关于创建服务型政府的法治思考

王 楚

(中共肇庆市委党校,广东肇庆 526020)

关于创建服务型政府的法治思考

王 楚

(中共肇庆市委党校,广东肇庆 526020)

在坚持以科学发展观为指导的执政理念下,建立服务型政府已经成为各级政府的目标,如何使各级政府从热衷于上项目、出政绩的执政方法切实向把社会民生作为公共财政支出的主要方面来转变,这也是地方一级政府转变执政理念的着力点所在。而要借助外部的力量来强化这种转变,则必须依靠法治的强制力来督促。

服务型政府;转变;法治

胡锦涛总书记在十七大报告中进一步提出,要加快行政管理体制改革,建设服务型政府。所谓服务型政府,是相对于管理型、权力型、命令型政府而言,它是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架内,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。建设服务型政府,是落实科学发展观的积极探索,是执政方式的转变,也是我国行政管理改革的目标选择,其根本目的是推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务,进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平。

一、服务型政府的特征

(一)服务型政府首先是法治的政府

依法行政是现代政府的一个基本特征,党的十七大报告也指出,当前我国法制建设的主要任务是全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家。法治政府有三个要素:其一是合法行政,行政主体取得和行使行政权力,必须有法律依据,要严守法定程序,保障人民依法享有各项权利和自由;其二是合理行政,行政主体在行使职权时要公平公正,要廉洁行政;其三是权责一致,行政主体必须接受人民的监督,行政违法必须承担责任。依法行政是一个政府成为服务型政府的必要条件,只有尊重法律并按照法律原则办事,才能在全社会树立政府的权威,确立政府的社会公信力。一个依法行政的政府必然是一个有效政府,其公共政策才能得到认真的落实,这也是提高党的执政能力的关键环节。

(二)服务型政府是以人为本的政府

要做到服务人民,必须坚持以人为本,政府的一切工作都要从人民的意愿出发,把人民群众的利益放在首位,保障和实现人的基本权利,解决各种民生问题,完善公共服务体系。首先,它应当是民主的。公民通过正常程序和渠道参与国家治理,表达自己的愿望,是服务型政府的本质特征,惟其如此,才能体现社会主义制度的优越性,也才能真正建立一个服务型政府。其次,它应当是人性化的。政府在行政决策中要充分尊重民意,推行阳光行政,实现政务公开,并保障公民的人格自由;在执法过程中,要在严格按照法定程序和规定的前提下,体现人性化的执法。第三,它应当是便民的。面对公民日益多样和不断细化的需求,政府要改进服务观念和服务方式,以便能够方便地为公民提供优质高效的服务,从而提高公民对政府服务的满意度。

(三)服务型政府是一个为全社会提供公共产品和服务的政府

提供公共产品和服务,核心是在公共财政和预算以及财政转移支付的导向上,要真正关注普通老百姓的利益、需要和愿望。服务型政府必须是高效的政府,政府本身的低成本和高效率,公共财政才能把有限的钱花在刀刃上,以尽可能少的行政成本,实现行政管理效能的最大化。建设服务型政府不仅要降低行政成本,减轻公众的负担,还要考虑钱花在什么地方,花得对不对,是否能为公众提供更优质的服务。

要把钱真正投到以改善人民群众生活质量,关乎千家万户生活命脉的义务教育、公共医疗、社会福利和社会保障等方面,惠及千百万老百姓的日常生活,真正关心社会的弱势群体,这些都是一个服务型政府的最基本组成部分和核心内容。

二、当前建设服务型政府的现状和存在问题

尽管各级政府都已经认识到建设服务型的重要性,尤其是近年来,在中央提出坚持以科学发展观为指导的执政理念后,各级政府都有注重职能转变,积极关注民生,重视社会管理和公共服务,在大力推进服务型政府的建设中取得了很大的成绩,但在实践中仍存在着一些问题:

(一)执政理念和考核机制有待进一步改革创新

党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中指出:“深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,把不该由政府管理的事项转移出去,把该由政府管理的事项切实管好。”在理论上,各级政府都已经认识到了政府的职能转变已经到了一个拐点,但在实践中,地方政府尤其是市、县一级政府职能转变滞后,政府职能越位的现象仍大量存在。可以说,大多数市、县一级政府仍在主导当地市场经济,专注于招商引资,而且在实践中,一些基层的领导干部也认为投资于私人产品领域见效快,GDP增长明显,政绩好看,而投资于公共产品见效慢,因此不愿意干。地方各级政府往往热衷于上大项目、搞大市政工程,因为这样,才能拉动 GDP的增长,也才能做出政绩。

