城乡二元结构模式转换与制度安排的公正性——我国城乡二元结构模式变迁的路径分析

何立胜

城乡二元结构模式转换与制度安排的公正性
——我国城乡二元结构模式变迁的路径分析

何立胜

(中国浦东干部学院科研部,上海201204)

我国城乡分割的二元结构模式伴随经济体制的转型,其行政主导型的二元结构功能在逐步弱化的同时,其市场主导型二元结构的功能却在逐渐强化。社会转型期,行政主导型与市场主导型的城乡分割二元结构的叠加,使得我国城乡二元结构模式不仅具有复合性的特征,而且在城市内部也存在二元结构的特点。破解我国城乡二元结构问题,必须实施制度创新,保障城乡制度安排的公正性,实施城乡协同发展。

行政主导;市场主导;城乡分割;二元结构;制度安排

我国城乡分割的二元结构既是城乡非协调发展的历史积累,又是二元户籍制度、非均衡的社会福利制度、差异化的教育制度等一系列制度安排的反映。其演变路径经历了从单一的行政主导型到行政主导与市场主导耦合的变迁过程,具有复杂性与特殊性。改变城乡分割的二元结构,需要破除以二元结构为基础的制度安排,跳出现有制度安排以二元结构为基础的悖论,实施制度安排创新,促进城乡协同发展。

一、从行政主导到市场主导的城乡二元结构模式

1.行政主导型城乡二元结构模式的形成。首先,中国城乡二元经济结构的形成是计划经济体制与国家发展战略的选择[1]。20世纪50年代,新中国建立之初,我们仍然是一个贫穷落后的传统农业国家,人民迫切希望改变一穷二白的状况,实现民族振兴,而重工业的快速发展被当作国家富强的标志,加上当时苏联在高度集权的计划经济体制下实现工业化的成功对中国具有强烈的示范效应。因此,国家根据当时的政治和经济实际情况,实施了偏好重工业、调整农业、全面支持工业的赶超型发展战略,相应的制度安排是对资源实行集中计划配置。国家以法令的方式自上而下推行城乡分割的二元管理体制,使生活资料供应、劳动就业、社会保障、财政投资等制度安排全面偏向城市,使农村基础设施、教育等方面的投入不足,造成农村与城市在经济、社会发展等各个方面的差距越来越突出。同时,农业部门和农民不得不付出相对较高的价格购进工业品支持工业发展,而农产品却受到规定价格的限制,以工农产品价格“剪刀差”的方式从农业和农民身上提留积累,全面支持重工业发展。正是伴随着计划经济体制的形成过程,城乡二元经济结构制度也内生地形成了。当然,选择优先发展重工业的赶超型发展战略并非仅为中国采用,也不单是实行社会主义制度的必然结果,它普遍存在于后发展中国家,充分体现了结构主义的思路。其次,中国城乡二元的社会结构,源于以户籍制度为核心的城乡分割制度。新中国建立之初,户籍制度的最直接的目标一般被认为是为了维持社会的秩序,即新政权试图通过一种有效的制度安排,营造一种“人工维持的秩序”,以确立新兴民族国家的安全与稳定。1953年全国粮食统购统销制度的实施,使粮食生产和分配问题开始与户籍制度联系起来。为了增加粮食生产和供应,政府决策者期望能够把农民留在土地上,以确保农村有足够多的劳动力。1958年国务院颁布了《中华人民共和国户口登记条例》,规定户口的迁移不仅需要迁出地政府机关的审批意见,更重要的是需要迁入地的政府机关或主管部门的审批意见。由此,户籍真正开始成为一种限制城乡人口的迁移的制度的管理工具[2]。此外,该制度还明确将城乡居民区分为农业户口和非农业户口两种户籍,并在生活资料供应、劳动就业、社会保障、人口流动等方面进行了区别与限制。除户籍制度外,国家在粮油及副食品供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等方面也颁布了一系列的政策和法令,把城市人口和农村人口分割开来,所有这些政策与法规最终形成了具有中国特色的工人与农民“身份”封闭、城市与乡村互相割裂的二元经济社会结构。所以说,中国城乡二元结构的核心,是以户籍制度为代表,主要包括户籍、土地、社会保障与就业制度等制度的集合。

