河北省易县农村扶贫小额信贷的问题与发展对策

尹成远,柴 佳

(河北大学 经济学院,河北 保定 071002)

河北省易县农村扶贫小额信贷的问题与发展对策

尹成远,柴 佳

(河北大学 经济学院,河北 保定 071002)

信贷扶贫是我国的重要扶贫形式,1993年河北省易县引进孟加拉国乡村银行的小额信贷模式,成立河北省易县扶贫经济合作社 (简称“扶贫社”),经过长期的实践探索,对小额信贷扶贫的认识日益丰富。本文根据河北省易县农村小额信贷发展和运作的实际情况,分析了易县农村扶贫小额信贷实践中的问题及原因,提出了进一步完善农村扶贫小额信贷发展的对策。

河北省;易县;农村小额信贷;扶贫资金

小额信贷辐射农村、额小分散,实施难度大、管理成本高。但该模式符合中国农村中低收入人群大、地域广、广泛实行家庭承包经营的基本国情,在国内具有广泛的市场发展空间。小额信贷瞄准存在巨大金融需求的农村金融市场,以中低收入家庭和农村农户为服务人群,借助一线信贷员的超强度艰苦工作,把金融服务送进万千农户家门,是当前资金扶贫“入村到户”最行之有效的途径。

易县隶属河北省保定市,全县拥有 16万户,55.5万人口,其中农业人口 44.7万人,总面积 2 534平方公里,其中山地面积占 85%左右,辖 28个乡镇 (处)。早在1986年易县被列为河北省重点贫困县,1994年被列为国家实施“八七”扶贫攻坚计划中的重点扶持贫困县,2001年再次被列为省扶贫重点县。1993年 10月,由中国社会科学院农村发展研究所、美国福特基金会和易县人民政府共同成立河北省易县扶贫经济合作社 (以下简称“扶贫社”),是我国最早借鉴孟加拉国乡村银行模式开办小额信贷扶贫的试点单位。

一、河北省易县农村扶贫小额信贷的运作状况

成立“扶贫社”,一是解决扶贫资金落实不到位问题;二是将扶贫方式由“输血”变为 “造血”,形成一种“区域增长带动战略”,实现贫困人口的自主脱贫。项目试点地区选在河北易县主要基于两点考虑:第一,易县为国家级贫困县,急需各种资源投入扶贫工作,改变当地的贫困状况;第二,易县距北京较近,便于社科院课题组到实地进行考察和提供项目指导。

易县农村扶贫小额信贷制定了较为详细的发展计划:

第一,吸引到更多的资金,扩展扶贫覆盖范围,把小额信贷服务向周围的贫困县辐射。

第二,完善“扶贫社”自身机构的建设,管理运作更加规范化,实现可持续发展的目标。把 “扶贫社”建立成一个监督、培训、服务三位一体的综合性服务机构。

第三,加强向农户提供拓展性服务,包括文化知识、市场信息、科学技术等。不仅实现把资金贷到农村,而且力争把新知识、新观念也带到农村,促进贫困地区的全面发展。

第四,鼓励农户之间建立合作,加大对合作项目的支持。考虑推出新的服务种类,比如为几户农户的合作项目提供额度较大的贷款。

截至 2006年底,易县先后在 14个乡镇累计发展扶贫中心 195个,发展扶贫小组 3 437个,扶贫 17 841户,其中妇女受扶持率达到 83%,累计发放贷款 7 103万元,直接受益人口 70 360人,在占全县 41%的行政村建立了“扶贫社”的基层机构—— 中心和小组,通过扶贫社小额信贷的连续扶持,全县有近 6 000户贫困户得到了稳定性脱贫,这一年该县走出了国家级贫困县的行列。

“扶贫社”之所以能够顺利发展,是因为严格遵循了孟加拉国乡村银行的运作模式。“扶贫社”坚持以扶贫为宗旨,特别是以扶持贫困妇女为主。其运作模式是,“扶贫社”的信贷员指导有意愿参加“扶贫社”的贫困农户成为社员,5户组成一个小组,以村为单位,村内的所有小组组成一个中心,社员选出小组长和中心主任实行自我管理。小组成员每周参加小组会,成员之间互相交流,选择适宜的生产经营创收项目,他们互相帮助、监督并负有连带清偿责任;中心会议每周召开一次,中心会议的功能是信息中心、成人学校和科技培训班。