根据最新的报道,在如今的北京,送孩子上幼儿园比上大学花费还高,在北京,你几乎不可能找到一个每月收费不超过1 000元的好点的幼儿园,1 000元大约是首都平均工资的1/4,一些学校收费更是这个数目的 5倍,而很多没有户口的,有钱都上不了[1]。尽管这只是一个侧面,但却直接反映了政府公共服务的不足。至于外来工子女,作为基层政府,保证有城市户口的都已经费了极大的力气,哪里还顾得上外来工子女,这还是在北京,其他的地方只会更差。一方面是政府职能的“缺位”,一方面是加大对民生投入的呼吁和要求,而地方一些政府还面临着经济发展和财政收入增长的双重压力,因此,执政理念和考核机制有待进一步改革创新,不能再以 GDP作为领导干部考核晋升的单一指标或主要指标。在实践中,政府过于干涉社会事务或者是懈怠履行职责的现象相当普遍。前者如政府对于土地的滥开发、过于干预经济发展等,后者如政府对于食品、药品市场的监管不力等[2]。

要转变执政理念,就是要把社会民生方面作为公共财政支出和财政转移支付基本方向,切实通过预算的硬约束来保证公共财政的正确使用,而具体的各项公共财政支出的比例要求则只能通过《预算法》的形式来硬性地规定,具体到各省,则可以通过地方性法规的形式来约束。也就是说,最终要依靠法治的强制力来督促各级政府的职能转变。

(二)地方的行政服务中心身份地位不明确,服务职能还没有深入到实处

在建设服务型政府的进程中,为转变政府职能,优化投资软环境,建立地方行政服务中心是一项必须的工作。笔者以所在的肇庆市人民政府行政服务中心为例,它于 2002年成立,由 32个政府部门、4个有形要素市场服务机构、一家银行设立的办事窗口和中心管理科室及 11个特派员单位组成,以“一座楼办事,一个口子受理,一个窗口收费,一条龙服务”的方式,为市民和投资者提供“集中、便捷、优质、高效”的审批和交易服务。行政服务中心的成立可以说政府在自身建设方面取得了很大成绩,但是与经济社会发展的新要求相比,与人民群众的期望相比还存在差距。

行政服务中心这类机构由于是自下而上设立的,由多个单位的窗口部门组成,其法定地位和管理职能不够清晰,其权责主体不够明确,权威性不足。受体制上的限制,垂直部门往往比较难协调,在进驻行政服务中心设立窗口方面、电子政务建设整合方面都受到一定影响。在机制上,受传统、固化的部门内部多级审批制约,许多审批事项的内部审批环节还是比较多,一站式服务效率不高,影响了对窗口业务授权办结。市、县行政服务中心的审批程序仍过多、速度仍较慢。比如,建设项目的报建审批,从项目立项到工程施工,一般需要经过立项、可行性报告审批、国土项目选址、办理国土批文、人防审批、环卫审批等 19大环节 14个部门和单位,在审批过程中有多个环节还需要到同一部门往返多次申报办理。对需要多部门协调解决的问题,各有关部门各自为政,欠缺协调沟通、治标不治本,未能从根本上解决问题。

从本地的服务中心可以看出,政府为企业为老百姓的服务主要还仅限于办理行政许可这一方面,而随着社会经济的快速发展,老百姓要求政府为其提供服务的项目越来越多,也越来越细,细到社区的治安、小孩的上学等问题,但地方各级政府的行政服务中心身份地位不明确,在立法上还是一个空白,服务职能还没有深入到实处,要真正为社会提供更多的服务,还有很多的工作要做。

(三)电子政务建设推进难度较大

在政府电子网络建设方面,由于受多种因素的影响,部门之间互联互通、信息共享还存在不足,甚至在一个单位里,其在单位提交的办事指引与在行政服务中心的办事指引都不一致。在运用方面,除继续大力提高行政机关的应用水平之外,还要切实推动社会运用,将各个单位进行联网互通,通过不断扩大运用成效,来验证这种创新、有效的服务手段,建立政府与社会有真正意义的互动关系。

这些问题的存在,在一定程度上制约了城市经济社会的发展,因此,必须通过继续解放思想,深化行政管理体制改革来真正推进电子政务建设,建立现代化的政府电子政务系统。

三、创建服务型政府的对策与建议

(一)继续解放思想,坚持改革创新

加快政府职能转变,建设服务型政府,必须以思想解放为先导,把思想认识从那些束缚与阻碍改革发展的旧思想、旧体制机制中解放出来,立足高远,以开拓进取和勇于争先的精神,推动新一轮思想大解放,实现政府自身建设的新提升,实现经济社会发展的新跨越。要做到以下三点:一是转变政府角色定位。服务型政府要树立管理就是服务的思想,努力实现管理与服务有机结合,在服务中实施管理,在管理中体现服务。政府角色定位是“服务员”,而不是“管理员”,要从“管理型政府”向“服务型政府”转变,从“权力政府”向“责任政府”转变,建立与科学发展要求相适应的政府管理理念和模式。以解决民生问题为着眼点,大力发展社会事业,维护社会公正,保持社会安定有序,推动和谐社会建设。进一步大幅度削减行政审批,减少行政干预中的随意性,促进生产要素的流动,使各种生产要素在市场竞争中实现优胜劣汰,优化组合。二是破除本位主义思想,增强全局意识。三是转变决策机制,推行决策过程公开。改革和完善决策机制,推进决策的科学化、民主化,保证公共政策符合民意、科学有效,增强政府执行力和公信力。各项重大决策,都要经过深入调查研究,做到深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力。建立社情民意反映制度,保证基层干部群众和下级组织的意见能及时反映上来。

