国家与社会共同治理模式分析

□文/张俊峰韩松吴贤丰

关于国家和社会之间的关系，也就是国家与市民社会之间的关系，有三种说法：一是洛克式的“市民社会高于国家说”；二是黑格尔式的“国家高于市民社会说”；三是国家与社会之间具有协作性，即强调双方在平等基础上的互动学说。其实，国家与社会的关系不是一个独立的、静止的关系，而是由当时的具体状况特别是经济关系状况所决定的。在中国几千年的封建社会里，皇权掌握着一切，人们之间的联系松散，政治、经济和意识形态三个中心高度重叠，是一种典型的“强政府、弱社会”模式。这种模式在当时对维持国家稳定、统一起着至关重要的作用。在新中国成立初期的一段时间，中国建立起了一个“全能主义”的国家政权，起到了一定的积极作用，巩固了新政权，很快走上了工业化道路。改革开放以后，中国的社会结构发生了深层次的变革。新世纪，随着我国经济和社会的不断发展，对国家和社会关系的模式提出了新的要求，要建立国家与社会的共同治理模式。

一、国家与社会共同治理的含义

（一）治理与善治。治理思潮是近二三十年在西方国家兴起的一种公共管理思潮，它的主张中，不仅有对当代公共管理方式发展方向的论述，也有对解决目前西方各国普遍存在的各种政府危机出路的探索。目前，学术界对公共治理的研究与治理理论密切联系，治理理论为国家与社会结构转型以及公共治理模式转型提供了理论基础。全球治理委员会对治理的权威性定义为：治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，治理是相对于统治而言，指在治理过程中，不仅要依靠国家的力量，还要依靠社会的力量，它强调的是政府、社会二者在对公共事务的管理中达到权力制衡、相互合作、协调互补的稳定状态。随着社会的进步和公共事务管理的需要，治理理论慢慢渗透并运用于公共管理领域，其对国家与社会结构转型和公共治理模式转型有着重要的指导作用。

治理理论者还纷纷对社会治理目标进行探求，他们将治理要达成的理想化模式称为“善治”。在他们的不同表述中，善治应该具有以下一些特征：（1）参与性与协商性；（2）合法性；（3）责任性；（4）透明性；（5）法制性；（6）回应性；（7）有效性；（8）公正性。

尽管各位论者对善治的构成要素有不同的见解，但他们都认为，善治是政府与公民对社会公共事务的一种合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者结合的最佳状态，是实现公共利益最大化的一种全新的社会管理过程。

（二）国家与社会共同治理——“强政府、强社会”模式。实践证明，政府和市场都存在其自身无法克服的缺陷，政府过度干预会导致政府机构膨胀、效率低下，政府财政危机等问题。而如果最大限度地追求市场自由，同样会导致市场在资源配置中失灵。国家与社会共同治理模式是在政府与市场都存在失灵的背景下提出的“第三条道路”。所谓第三条道路，指的是打破关于国家与社会此消彼长的二元结构的框架，主张“强政府”与“强社会”的共存，就是在治理理论慢慢渗透并运用于公共管理领域而形成的一种强调国家、政府与社会、公民对社会公共事务的合作关系，实现两者之间的良性互动。

那么，什么是“强政府”、“强社会”呢？“强政府”不是指政府的规模或者政府的职能非常的强大，而是指政府的能力很强。政府必须把精力放在其应该处理的事务上，政府的理念应该是新公共服务理论的“服务而不是掌舵”了，所以“强政府”是指政府的服务能力很强，即服务型政府。“强社会”则是指要有一个很强大的公民社会，这当中要有完善的市场体系、发达的社会组织以及具有高度参与意识的社会公民。

二、我国国家与社会共同治理模式现状

（一）转型中的国家与社会关系模式。目前，我国的国家与社会关系模式正处在由“强政府、弱社会”模式向“强政府、强社会”模式转型的过程当中。在转型的过程中，我国的公共治理模式呈现以下特点：

1、转型方式是渐进式的。这种渐进式转型是相对于激进式转型而言的，指政府逐步地把一些职能向社会回归。我国采取的渐进式改革这一特点，决定了其国家与社会结构转型以及公共治理模式的转型也必然采取这一转型方式。如今我国的市场基础、社会组织还不成熟，这决定了我国的改革不能像其他一些市场基础好、社会组织发达的国家那样，政府的职能作用一次性完全退出市场领域和社会领域，而应该采取渐进式转型方式，在转型过程中应该依然坚持以经济建设为中心，为治理模式转型提供良好的经济基础。

2、政府在转型中起着主导作用。基于我国的现实国情，政府将仍然在许多方面处于主导地位，从而增加了其在转型过程中负有的责任。一个好的和负责任的政府，会通过不断调整自身的定位来积极影响公民社会的发展进程，同时有意识地营造良好的政策环境，有计划地培育各种社会组织的自治能力和自主能力，提高公民的参与意识，逐步完善和谐社会治理结构体系。政府应以多种角色参与其中，发挥其推进作用。

3、公民社会有所发展。公民社会得到了一定的发展，主要表现在非政府组织（NGO）、民间团体、自治组织等社会组织数量有所增加，种类不断增多，所起的作用在逐渐扩大。例如，一些行业协会在各自的行业里帮助政府起到规范和管理的作用，还有在农村兴起的村民自治组织也对新农村建设起到积极作用。

