630.1

A

1009-1513(2010)01-0075-04

[责任编辑朱 涛]

2009-10-26

李 军(1964-),男,黑龙江五常人,博士,教授,主要从事经济定量分析与系统优化等研究。