2.市场主导型的二元结构模式的形成。经济的市场化,促使行政主导型的二元结构功能在逐步弱化,同时,一种市场主导型的二元结构开始形成。其主要表现是,城市和农村之间的联系越来越少,农村对城市的依赖性越来越强,而城市对于农村的依赖性越来越小;城市对农村资源具有很强的吸纳性,城市越来越与国际市场联系并成为一个体系,农村在这个体系中越来越不重要。任何国家在现代化、工业化的过程当中都要经历这样一个对农业依赖性降低的过程。伴随经济的发展,生活水平的提高,城市居民用来购买农产品和以农产品为原料的工业品的支出比例越来越小,在这种情况下,因行政型的二元结构的存在,尽管农村剩余劳动力被释放出来,并最终形成史无前例的人口流动大潮,但传统户籍制度的存在和以户籍为基础的城市社会保障与福利体制又使大量农村流动人口成为既没有长期劳动合同又未被城市社会保障体系所覆盖的生存于正规体制之外的就业群体,其主体是大量的非正规就业者。让众多的农村劳动力工作、生活在传统的城市体制之外,是对农村人口的一种剥夺,是一种制度公正的逆向选择。

3.复合型的城乡二元结构模式。这是行政主导性与市场主导性二元结构的叠加。在行政主导型的二元结构依然存在,一系列原有体制的制度安排依然发挥作用的同时,市场配置资源的功能日益增强,市场机制的作用日益显现。但行政主导型二元结构具有很强的路径依赖,难以在短期内打破。比如我国的户籍制度,它不仅仅是一种人口管理制度,更是与一系列成文与不成文的法律制度、政治环境及社会福利紧密结合的。在现行户籍制度下,城市人口享有许多与生俱来的福利,这些福利是通过相关社会政策和城市户口结合在一起的。尽管在社会经济转型的大背景下,户籍制度立足的根基已经有所松动,并且近年来在某些领域进行了若干改革的尝试,但迄今为止,以户口为基础的人口管理制度仍然是将劳动用工、住房、医疗、教育等公民权益同户口性质挂钩的,使城市户口成为“身份”和“福利保障”的象征。与城市户籍人口相比,外来流动人口在社会保障、社会福利和公共服务方面存在较大差距。农村流动人口可以进城打工,而不能在城市落地。户籍制度造成的社会福利壁垒,人为地在城市内部划分出“本地人”和“外地人”两大群体,由此形成城乡二元体制之外的城市内的二元社会结构,阻碍了流动人口对城市社会经济资源和发展成果的分享[4]。我们不能把城乡之间的差距都归罪于户籍制度,但户籍制度至少是加剧了这种差别。如经济收入差别,城镇居民的年平均收入一般为农村居民年均收入的3～8倍;消费水平差别,城镇居民平均每人的消费性支出约为农村居民平均消费性支出的4～6倍;教育水平差别,由于办学条件、教师素质、教育投资等方面的不同,一般来说大城市优于中小城市,中小城市优于城镇,城镇优于集镇,集镇又优于农村,而在目前的教育体制中,以户口所在地为基础招收学生无形中更加强了城镇居民的特权。此外,城市居民在其他方面也享有农村居民难以比拟的优越性,如生活能源、交通邮电、商品供应、社会服务、文化娱乐以及医疗保险等[4]。

两种类型的城乡二元结构叠加,不仅加深了城乡之间的差距,而且使这样的一种状况转移到城市的内部,形成了我们通常所讲的由流动人口、农民工和城市当中的其他居民所形成的新二元结构。由两个二元结构的叠加所造成的巨大的城乡差距,反映到城市内部的二元结构,就是初级劳动力市场和次级劳动力市场的叠加,两个市场之间的差距很大。我们以为只要通过市民化,给农民解决了城市的户口,解决了其身份问题,就解决了福利、产业工人化的问题,但事实是初级劳动力市场的价格和次级劳动力市场的价格差距,使得在进入城市的农民中,从次级劳动力市场获得收入的这部分人几乎完全无法承担城市生活的费用和在城市生活的代价。由此形成了城市和农村之间一种新的二元结构形式,这种二元结构主要不是由人为的制度造成的,而是由市场造成的。两种类型的城乡二元结构的叠加,既造成了城乡之间的社会断裂,扩大了城乡之间的差距,又加剧了社会冲突与社会矛盾。现在,越来越多的农村人口流出乡村却又难以被城市接受,往往成为社会管理体系中最薄弱的环节,特别是在宏观经济不景气时期,如果寻找工作失败或失业,他们很容易演变为“游民”,成为社会的“不安定”因素[5]。农民工二代(即进城流动人口的子女)中的很大比例从小就生活在流入地城市,已经对上一代所在的乡村缺乏认同感,却又不被生活于其中的城市所接纳,融入社会的难度比较大,其群体行为以及对社会的不满情结更容易成为城市生活安全稳定的隐患。

