河北省管县体制改革思考

□文/黄晓雪 汤文颖 甄贞 王松琦 郭冬梅

一、河北实行省管县体制改革的必要性分析

（一）河北省现状。河北现有11个地级市，下辖172个县（市、区），其中23个县级市、115个县、34个市辖区。2007年全省县域人口为5，761万人，占总人口6，943万人的82.97%。河北地处黄河以北，东临渤海，西依太行山脉，北为燕山山地，是全国12个沿海省市之一，拥有丰富的沿海资源，具有建设大型钢铁、建材、化工等综合工业基地和发展煤、盐、油化工的有利条件和良好基础，旅游资源丰富，是全国粮、棉、油、蔬菜和果品的集中产区之一。

（二）河北实行省管县体制改革问题的提出。鉴于自身的区位、资源等优势，改革开放以来，河北工业化和城市化快速推进，但尚未自然地形成城乡一体化发展模式；人民生活水平大幅提高，但城乡差距反而继续扩大；城市和农村都有很大发展，但城乡二元分治的根基没有动摇，城市化出现了明显的大城市化倾向……，河北现行的市管县行政体制暴露出种种弊端，已逐渐偏离其改革初期设想的长远目标，严重阻碍了社会经济特别是县域经济和农村经济的发展，阻碍了城乡一体化进程，因而必将随着经济体系的不断成熟和政府职能转变而退出历史舞台，取而代之以全省范围的省管县体制。

（三）河北实行省管县体制改革的必要性。2008年10月，十七届三中全会在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中强调扩大县域发展自主权，明确提出要推进省直接管理县（市）的财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围，有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制；2009年2月1日《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中，明确提出要推进省直接管理县（市）的财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点。与此同时，现行体制存在问题的日益彰显是河北实行省管县体制的内部因素。

1、实行省管县体制改革是构建服务型政府的内在要求。实行省管县行政体制，可以减少政府组织结构的纵向层级，减少政府自身管理的内容，降低自我纠错压力，有利于促进政府工作重心和精力从自身管理向社会管理、公共服务方面转移；权力适度下放，有利于理顺上下关系，将曾经上级政府管不了、管不好的事项交由地方政府甚至是社会组织管理，实现政府职能由细枝末节向宏观协调、由专注效率向侧重公平转化，特别是向公共支出均等化方面转变，最终实现行政体制改革的目标，即构建服务型政府。

2、实行省管县体制改革是优化管理效能的必要保障。在政府组织的整体结构中，管理层次与管理幅度及效率呈反比关系。以省管县代替市管县体制的设计，可以减少人为制造出的那个行政层级，使组织趋于相对扁平化、重心下沉。对百姓而言，可以减少审批环节，提高办事效率，减轻纳税负担。对政府而言，既可以节约成本，减少腐败，又有助于提高沟通协调的质量和效率，同时还能够培养省级政府的宏观控制能力及其管理和服务的积极性。

3、实行省管县体制改革是提高经济效益的重要途径。市管县体制以行政力量分配城乡资源，致使“市吃县”、“市卡县”；省管县行政体制使权利有所下放，消除了中间环节对县级的权力干涉和资源截留，打破城乡分割的二元体制和政策限制，在增强县域经济独立发展的自主性、积极性和创造性的同时，还可以优化县域资源配置和外部发展环境，提升县域经济的完整性和综合性，增强县级政府的调控能力。从而推进城乡一体化建设，从根本上推动河北经济有更大的跨越式发展。

二、河北实行省管县体制改革的借鉴和财政体制改革的基础

（一）省管县体制的借鉴。为有效缓解县乡财政困难，促进县域经济发展，中央和地方政府不断探索，逐步完善我国省以下财政体制。目前，全国已有多个省试行“省管县”，并已形成浙江、海南和安徽等省管县体制改革模式，以浙江为代表的改革仍是目前很多地区推行省管县改革可供参考的路径。此外，河南、山东、湖北、江西、江苏、广东、吉林等省份，也陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的“省管县”改革试点。这些试点大都遵循这样的路径：从经济管理切入，向县级政府下放管理权，推行省管县的行政体制改革。受到政策扶持的县（市）经济发展明显加快，“省管县”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一种现实路径。

（二）河北省管县财政体制改革奠定的基础。近年来，河北在全国率先尝试了财政管理领域的省管县体制改革。从1994年起，河北省按照中央实行分税制财政体制改革的总体要求，从本省经济发展、社会进步和财政收支的实际情况出发，进行了一系列财政改革，实现了财政事业的历史性飞跃，有力地支持和推动了全省经济和社会各项事业快速健康发展。河北省委、省政府先后出台了《关于扩大部分县（市）管理权限的意见》、《关于深化财政体制改革的实施意见》、《中共河北省委关于认真贯彻党的十七届三中全会精神进一步推进农村改革发展的意见》和《河北省人民政府关于实行省直管县财政体制的通知》等相关制度规范，不断迅速、积极推进省管县财政体制改革，改革的范围不断扩大，在最初启动22个扩权强县改革试点基础上，又将43个产粮大县（市）纳入省县财政直管，直至现在进一步扩大直管范围，将省财政直管县增加到了92个，占到全省县（市）的2/3，改革的力度也不断加大。

河北省实行财政体制省管县改革以来，县域经济快速发展，综合实力显著增强。回顾近年来河北县域经济的发展态势可以发现，省管县财政体制改革在促进县域经济发展方面成效显著。特别是在经济发展面临罕见挑战和困难的一年，河北省县域经济仍能保持较好的发展态势，改革成效更显弥足珍贵。

