企业有效供给城市公共物品的思考——以十堰公交民营化为例

何玲玲

(十堰职业技术学院公共课部,湖北十堰442000)

随着我国市场经济的不断深入和高速发展,城市化进程发展迅速,城市数量不断增多,城市规模不断扩大。截至2008年底,在我国655个城市中,市区总人口100万以上人口的城市达到122个,占 18.6%;50-100万人口城市达到118个,占18%; 50万以下人口城市达415个,占63.4%[1]。按照当前预测,到2020年我国城市人口数量将超过7亿。

城市公共物品是指在某一城市范围内,能被全体市民共同平等地消费并具有一般公共品特征,是城市生存和发展不可或缺的产品[2]。近年来,我国城市公共物品的供给在不断地发展、进步和完善。一些大型基础设施从无到有、从弱到强,一些制度的建立、健全与完善,都表明我国公共物品的供给水平在不断地向前发展。随着经济发展和国民生活水平的提高,届时对城市公共物品的需求将呈几何级数增长,如果不能有效解决公共物品的有效供给问题,我国的经济可持续发展势必会受到严重影响。

一、十堰市公交公司民营化改革回顾

2003年3月24日,浙江省温州商人张朝荣以每年800万元的价格买断了湖北省十堰市城区公共汽车22条线路18年的特许经营权,“十堰市公交民营化改革”正式拉开帷幕。

作为国内首例市州级城市公交整体民营化改革,十堰市“公交民营化”一开始就被赋予了“标本”意义,受到各界的广泛关注和高度赞誉。当年,《工人日报》和《经济日报》曾对此深入报道,并期待此次改革是“多赢”之举,能为国内其他城市公交改革提供借鉴。当时,十堰市政府认为,企业改制要以民营化为基本取向,公交公司的改制为十堰市企业改制提供了一个成功的范例。

但是,在此后的五年里,十堰市城区公交车四次停运,被寄予多赢厚望的“公交民营化”改革,十堰市公交公司的职工却屡次以停运相抗。2008年4月,十堰市政府对外发布通告,在收回经营权的通告上称,鉴于市公交集团公司已不能保证城市公交的正常营运,市委、市政府研究决定收回市公交集团公司的城市公交特许经营权,采取切实措施维护公交企业稳定和正常公交秩序,以确保广大市民的出行需求。在十堰市推行了5年、曾经被誉为全国首家的城市公交整体民营化改革,正式以夭折的结局谢幕。

二、十堰市公交公司民营化改革失败原因分析

不仅在十堰市,国内其他很多城市都在尝试“公交民营化”改革,但情况不容乐观 。在准公共物品的供给中引进企业主体,导入市场机制,本是顺应经济的发展潮流,符合经济学相关理论的,但为何会以失败而告终呢?

(一)缺乏制度保障

改制前,十堰市公交集团是一个吃财政饭的单位,每年需要财政补贴550万元。公交民营化后,政府未及时提供相关的制度保障和相关补贴,致使供给主体的承受能力日渐减弱。

(二)政府监管不得力

企业的供给需要政府进行监督和管理,毕竟私营企业的最终目标是追求利润的最大化,这与公共物品的公益性存在着天生的矛盾。政府的必要监管可以有效防止企业一味追求利润而伤害公共利益,能够及时发现问题,解决问题。然而,正是因为政府监管的缺失,矛盾日益显化,在几次停运风波后,地方政府开始重视对公交集团监管,但为时已晚。

(三)企业自身原因

1.未及时了解市场需求

城市公共物品虽然存在非排他性和信息不对称,给供给企业了解市场带来了很大难度,但民营改革后的公交集团没有及时了解市场需求数量及消费者的需求偏好,提供的服务与市场需求脱节,市场的需求得不到满足,企业的效益也越来越差。