二、解除城乡二元结构与制度公正的选择

我国城乡二元结构的解构,将是一个长期的、复杂的历史过程。这一过程的逻辑起点是消除城乡协同发展中的逆向制度安排。城乡分割的二元结构的现实,要求政府政策从依赖于经济增长型转变为社会公正(制度公正)型,在城乡协调发展的制度框架中真正确立城乡协同发展的目标。统筹城乡的制度创新,不仅需要放在城乡经济社会发展一体化新格局中重新设计和安排,而且需要按照中央“在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面……促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动,推动城乡经济社会发展融合”[6]的要求,保障城乡在户籍、社会保障、劳动就业、教育制度等方面的公正。

1.实现城市与农村利益、城市居民与农村居民利益的统筹。推动城乡协调发展的过程涉及农民群体和非农民群体现在和未来的发展权益的调整,涉及农民工市民化的权益保障和获得相应保障时的利益交换问题。统筹城乡发展必须进行“综合配套改革”,实行城乡统一户籍管理制度,推进相关配套改革,消除劳动力户籍因素造成的就业歧视现象,将农民工子女纳入正规的义务教育体系,全面建立城乡统筹的居民最低生活保障制度。户籍制度改革虽然不能解决与流动人口有关的所有问题,但可以使部分流动人口在社会保障等方面受益,有助于社会和谐的实现和城乡差距的缩小。解决农民工完全的市民待遇,是一个非常复杂的问题。可能需要他们放弃在原居住地的一些权利,如土地经营权、农村社会保障权、计划生育权等。如果他们既拥有在城市的各项权利,也不放弃在原居住地的权利,对城市居民来讲,也是一种不公平。对已经长期在流入地工作、生活并成为事实上的常住人口的那部分人口或“新市民”来说,解决其户籍问题,不仅能使他们在就业、社会保障、子女教育等方面获得公平合理的市民待遇,更能使他们积极地融入城市生活。对于具备流动能力和正在流动的那部分人群,户籍改革将给他们选择的权利。这是建立开放的城乡发展机制、避免城乡差距不断扩大的必要措施,是实现城乡人口和劳动力合理流动、加速城市化进程的前提条件。因此,只有拆除一些城乡户籍的藩篱,建立城乡统一的全新的户籍制度,城乡统筹发展才有可能,才有希望。进行户籍制度创新要从两个方面着手:一是淡化城市偏向,使户籍与其所享受的福利待遇逐步分离,削弱其吸引力;二是加大力度放宽农村户口迁向城镇的限制,先从小城镇再到中小城市,最后到大城市,逐步推广以公民住房及生活基础为落户标准的户籍迁移办法。同时在中小城市探索建立城乡一体化的户籍管理制度,将进城农民工作为市民管理,在就业、子女教育、医疗卫生、养老、最低生活保障以及住房等方面逐步让他们享受市民待遇,从制度上保障农民工进得来、留得住。尽快建立针对农民工的低保制度,将已经在城市落户并将承包土地一次性出让的农民纳入城市最低生活保障的范围。只有这样,才能彻底打消进城农民的顾虑,农民向城镇的转移才会稳定。

