中美证券跨境监管合作法律机制研究

□文/王玉

证券跨境上市指的是证券同时在若干国家的证券交易市场进行上市交易。但是在此过程中，仅用某一国的法律已经不能够规范协调证券市场的行为，也无法有力打击不法行为。同时，由于法律冲突的出现，让许多外国公司感到无法适应，并且也难以接受不断增加的跨国上市成本。在经济全球化的趋势下，各国的交往日益频繁，倘若完全不考虑在本国的监管行为对他国上市企业的影响，则对证券市场的发展迟早会产生不利影响。中美两国在经济贸易领域的交往不断扩大，在证券交易领域的活动也不断加强，因此分析研究中美两国在证券跨境监管领域的合作机制，有利于减少交易壁垒，降低投资者发行的发行成本，更可避免国际投机行为给国际证券市场带来的不利影响。

一、证券监管国际合作现状及必要性

（一）证券监管国际合作现状。证券监管是随着证券市场的发展而不断成熟起来的，其产生与发展都与证券市场息息相关，从监管到放松监管，再到监管。随着证券市场的逐渐国际化，证券监管也突破了地域限制，各国为了维护本国投资者的利益，也逐步在证券监管领域开展国际合作。

早期的跨国监管是通过主权国家间的司法互助协定或签订谅解备忘录的形式来进行的。1973年美国同瑞士签订了第一个有关证券监管问题的司法互助协定；我国也同意大利、法国、土耳其、希腊等国家签订了类似的协定，并同美国、德国、韩国等国采取谅解备忘录的形式进行有关证券监管方面的合作。

除了采取双边协定的方式，通过加入国际性组织，在全球范围内开展合作也成为各国政府对证券进行监管的一种方式。国际证券委员会即为不同国家和地区的证券监管机构组成的国际组织，并为各国的跨国证券合作做出了努力。它通过制定一系列协议、标准为证券监管的国际合作提供了法律上的保障。如，1992年制定的《金融集团的监管》、1993年制定的《跨国证券和期货欺诈》等。

于1961年成立的国际证券交易所联合会，是世界上主要证交所之间的论坛，旨在促进证交所之间的合作，解决证交所面临的共同问题，进而推动跨国证券市场的发展以及跨国证券监管合作的开展。

（二）证券监管国际合作的必要性。随着通讯技术的发展，跨国证券交易也愈加频繁，然而违法操纵证券市场的非法行为也越来越多地出现在国际证券市场上。如果不能从其他主权国家获得必要的信息，监管的有效性就会被削弱。根据传统国际法理的观点，一国公法不具有域外效力，仅在自己地域范围内有效，对境外行为无权干涉。倘若一国政府为了维护本国或本国投资者的利益而加强域外监管的效力，其他国家也必然采取报复和抵制措施。加之各国的法律制度不同，监管理念和监管方式也存在着很大的差异。各国监管之间存在的冲突必须得到解决，由此实现证券监管的国际合作也显得尤为必要。有效的跨国监管合作不但可以有效地打击跨国证券交易的违法行为更可以减少行政壁垒，降低监管成本，维护国际投资者的合法权益。

二、美国的证券监管国际合作法律机制

美国的证券市场一向被誉为世界上最发达的证券市场。经过几十年的发展，美国已经建立起一套完善的证券监管法律制度。美国在国际证券监管制度上坚持国内法的域外效力，但在实施过程中受到了其他主权国家的抵制，因此美国也开始逐步建立与其他国家的合作。

（一）国内法上的规定。1988年美国证券交易委员会（SEC）向美国国会提交了《国际证券监管合作法案》，该法案赋予了SEC与外国监管机关合作的一些特权与便利。首先，该法案规定SEC在国际证券监管合作中要为外国证券监管机关提供必要的协助，以使其可顺利地开展违反该外国证券交易法案件的调查工作；其次，免除SEC披露从外国监管机关处取得的秘密信息的义务，保证外国监管机关的顾虑，使其向SEC提供给有助于证券监管合作的信息；第三，为防止SEC向外国监管机关提供未公开信息被其他法律认定为违法，规定SEC有权制定单行法规向外国监管机关提供未公开的信息。

（二）双边协作规定。美国是最早利用司法互助协定形式进行国际证券监管合作的国家。现在已经与加拿大、瑞士、英国等十几个国家签订了司法互助协定。1973年美国与瑞士签署的司法互助协定中规定，缔约方在满足一定条件下可以获得另一方有关强制措施方面的协助。1985年与加拿大签署的司法互助协定中规定，凡是涉及证券、消费者保护等领域的违法行为均可适用相互法律协助。这些协定的签署为美国与缔约国之间开展合作，打击证券违法行为与投机行为带来了极大的便利。