(二)推进依法行政,建设法治政府

依法行政是现代政府的一个基本特征,是规范政府行为的前提和基础。党的十七大对“全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家”作出了总体部署,我市要全面落实依法治国基本方略,健全和落实各项制度,规范行政行为,加快建设法治政府,一是要认真贯彻实施《行政许可法》和《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》,按照法定权限和程序行使权力、履行职责,确保严格执法、公正执法和文明执法。

其他行政法制度建构的逻辑起点,二是要按照国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》的要求,公开行政执法主体的执法依据、事项,进一步开展规范行政处罚自由裁量权的工作,细化、量化行政裁量标准并向社会公布。三是要加强行政执法队伍建设,改善和规范行政执法,所有行政执法主体都必须符合法律、法规和规章规定,从事行政执法的人员必须持有合法有效的证件,确保法律、法规、规章得以正确实施。四是要从行政管理机关的工作职能和具体业务出发,按照合法性、合理性的原则,体现从严管理的要求,建立健全岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、首问责任制、作风效能考评制和责任过错追究制等一系列基本工作制度,把机关的管理活动、服务范畴、工作目标纳入规范的科学管理体系,做到权责一致、有错必纠,切实做到有法必依,执法必严,违法必究。五是建立完善行政执法评议考核体系,开展行政许可、行政处罚案卷评查工作,促进行政机关规范执法。

(三)推进电子政务,深化政务公开

在现有服务水平的基础上,以服务人民为宗旨,以政务公开和行政审批为重点,升级改版政府门户网站,建立基础数据库共享机制,整合信息资源,扩大政府网站的服务范围,使市民能在政务平台上、政府网站上办事。一是提高工作透明度。贯彻落实国务院《政府信息公开条例》,健全政府信息发布制度,将机关工作人员身份、岗位职责以及办事内容、依据、条件、程序、时限和结果等,进行全面公开公示。加大事关群众切身利益和社会普遍关心的人权、事权、财权等热点问题的公开力度,扩大群众知情权,增强政府工作的透明度。《政府信息公开条例》明确要求“及时、准确地公开政府信息”,强调公开政府信息须遵循“公正、公平、便民”的原则,这标志着我国在从管理型政府向服务型政府的转变上迈出了新的步伐。但是目前,我国政府的信息公开仍然处于初级阶段,政府与社会公众仍处于信息严重不对称的状态,占全社会 80%信息的政府信息还处于相对封闭或静止的状态[3]。二是推动审批制度改革。根据精简、优化、高效的原则,以市政务服务中心为平台,推动审批制度改革,进一步规范行政审批行为,减少审批事项,简化、规范操作程序,创新审批方式,切实解决行政审批、执法过程中自由裁量权过大的问题。深化和加快行政审批制度改革步伐,继续在精简项目、转变方式、优化程序、部门协作、强化监督等方面下工夫。

(四)加强队伍建设,提高公务员整体素质

建设和拥有一支高素质的公务员队伍,是实现国家公共管理与服务高效有序运转的可靠保证,不仅文化素质要提高,思想素质、道德素质也要提高。加强公务员队伍建设,有利于全面提高公务员队伍素质。一是加强思想教育,强化公仆意识。公务员作为人民的公仆,让人民满意应是其履行职责的最终目标。牢固树立公仆意识和以民为本意识,引导广大公务员恪守忠于党和国家、忠于人民、忠于职守的职业道德,树立为民、务实、清廉的良好形象,工作中要甘于奉献,实实在在为人民服务。二是加强培训,提高服务质量。随着社会的飞速发展,一次性学习打下的基础已不能适应现实工作的需要,只有终身不断地学习,才能不断提高自身素质,提高为人民服务的本领,适应新工作和新形势的需要。三是加强监督,强化行政问责制。进一步健全监督制约机制,对行政机关及其工作人员履行职责、依法行政情况进行监督,坚决遏制和防止滥用权力、以权谋私等腐败行为的发生。

总之,建设服务型政府,与法治政府的建设相结合,是当前地方政府行政职能改革的发展方向。服务型政府的塑造正是要实现由以政府为中心的重管制模式向以满足公民需求为中心的公共服务模式的转变,这也正是现代法治国家构造对政府治理提出的基本要求[4]。

[1]中国网.国际.基督教科学箴言报:在中国上幼儿园比上大学还贵 [EB/OL].http://www.china.com.cn/international/txt/2010-02/26/content_19481536.htm,2010-02 -26.

[2]曹达全.试论服务型政府理论对行政法治建设的指导意义[J].云南行政学院学报,2009,(6):93-95.

[3]宁金和,毛原.浅谈服务型政府的构建 [J].理论研究, 2009,(6):41-42.

[4]程雁雷.服务型政府的法治基础 [J].法治论丛 (上海政法学院学报),2008,(6):10-14.

(责任编辑:孙大力)

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1001-7836(2010)06-0003-03

2010-03-22

王楚(1976-),男,湖北恩施人,法学讲师,广东省“五五”普法高级讲师团成员,从事民商法、行政法研究。