2.建立城乡一体化的公共服务保障体系。解除城乡二元结构,应该从制度安排入手,通过增加农民收入、缩小城乡居民收入差距等措施,构建以保护和发展农民利益为导向的城乡发展一体化的体制与机制。首先应打破公共服务产品供给方面的“城乡二元结构”,形成城乡一体化发展的新格局,有效解决城乡基本公共服务供给非均衡的问题,推动城乡基本公共服务的均等化。其次,要不断提高政府公共财政和提供公共服务的能力,从而为农村人群提供良好的社会福利和保障,推行农村社区化服务,把更多的财政资金投向公共服务领域,投向公共服务薄弱的农村、基层和困难群众,并形成长效机制。要完善覆盖城乡的就业促进体系和社会保障体系,把城乡就业人口全部纳入就业目标统筹安排,建立城乡人力资源市场,加大职业培训力度,实施免费培训,尽量保障农民就业,为他们“造饭碗”,同时,要加大对农村基本公共产品的投入,弥补农村公共配套服务的欠账。为农村、农民提供公共产品与公共服务就是为农民减负;缩小城乡公共服务水平的差距,就是缩小城乡居民收入差距与生活差距。

3.明晰农村土地产权,建立城乡共享土地的收益分配机制。土地制度是农村的基础制度,推进土地管理制度改革,要在坚持最严格的耕地保护制度和实行最严格的节约用地制度的前提下,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。首先,应完善农民的土地财产权利制度,稳定农民的土地使用权和经营权并依法保障农民对土地承包经营的各项权利。其次,要完善土地流转制度,鼓励农民走向规模化经营,在政策上对他们进行倾斜,在资金链上加大扶持力度。应建立农村土地交易市场,积极探索农村土地使用权的流转形式,允许农村集体土地的建设用地进入市场出售、转让、赠予、交换、作价人股等,以促使农村劳动力向城镇转移,理顺利益分配机制,解决农民的未来出路。土地的流转产生的收益需要农民与政府共享。再次,加快土地流转的长效机制的建立,有效地解决土地流转后农民的就业、收益和生活保障问题。必须从制度上保障被征地农民的合法权益,积极探索对被征地农民公平和合理的补偿办法,保证失地农民就业有出路、生计有保障。最后,在土地流转和置换过程中,要确保农民的利益不受损害。要充分运用市场机制去配置土地资源,对各类经营用地,可以招标、拍卖等公开、公平、公正的方式实现用途转换,充分发挥土地资源的潜力和优势。由于农民的承包地具有生产资料和生活资料的双重性质,因而政府不仅要考虑其一定的经济补偿和农民市民化后的未来发展与社会保障问题,而且还需要研究“工业反哺农业”和“城市反哺农村”机制建设中各方面利益的统筹兼顾问题,通过建立一套行之有效的制度,保障城镇化的规范化操作,保障农民利益不受侵害,确保解决农业人口城镇化之后“人往哪里去”的问题,即解决就业保障问题。

[1]陆益龙.进城人口的户籍制度改革 [J].北京大学学报:哲学社会科学版,2002(2):125.

[2]蔡肪,都阳,等.户籍制度与劳动力市场保护[J].经济研究,2001(12):73.

[3]彭希哲,等.户籍制度改革的政治经济学思考[J].复旦学报:社会科学版,2009(3):4.

[4]唐勇林.调查称91.7%的公众认为户籍改革很有必要[N].中国青年报,2007-02-26.

[5]孙立平.失衡:断裂社会的动作逻辑[M].北京:社会科学文献出版社,2004:35,46.

[6]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2008:5.

The Transformation on Models of Dual Urban-Rural Structureand the Fairness of System Arrangement——The Path Analysis of the Evolution of Dual Urban-Rural Structure in China

HE Li-sheng
(China Executive Leadership Academy Pudong,Shanghai 201204,China)

Along with the economic system transformation,the administration-oriented f unction associated with the dual urban-rural system model is weakening while the market-oriented function is gradually strengthening.In the transition period,accumulated effects of the administration-oriented and market-oriented dual systems has not only made dual-system model in China very complicated,but also resulted in dual structurein urban areas.To solve theproblems associated with dual urban-rural structure in China,it is necessary to make system innovation,to ensure fairness of urban-rural system,and to enable a coordinated urban-rural development.

Administration-Oriented;Market-Oriented;Urban-Rural Separation;Dual Structure;System Arrangement

文献标识码:A 文章编号:1000-2359(2010)04-0057-04

何立胜(1963-),男,河南太康人,经济学博士,中国浦东干部学院科研部教授,博士生导师,主要从事制度经济学与产业经济学研究。

中共上海市委宣传部中国特色社会主义理论创新基地与中国浦东干部学院长三角研究重点课题研究成果

2010-05-01

[责任编辑 迪 尔]