完善地方税收立法权的思考

□文/张晓丹

所谓税收立法权，是指国家的立法机关或者政权机关依照法定程序享有的制定、修改、补充、解释和废止税收法律，以及调整税收征纳关系的权力。地方税收立法权则是指地方立法机关和地方政府所享有的税收立法权。

目前，我国几乎所有的税收立法权都归中央所有。税收立法权高度集中于中央，是我国立法权高度集中、中央统揽全局并实施宏观调控的客观要求，对于维护国家税收政策的权威性和统一性发挥了积极作用。然而实践表明，高度集中的税收立法权会影响税收政策的适应性，导致税收管理体制僵化，制约了税收调控作用的发挥和经济效率的提高。因此，深入研究地方享有税收立法权的理论依据并提出赋予地方税收立法权的取向选择具有重要的理论和实践意义。

一、我国税收立法现状

改革开放以来，我国的税收立法始终呈现出高度的集中性特征，各税种基本上都是由中央统一立法，地方只能在税收法律、法规明确授权，并且不与其相抵触的前提下，对某些地方税种行使制定实施细则的权限，一般都无权自定地方性税收法规。

我国税收立法的基本特点为两个方面：

（一）税收立法权高度集中，地方税收立法权缺位。长期以来，税收法律、法规、规章等均由中央立法机关和行政机关制定。中央掌握全国性税种的立法权，地方所拥有的最多不过是在“暂行条例”规定范围内征税对象、税率、税收优惠等方面的有限决定权而已。

（二）税收立法权划分带有过度的行政特征。首先，中央与地方的税权划分博弈缺乏一个法律框架，导致随意性较大，从而破坏了税法的严肃性和体制的稳定性。中央总是在实现有效控制地方政府和激发地方政法积极性之间进行权衡，中央推进税收立法权划分改革总是顾虑地方会滥用税权以致削弱中央的宏观调控地位或成为地方制造税收壁垒的工具；其次，各级政府存在“乱收税费”问题，不顾及纳税人的利益。

二、地方拥有税收立法权的依据

一直以来，我国在税收立法和税收政策制定方面都强调坚持税权集中，税法统一，以此指导思想产生了我国税收立法高度集中的特征。但是，从长远发展来看，适度下放税收立法权有其现实的理论依据和必要性。

（一）地区差异要求赋予地方税收立法权。由于我国地域广阔、人口众多，各地经济资源各具特色，地区经济发展很不平衡，地方经济资源和税源存在显著差异，全部税法都由中央集中制定，就很难适应各地的客观现实要求，影响税收调节的力度。因此，我们应在坚持统一税法的前提下，赋予地方适度的地方税收立法权，因地制宜地制定地方性税收法规，促进地方经济发展。

（二）正值的政府剩余是地方政府拥有正当税权的基础。所谓政府剩余，是指政府能够提供的公共物品的数量和质量与其愿意并且实际提供的公共物品的数量与质量之间的缺口所产生的政府的保留盈余。如果政府没有相应的税权就很难有效提供公共物品。因此，在中央政府拥有较大税权的基础上，不应忽视地方政府享有税权的正当性。赋予地方政府一定的税权在一定程度上还可以纠正市场失灵，产生正值的政府剩余。

（三）从效率的角度出发。1、地方拥有适当税权有助于公共产品的供给。我们知道，大多数公共产品的享用都会在受益范围上受到空间限制。为了避免造成效率损失，中央政府不能包揽所有不同范围和层次公共产品的供应。地方政府更了解地方需求，更具备提供当地地方性公共产品的有利条件，其管辖范围相对中央政府要小，与当地公众更接近，可以降低信息收集成本，减少中央政府对地方公众公共品需求的“偏好误识”现象，提高效率；2、地方享有税收立法权有利于减少两种效率损失：一是征收一些税源分散、税额过少、征收成本很高（甚至超过税收收入）的地方税所产生的效率损失；二是某些已具备条件适宜地方征收的税种或应以税收形式立法征收的地方收费或基金项目，却因无权开征，导致税费不分，管理失控，税基受到严重侵蚀所产生的效率损失。

（四）授予地方税收立法权是分税制财政管理体制进一步完善的内在要求。完善的分税制财政管理体制要求事权、财权、税权在中央与地方之间科学合理地划分。地方事权多、财权少，税权极为有限，为满足本地财政支出的实际需要，地方不得不采取各种各样的变通做法，这样造成了地方预算外资金膨胀、“以费挤税”现象盛行。要遏制这些现象的蔓延，就必须完善分税制财政管理体制、理顺中央与地方财政关系，把地方组织财政收入的行为纳入法制轨道，其重要内容之一就是确立地方税收立法权。