2.思想陈旧,缺乏改革

企业等靠要的思想较重,缺乏顺应市场需求的科学合理的改革。在面对市场物价上涨及中巴车的激烈竞争等外部因素导致企业生存出现危机时,企业为了降低成本,便将其转嫁给内部员工和消费者,导致员工工作积极性大受打击,消费者对其怨言增多,企业的处境越来越艰难。

三、企业有效供给城市公共物品的对策研究

(一)社会应认识到企业供给公共物品的必要性与可能性

城市公共物品与公共物品一样,同样具有消费的非排他性与非竞争性的特征。消费的非排他性是指一种公共物品一旦被生产出来,任何人都可以消费。城市公共物品消费的非竞争性,是指公共物品可以同时被多人消费,并且增加一个消费者不会影响其他消费者的消费效果,即增加一个人消费的边际成本为零[3]。

长期以来,人们认为由于存在市场失灵,只有政府有能力有义务提供公共物品。但是,政府官员作为“理性的经济人”,经常会为了追求自身集团利益而损害公众利益,这便是“政府失灵”。同时,政府作为权力机构,在供给城市公共物品的过程中难免会出现一些特殊利益集团的“寻租”现象。因此,政府提供城市公共物品从某种程度上说是一个政治过程,而且供给成本过高,导致供给低效甚至无效的现实情况[4]。这样一来,城市公共物品的供给非常有必要由企业参与。

从上个世纪六十年代以来,以戈尔丁、科斯等为代表的经济学家对企业供给公共物品的可能性进行了研究。

灯塔作为一种典型的公共物品,长期以来一直被人们认为只能由政府提供。而科斯在其《经济学中的灯塔》一文中提到,英国从17世纪开始,灯塔就一直是由私人企业提供,而且供给效率很高,政府只需要确定灯塔的产权及其行使。企业从国王那里获得修建灯塔的专利权并获得向船只收费的权利,而费用则又通过港口代理者——海关官员来收取。因此,英国历史上的灯塔基本上是由私人企业供给的[5]。科斯的研究表明,历来被认为必须由政府提供的公共物品也是可以由私人高效提供和经营的。

(二)明确城市公共物品企业供给的范围,完善相应法律法规及制度。

首先,企业供给的城市公共物品范围应该是准公共物品。纯公共物品一般具有规模大、成本高的特点,私人提供纯公共物品不是交易成本太大就是不可能,只有政府可以利用其规模经济和“暴力潜能”优势来较为经济地提供[6]。准公共物品的规模和范围一般较小,涉及的消费者数量有限,正如布鲁贝克尔和史密兹所认为的,由于消费者数量不多,消费者可以在投入很少的成本情况下,根据一致性同意原则,在内部订立契约,自主地通过市场方式来提供。同时,准公共物品在城市化进程中的需求量越来越大,并且需求的个性差异也在逐步加大,由企业供给准公共物品能更好地满足需求。

其次,企业供给的公共物品在消费上必须存在排他性技术。这便是戈尔丁提出的公共物品使用上的“选择性进入”方式。戈尔丁认为,衡量一种产品是否是公共物品的标准不是其内在属性,而由其供给方式来决定。戈尔丁指出,公共物品的供给方式包括两种,分别是“平等进入”和“选择性进入”。“平等进入”指公共物品可由社会所有成员来享受,与这种供给方式相对应的是纯公共物品;“选择性进入”指消费者只能在接受一定的约束条件,通常是收取费用后,才可以进行消费,与这种“选择性进入”相对应的公共物品一般是俱乐部产品。戈尔丁认为,所有的公共物品都可以在市场上由私人企业提供,其供给方式取决于排他性技术和个人偏好的多样化。如果一种公共物品不能通过市场手段被充分地供给消费者,那便是因为存在技术上不可行,即无法将未付费者排除在消费以外[7]。