社员确定创收项目后,可以得到连续不断的小额贷款直至脱贫。贷款分为两种:一种是以小组形式的贷款,贷款周期一年,最高额度 3 000元,年息 8%固定不变,贷款时扣除贷款额度的 5%作为小组基金并预交一半利息,贷款本金从贷款之日起第三周还款,每周偿还本金的2%,分 50周还清,一年的最后两周付清剩余的一半利息,小组形式的贷款实行小组连带责任制;另一种是短期临时贷款,期限 6个月,月息 15‰,按月结息,息随本减,社员在限期内可以根据经营情况制定还贷计划,这种贷款实行经济担保制度,担保人与贷款人具有同等的资格地位和贷款清偿责任。

二、河北省易县农村扶贫小额信贷实践中的问题及原因

小额信贷在易县的实践取得了较大成功,初具规模,运作较为规范,发展潜力很大,但是也存在一些不可忽视的问题,主要体现在以下几点:

一是关于贫困范围和程度的认定不规范,管理体制欠缺。2001年根据国家制定并颁布实施的《中国农村扶贫开发纲要 (2001-2010年)》,易县确定了 128个重点扶贫村,而实际达到被扶贫条件的村多达 236个,尚有 108个未纳入省扶贫规划。同时,因灾、病、教育消费等原因返贫发生率在不断上升,这些贫困问题并非均发生在被规划内的 128个扶贫村中,故多数不能获得扶贫政策的优先资助。由于政府扶贫部门只是政府议事协调机构,有许多具体的扶贫工作是由多部门管理实施的,难以形成扶贫合力,降低了扶贫的针对性和实效性。

二是开发资金投入不足。贫困乡村均位于山区,土地条件差,开发难度大,做同样的项目尤其是基础设施建设,山区的项目投入量要高于平原地带数倍。基础设施建设仍是一个薄弱环节,一方面农田水利设施状况令人堪忧,另一方面农村通信发展仍处于初级阶段。公路等级低,尤其村级路运载能力差。

三是经济发展环境仍需改善,社会化服务不到位。为优化包括投资、市场和交通在内的经济发展环境,易县出台了一系列政策文件,但在具体落实过程中在市场管理、交通运输也时常出现一些不尽人意的地方。同时,易县的社会化服务水平还远不能适应产业化发展的需要,体系不完善,功能不健全,尤其是乡村两级的社会服务组织松散,甚至有其名无其实,多数只停留在一些简单的技术示范、推广服务上,而在资金融通、信息咨询、市场开拓、培育龙头、中介服务等方面严重欠缺,有的中介服务“打单帮”的多,组织程度低,功能弱化,对农村经济的拉动作用不大。

四是贷款回收缓慢。主要原因有以下几个方面:首先,少数农户的思想深处存在重贷轻还的观念;其次,农村产业结构调整缓慢,农产品结构的相对过剩,使得部分小额信贷资助项目的产品出现困难;再次,乡镇政府或扶贫分会的人员管理、监督、催收不力;最后,贫困山区大多数农户普遍文化素质偏低。单就贫困山区而言,农民的文化程度更低,中心组会议制度难以持续坚持,不少农户还不能适应小额信贷运作方式。

三、进一步完善农村扶贫小额信贷的对策

一是完善扶贫开发政策,依法依规开展小额信贷扶贫。由于“扶贫社”所属的公益性小额信贷组织还没有相关的法律和政策法规予以支持,无法确定合法身份,严重影响组织的发展,也影响了机构的筹款,甚至使合法权益受到侵害。为此,国家应制定一系列法规、政策保障“扶贫社”的合法权益。扩大扶贫范围,对那些因灾、因病、因教育消费等原因造成的返贫人群均应纳入政策扶植。适当提高扶贫对象的界定标准,并逐渐与国际接轨,以使扶贫政策能惠及更多的贫困人口。小额信贷扶贫作为扶贫到户的一种方式,应根据贫困地区的经济社会发展状况,在贫困户自愿的前提下,积极、慎重、因地制宜地开展,避免通过行政手段强行推广,不能一哄而起。