4、治理主体逐渐由一元向多元转变。正是由于公民社会的发展、非政府组织的壮大，在很多公共领域中，政府组织不再是公共产品和公共服务的唯一提供者。非政府组织灵活性强、运作高效等优势逐渐显露，能比政府更有效地提供公共产品和公共服务。另外，在政策的制定方面，私营部门和公民个人也可以通过一些制度化的方式向政府部门提供意见，最终影响公共政策的选择。公共治理的方式正在由集权化向民主化转变。

（二）转型过程中暴露出的一些问题

1、政府职能转变不彻底。政府职能转变就是为了实现政府只管该管的事，把那些可以由社会或者应该由社会或者由社会管理更好的事务交给社会，从而提高政府的管理效率。政府职能转变不彻底必然会影响公共治理模式的转型。主要表现在：第一，政企不分。这是在我国长期存在的一个突出问题，将会严重影响社会主义市场经济的健康发展；第二，政社不分。政府对社会事务的发展具有义不容辞的职责，但这种职责并不等于由政府部门直接进行那些事务性工作，如社区服务以及志愿者活动，等等。在这种条件下，非政府组织的发展必然会受到影响。

2、公民社会发育不完善。从数量上来看，各种社会组织的确增长很快，但是这些组织自身却存在着很多的缺陷，这些组织能够控制的资源有限，独立性不强，很多组织仍然对政府有很强的依赖性。组织的管理制度还不是很规范，资金来源不足、人员素质不高等问题也直接制约着社会组织作用的发挥。

3、政府与社会、公民的沟通互动机制不健全。近年来，政府的信息公开制度、听证会制度等都是政府与社会、公民进行信息传递与沟通的积极尝试，并且取得了不错的效果。但类似这种类型的沟通交流机制还太少，而且已经存在的一些机制本身也不是很规范。这一方面会影响组织、公民等对政府政策和信息的了解程度；另一方面也必然会影响到他们政治参与的机会，同时政府在政策选择过程中也缺少了很多的依据。

三、如何构建国家与社会的共同治理模式

构建国家与社会的共同治理模式，也就是要构建一个“强政府，强社会”的模式，具体步骤可以体现在以下方面：

（一）在政治层面上，要确保国家与社会相对应的政治地位。首先在政治制度的安排上，不能出现国家（或者说是政府）独大的情况，应该确保两者独立且对应的社会地位。必须用“国家与社会的二元观”替代“权威本位观”。在法律层面特别是宪法层面，要规定好两者各自享有的权利。目前，我国宪法对公民个人权利的规定还比较全面，还规定了一些根本的或基本的政治制度，但从国家与社会的角度还没有明确的规定。只有先在政治层面确定两者的地位，才能为构建国家与社会共同治理模式提供制度支持。

（二）建立有限、高效的服务型政府。要构建共同治理模式，政府必须进行职能改革，确保政府真正做，而且是仅仅做自己该做的事。服务型政府的职责就是为公民和社会提供最优质的服务，而不是管制。服务型政府的标志是有限政府、民主政府、法制政府、透明政府、全心全意为老百姓服务的政府。只有建立了服务型政府，政府的能力才能提高，从而进行有效地社会管理，公民社会也才能够获得有利发展的足够空间，才能有政府与社会良性互动的可能。

（三）逐渐培育较成熟的公民社会。共同治理的另一个主体就是社会，包括各种社会组织和市场组织，他们既是政府和人民群众之间互相联系的桥梁，又是新的公共治理模式中的重要主体。成熟状态的公民社会包括六要素：1、社会自治；2、个人主义；3、参与性；4、公开性和开放性；5、法制；6、多元主义。政府在培育社会组织方面要加大资金支持力度，加强法律环境建设，为社会组织的发展创造良好的氛围。

（四）确立政府与社会的良性互动体系。不同治理主体之间的有效沟通是实现共同治理的基本保障。政府与社会在平等的基础上进行沟通、互动和合作，形成治理网络。政府要建立畅通的社会沟通和协商机制，保证社会各阶层与政府的信息交流通畅；建立保护财产权等个人权利的保障机制；建立完善的社会流动制度，实现公民在求职、迁徙等方面的自由流动；建立约束政府与社会双方的法律体系，保证合作的对等化和持久化。

（五）确保共同治理主体间的相互监督与制约。首先，政府的权力要受到社会的监督和制约，避免出现政府权力过度膨胀的状况；其次，政府也要对其他治理主体进行监督，避免其他治理主体只重效率而忽视公平现象。所以，要建立社会对政府的监督机制，比如制度程序监督、媒体和社会舆论监督、问责制度，等等。政府也要对社会进行监管，努力做到既保证公平效率，又确保社会又好又快发展。

[1]颜如春.从“共治”到“善治”——中国社会治理模式探析[J].西南民族大学学报（社科版），2006.1.

[2]张菊梅，刘伟.国家与社会结构转型背景下——公共治理模式的转型研究[J].电子科技大学学报（社科版），2007.9.

[3]邓正来.国家与市民社会[M].北京：中央编译出版社，2002.