德姆塞茨继戈尔丁之后,在《公共物品的私人生产》一文中指出,企业在能够排除不付费者的前提下,能够有效地提供公共物品。纯公共物品如国防等,由于同时具有非排他性和消费的非竞争性,因此很难排除“免费搭车”等外部性问题。而俱乐部产品存在着“选择性进入”方式即技术上的排他性,可以轻松有效地将那些试图搭便车的行为和个人排除在外,这样便可以降低私人企业在提供城市公共物品中产生的交易成本,从而可以激励私人企业来提供这些城市公共物品。相反,如果缺乏某种排他性技术,则企业无法将未付费者排除在外。在科斯提到的英国灯塔的供给中,港口即是一种排他性技术,即所有进入港口的船只必须交纳灯塔税。

第三,企业供给的公共物品必须具有明确的产权。根据阿尔钦提出的定义,产权是一个国家通过法律作出规定,并强制实施的对某种经济品的占有、使用和处置的权利。私人企业若想成功地提供城市公共物品,必须有一系列制度条件作为基础保障,其中最关键的制度安排便是产权。产权的突出特点是强制性,只有强制性的产权才能使产权所有者对产权形成稳定的良好预期,从而激励产权所有者来行使产权[8]。因此,如果企业对某一公共物品拥有明确的产权,并且有一系列来保护产权行使的制度安排,这样企业才有动力来提供某一公共物品。科斯提到的英国的灯塔,私人企业从政府那里取得修建灯塔的专利权,就是从法律上获得了对灯塔的产权。

(三)企业应采用灵活多变的供给形式

公共物品私人企业供给的形式总的来说有三种,一是企业的完全供给,二是企业与政府的联合供给,三是企业与社区的联合供给。

企业的完全供给指从公共物品的投资到生产以及对公共物品的修缮全都由企业来单独完成,企业通过向消费者收取费用来收回交易成本。企业与政府的联合供给指在公共物品的生产和提供过程中企业和政府通过协商形成了某种形式的联合。企业与社区的联合供给指企业与社区通过有条件的联合来提供公共物品。

(四)企业应防范市场失灵

由于信息的不对称性和“搭便车”心理的客观存在,供给主体难以明确消费者对公共物品的真实需求数量和需求偏好。企业应该着眼于了解市场需求,及时顺应市场进行改革,而不能为了降低成本采取短视行为,这是企业提高供给效率的关键所在。

(五)政府应在企业供给公共物品的过程中给予应有的保障

在企业提供公共物品的过程中,政府既不能当旁观者,也不能当管理者,而应该扮演监督者的角色,以防市场失灵现象出现。地方政府不能为了追求自身的利益,在企业提供公共物品的过程中,不提供必要的制度保障和相关补贴,这样将会致使供给主体的承受能力日渐减弱。

企业的供给需要政府进行监督和管理,毕竟私营企业的最终目标是追求利润的最大化,这与公共物品的公益性存在着天生的矛盾。政府的必要监管可以有效防止企业一味追求利润而伤害公共利益,能够及时发现问题,解决问题。

[1]中华人民共和国国家统计局.新中国60周年系列报告之十:城市社会经济发展日新月异[EB/OL].2009-9-17.http://www.stats.gov.cn/was40/gjtjj_outline.jsp page= 1&channelid=5705.

[2]涂小芳.论城市公共物品的有效供给[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2000(6),51-54.

[3]崔卫华.城市公共物品的界定与政府职能的转变[J].城市,2003(4),11-13.

[4]李 霞,王 军.城市化进程中城市公共物品的供给[J].成都:西南民族大学学报(人文社科版),2004(5):82-85.

[5]高鸿业.西方经济学[M].北京:中国人民大学出版社, 2000:430.

[6]胡明铎,牟永福.“市场化”语境下的城市公共物品的供给失效及其路径选择[J].河北大学学报(哲学社会科学版), 2008(3):98-104.

[7]郑书耀.准公共物品私人供给研究[M].北京:中国财经经济出版社,2008:67-75.

[8]吴 伟.公共物品有效提供的经济学分析[M].北京:经济科学出版社,2008:104-106.