美国采用的第二种形式就是签订谅解备忘录。其与瑞士于1982年签订的《关于相互执行内幕交易法律的国际合作备忘录》，这是美国最早签订的关于证券监管国际合作方面的备忘录。通过这种形式，使得美国SEC的域外监管权得到有效实施，更好地打击了证券违法犯罪活动。

（三）区域性与全球性协作。双边合作受到主体的限制难以在区域内及全球范围内展开，由此美国SEC积极推进全球范围内的监管合作。国际证券委员会、国际证券交易所联合会、国际证券管理者协会、国际会计准则委员会等国际组织都有美国的身影，这一系列举措，造就了美国建成世界上最稳定、最完善的证券市场。

三、中国的证券监管国际合作法律机制

（一）双边合作方面。我国采取同其他国家签订司法互助协定和监管合作备忘录的形式开展双边监管合作。目前，我国已经与英国、法国、德国、意大利、瑞士等多国签订了谅解备忘录。如，1996年与英国财政部签订的《关于合作、磋商及技术协助的谅解备忘录》；1998年与法国签订的《证券期货监管合作谅解备忘录》；1999年与意大利签订的《证券期货监管合作谅解备忘录》等。

（二）全球性合作方面。中国证监会于1995年加入了国际证监会组织，也开始参加国际证券委员会的每一届年会。在1997年北京还承办了国际证券委员会亚太地区委员会及其执行会议。1996年上海、深圳两大证券交易所正式成为证监会国际组织的正式附属会员，这将有利于我国的两大证交所同外国证券自律性组织开展交流与合作。

四、完善我国证券跨境监管合作机制的建议

证券交易的全球化趋势使得证券监管机关的合作成为必须。中国证监会在维护我国证券市场的稳定中发挥了重要作用，但是为适应全球化证券交易活动的发展，我国的证券监管制度势必与国际接轨，因此我国应从多角度考虑建立跨国证券监管制度的合作机制。

（一）逐步扩大对外开放。我国以发展中国家的身份加入世贸组织，在入世时并未设定证券业过渡期的最后期限。由此，按照WTO《服务贸易总协定》的相关条款，适用逐步自由化原则中对发展中国家的保护性条款，逐步开放我国证券市场，以保护尚处于发展初期的证券市场。

（二）完善证券跨境监管法律机制。在实体法方面，借鉴美国的经验，制定有关证券市场跨境监管的法律法规，以尽快完善我国相关法律制度，为证券市场国际化提供相关的法律支持；在冲突法方面，通过总结归纳世界各国的成功经验，对涉外法律适用方面制定出更为详尽的以适应证券交易的法律法规，以便在发生法律冲突时，准确地选择适用哪国法律解决证券交易中存在的问题，促进证券市场的发展，打击不法交易行为。

（三）赋予监管机关参与国际合作的自主权。美国通过制定《国际证券合作执行法》来加强SEC监管合作的权利，从国内法上给予证券监管法律上的支持；而我国《证券法》对证监会开展国际合作的权限未具体规定，倘若使证券监管更具效力，则需制定独立的《证券监管法》，明确具体地规定证监会的监管权利，通过国内立法为跨国证券监管提供强有力的法律支持。

（四）拓宽全球性证券监管范围。证券市场是国家资本流动的市场，是企业进行融资、公民进行投资的重要渠道。证券市场的健康发展能够实现资源的有效配置，充分发挥优胜劣汰的市场机制。而证券市场的繁荣则有赖于严格有效的监管行为。证券交易活动一旦跨越了国界，风险也随之传递，加强证券监管的国际合作也势在必行。

目前，我国证监会通过与境外证券监管机构签订谅解备忘录的形式进行跨国证券监管的双边合作。在此基础上，建立我国司法部与证监会等各个主管部门之间的信息共享与合作机制，扩大与境外司法机构的合作，发挥司法互助条约在跨国证券监管合作中的作用，以促进我国证券跨境监管制度的发展。同时，应当进一步参与全球性多边监管的合作与协调，加强与国际证券业组织的合作，在公平互利的基础上推动我国证券监管的国际合作机制。

[1]邱永红.我国证券监管国际合作与协调的不足与完善对策.民商法研究，2006.4.

[2]陈安.国际经济法学专论（下编）.高等教育出版社，2004.1.

[3]吕富强.信息披露的法律透视.人民法院出版社，2000.1.

[4]宋德社.证券监管法律制度的国际合作.中国社会科学研究生院，2001.