三、授予地方税收立法权法律上的可行性

赋予地方税收立法权只有在法律上具有可行性，才能进入设计和实施阶段。

（一）授予地方税收立法权符合中央地方立法权限适当划分的宪法原则。我国宪法规定，省、自治区、直辖市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会和人民政府在不与宪法、法律、行政法规相抵触的情况下，可以制定地方性法规和规章。授予地方部分税收立法权，符合宪法确立的立法体制，体现了调动中央地方两个积极性的宪法精神。

（二）授予地方税收立法权在宏观经济运行上是可行的。税收是宏观调控的重要杠杠之一，宏观调控措施的制定，客观上要求相对集权于中央，这样才有利于中央掌握整体发展趋势，更好地调配经济的发展。而集权基础上的适当分权是我国现阶段政治、经济、社会发展的现实需要。

（三）授予地方税收立法权在国家基本政治制度上是可行的。在我国，根据我国宪法和中央大政方针所体现的既定思路和原则，中央决定是否赋予地方或者赋予地方多少税收立法权。在当前形势下，坚持和实行由中央相对集中税收立法权并同时赋予地方必要的税收立法权，不仅符合国家的基本政治制度，而且符合党的基本方针政策。

四、地方税收立法权的界定及改革思路

（一）地方税收立法权的界定。目前，地方政府在个别税种和个别税收要素上享有一定的税收立法权。今后，法律应在现有规定的基础上适当扩大授权范围，具体为：

1、中央税与共享税的税收立法权全部集中在中央。这其中包括税目税率调整权、税收开征停征权、税收减免权等，以加强中央的统一领导，维护中央权威，保证全国统一市场的正常运行，增强中央的宏观调控能力。但如果共享税的减免涉及到地方利益和税收收入，中央应当充分考虑地方的实际情况，防止出现地方收入的大幅度波动。

2、部分重要地方税种可适度下放权限。对于事关市场体系统一，事关地区间的平衡与协调，或者事关中央税税基，在宏观调控中有着与中央税种同等重要的地方税种，如个人所得税、营业税、遗产赠与税、资源税等，为防止出现由地方自主立法造成的税基异常流动（如居民流向个人所得税税率较低的地方、公司迁移到营业税税率较低的地区）、税收宏观调控功能减弱、自然资源分布不均衡加剧等问题，其立法权、解释权、开征停征权等必须集中在中央，而将部分政策调整权下放给地方，由地方在中央规定的幅度范围内结合当地经济发展及其他本土资源状况自行确定，如对税率、扣除标准等可规定一定的浮动幅度，以增强这些地方税种的灵活性和适应性。

3、地方小税种大幅下放权限。对全国普遍开征作用范围仅限于地方，对全国统一市场没有多大影响的，且对宏观经济不发生影响的地方小税种，如城市维护建设税、遗产赠与税、印花税等，宜增强地方的立法权限。除税法制定权仍由中央保留外，其余的如税法解释权、税收开征停征权、实施办法、税目税率调整、税收减免权及税收加征权等应全部下放地方，便于地方利用税收调控手段发挥地域资源优势，发展地方经济。

4、自行决定的税种。对于税源在地区之间分布极不均衡、不会对中央税基构成威胁且对宏观经济不发生直接经济影响的税种，如契税、车船使用税、特定消费税等，应由地方政府根据本地情况和特点决定是否开征，也由地方自己解释、自定税率，自定减免税范围和违章处理办法。

（二）授予地方税收立法权的思路

1、强化纳税人权利。任何地方税种的开征都必须考虑到居民的公共服务需求和愿意支付的成本，而能真正体现这种需求和意愿的只能是纳税人本身了。如果纳税人拥有了与自身利益相关的税权，他们就会自觉去维护自己的权利与利益，这种权利反映了纳税人作为独立经济主体为维护自身利益所应该拥有的权利，必须逐步落实，这样纳税人就能够通过有效途径约束政府行为，并促使政府机关树立“为纳税人服务”的理念。

2、尽量减少税收的行政授权立法。这样可以加大公众对政府行为的有效约束，过多的行政授权立法造成了地方政府对上负责，而不是对下负责的问题。如果将税收立法权的划分赋予各级人大及其常委会，使他们真正拥有约束政府行为的力量，就不会导致地方政府任意开征新税、任意增加税目和税率的问题。

3、明确规范税权划分。尤其是税收立法权的划分，以减少目前税收立法权的混乱状况和低层次性问题以及预算约束的软化。

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