1、特色产业群蓬勃发展。特色产业由2001年粗具雏形到2009年规模发展。辛集皮革、清河羊绒、河间电缆、安国中药材、香河家具、永年标准件等产业销售收入连年攀升；形成了赵县雪花梨、深州蜜桃、遵化板栗等数十个中国特产之乡以及包括永年蔬菜、围场马铃薯、安国药材在内的近百个河北省农业特产之乡。

2、农业产业化经营深入推进。2001年全省农业产业化经营总量600多亿元，农业产业化经营率达到42%；2004年全省农业产业化经营总规模达到1，569亿元，农业产业化经营率达到46.7%；至2009年，仅以遵化为例，农业产业化经营率达到65.5%。露露、长城干红等一批大型农业产业化龙头企业规模不断壮大，带动能力不断增强；蔬菜、果品、畜牧三条龙型经济迅速发展并不断壮大，形成了“福城”肥牛、“长城”葡萄酒、“南大堡”无公害蔬菜等一大批具有较高市场占有率的知名品牌。

3、对外贸易日趋活跃。2004年河北省出口总额37.9亿美元，当年实际利用外资9.9亿美元；2009年仅第一季度，出口总额就达到33.4亿美元，实际利用外资和外商直接投资为7.8亿美元和7.6亿美元。

4、人民生活明显改善。2004年河北省农民人均纯收入达3，171元，用了8年时间登上3，000元台阶；2007年河北省农民人均纯收入达4，293元，用了3年时间登上4，000元台阶；2009年河北省农民人均纯收入首次登上5，000元新台阶，为5，150元，用2年时间登上5，000元台阶。

省管县财政体制改革是深化行政体制改革的先导，可以为行政上的省管县体制奠定基础、创造条件。同时，大量省管县行政体制改革实践也已证明了省管县体制改革的诸多优势和良好效果，也为全国推行该体制积累了宝贵经验。

三、对河北实行省管县体制改革的思考

鉴于各省省情不同，全国的省管县体制改革不能搞一刀切。河北县域范围广阔、资源丰富、人口稠密，作为农业大省，农村人口仍占60%以上，市、县数量较多；县域经济是全省经济的重要组成部分，主体地位日益突出，已经成为推动全省经济发展的重要支撑，而县域经济欠发达，加之其地理、人文观念的影响，使得河北与已有的省管县改革试点存在显著差异，不宜完全照抄外省经验，无论是管理体制还是改革步骤，都要结合本省实际，因地制宜，统筹考虑，循序渐进，大胆创新，精心设计改革举措，稳妥推进改革步伐。

（一）在我国现有行政区划改革（也即缩省）之前，省管县体制改革应该与必要的政治体制改革（如加大县级政权、扩大县级领导直选范围、提高县的行政级别等）相配套，并将体制改革同政府宏观调控能力的提升以及县域经济自主发展能力的培育相结合，使经济基础和体制建设相互促进，良性循环。

（二）逐步废除市管县体制，建立省管县体制，科学配置省对县的管理权限，调整省、市、县组织机构和人员编制，强化省对县域权力运行的监督，并建立有效的府际沟通协调机制。

（三）省管县体制改革关系到行政层级设置和各级政府职能设定等重要问题，是一项艰巨复杂的工程，既要积极探索、大力创新，又要稳妥有序、审慎推进。河北省管县体制改革必须遵从自然及经济社会客观规律，具体直观科学地分步实施。

第一，适时适当调整行政区划。一是将河北环京津一带贫困地区划归直辖市管辖（如张家口、涞水等地划归北京管辖，承德等地划归天津管辖），合理均衡层级和幅度，既有利于贫困地区的经济发展，又能减小河北省体制改革的负担；二是将河北经济较发达、能够自给自足并具有一定辐射带动能力的城市（如邯郸等地）升格为直辖市；三是将河北省170余县进行合并或重组。

第二，妥善选择具备条件的改革试点。河北诸县（市）的财政经济实力差异较大，区域发展潜力也极不平衡。试点一般应优先考虑综合实力强、区域面积较小、改革呼声强烈并且干群认识一致的县，同时还要兼顾部分中等地区和贫困地区；试点推行过程中，注重加强试点县的自身扩建，发挥优势，整合资源，重新调整产业分工和布局，巩固区域中心的经济地位，使之能够承载和带动周边。

第三，稳步推进行政体制改革的全面实施。根据改革试点经验的操作性和可移植性，结合信息反馈，进行有针对性的对策研究；以试点中出现的新问题为借鉴，适度调整和完善改革方案，循序渐进地扩大省管县体制的推广范围，最终实现河北省内省管县体制改革的全面实施。

总之，任何一项重大改革都是一种利益关系的重新调整，财政体制改革如此，行政体制改革亦是如此。省管县行政体制改革的根本目的是通过科学的手段，促进经济、社会更加健康、有序、高效地可持续发展。要不要改、怎样改、力度多大，都要充分考虑河北省经济发展水平，县域经济、社会和各项事业发展状况，以及将要面临的困难和可能带来的负面效应。

[1]魏礼群编.回顾与前瞻中国行政管理体制改革30年.中国言实出版社，2008.

[2]王仕军，冯春.省管县体制改革：实践与理论的理性推进.探索，2008.4.

[3]射禹，黄晓伟.关于我国省管县财政体制改革的思考.经济研究参考，2007.3.