二是提升小额信贷的经营管理水平。外部环境的优劣只是为小额信贷的可持续发展提供了条件,提升经营管理水平才是农村小额信贷组织顺利发展的关键。从国外成功的小额信贷实践来看,成功并不是说改变了外部环境,而是根据外部环境进行了创新,降低了成本。易县 “扶贫社”成立初期,由于制度不完善和经营管理不到位,曾出现多个“中心主任”架空信贷管理员的案例,造成几十万元贷款的拖欠,而沿用易县经验后来组建的河南南召县“扶贫社”,由于经营管理到位,未形成任何拖欠。提升小额信贷的经营管理水平一方面要培养高素质的经营者与管理者。培养专门从事小额信贷的专业人员,既熟悉相关金融业务知识,同时也熟悉农村经济发展。另一方面也要设计相应的激励机制,保证从业者能够获得相应的报酬。

三是借鉴国外成功模式,建立适合我国国情的小额信贷机制。中心会议制度是孟加拉国乡村银行模式的主要内容之一,通过经常召开中心会议加强管理。但是,这种模式在易县“扶贫社”试点中遭到农户的普遍抵制,同时,在贷款额度上,孟加拉国乡村银行要求每个贫困户每次额度过低,也不符合中国国情。因此,“扶贫社”试点中并没有坚持经常的中心会议制度,只是贷款前后召集有关人员开会,进行培训,贷款额度也提高为 1 000-3 000元,受到当地农民的认可。

四是加大投入,强化扶贫资金管理与使用。“只贷不存”影响小额信贷持续发展,易县“扶贫社”资金来源主要是中国社科院从孟加拉国乡村银行信托基金方面申请到的有限的低息贷款和美国福特基金会的资金资助,随着试点的深入开展和规模扩大,产生了资金不足问题。建议国家增大扶贫村的国家补贴资金数量,为此,应坚持统筹社会扶贫资金,用于弥补政府专项资金的不足,强化落实地方政府配套扶贫资金,以确保扶贫项目开发到位。充分发挥企业、知名人士、民主党派等的力量,献计献策,出资助贫。注重国际扶贫工作交流,引入外资以增强扶贫活力。同时,扶贫资金的管理与使用也很重要,依据全县扶贫开发的总体要求和年初制定的计划,统筹安排,确保重点。

五是开发贫困地区人力资源,加强村级组织建设,选好贫困村的领头人。提高农村贫困人口综合素质是最终实现脱贫目标的根本。对现有农村劳动力要通过多渠道多形式进行行之有效的农业生产基本技能培训,加强贫困人口劳务技能培训,鼓励大中专毕业生去农村就业并兼职,真正把他们所学到的现代专业知识贡献给农村,贡献给农民,这样就有望使农民的整体素质较快地提高。重视发展贫困地区医疗卫生事业。积极发展新型农村合作医疗,推行贫困人口重大疾病救助制度,从根本上控制因病致贫返贫问题,尽快提高贫困人口的身体素质,使之有充沛的体能进行生产活动。做好这些工作的同时,有一个好的贫困村领头人是搞好贫困村整村推进的关键。必须加强贫困村的村级组织建设,把自我创业和带民致富能力强的优秀党员选到领头人的岗位,使扶贫工作收到事半功倍的效果。对确实无可选人才的贫困村,出台相关激励政策,从机关选拔一批熟悉农村工作、素质好、能力强的年轻干部,到贫困村担任支部书记或村主任,以确保扶贫工作顺利开展。

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F832

A

1008-6471(2010)03-0078-02

2010-06-14

本文为 2009年保定市哲学社会科学规划研究项目“农村小额贷款与扶贫资金结合问题研究—— 以易县模式为例”(编号:200902038)研究成果之一。

尹成远 (1971—),男,河北威县人,河北大学经济学院金融系副主任,教授,中国保险学会理事,主要从事金融与保险制度研究。