廉租房的动态保障功能及其对法律调整的影响＊

徐 俊

(中国政法大学民商经济法学院,北京100088)

廉租房的动态保障功能及其对法律调整的影响＊

徐 俊

(中国政法大学民商经济法学院,北京100088)

廉租房和经济适用房是我国住房保障的两种基本形式,二者在保障功能的实现机制上存在诸多不同。相比而言,廉租房的保障机制明显具有动态保障的特点,这种动态保障功能决定了廉租房应当成为我国住房保障的主要形式。同时,廉租房本身具有的动态保障特性也对法律调整的模式提出了特别的要求。

廉租房;动态保障;法律调整

随着我国经济的发展和城镇化进程的加快,居民的住房需求与供给之间的矛盾日益凸显。特别是城镇低收入人群、进城务工农民工以及新增就业人口(主要是数量庞大的高等院校毕业生)所面临的住房问题尤为严峻。如何建立适合我国实际的住房保障制度,成为普通民众、学者和决策层关注的重点话题。作为法学研究者,我们的研究思路之一就是分析每一种住房保障形式的特点以及我国居民住房供需的现状,从而建立与之相适应的法律制度,确保住房保障社会效益的实现。我国目前住房保障的实践正处于从试点到推广、从制度实践到立法保障的过渡阶段,住房保障的形式呈现多样化,其中最主要的是廉租房和经济适用房。廉租房与经济适用房相比,最重要的特点就是动态保障性,这也决定了我国的住房保障应当主要采取廉租房形式。①2006年7月3日,建设部公布的《2005年城镇房屋概况统计公报》显示,2005年我国城镇人均住宅面积达到26.11平方米,户均住宅建筑面积达到83.2平方米,住宅私有化率达到81.62%。从国际上看,法国的住宅私有化率为55%,荷兰为50%,经济高度发达的美国也只有68%。这些发达国家的住宅私有化率之所以较低,是因为它们拿出了相当数量的公房用于廉租,以解决特困户的住房需要。可见,我国住宅私有化率过高当然是一个成绩,但是也显示了一些缺陷。我国人口数量庞大,可供住房建设的土地资源有限,大力发展房地产租赁业,尤其是加快廉租房租赁方式的创新,对于我国具有十分重要的意义和作用。同时,廉租房特有的的动态保障特点也要求我们在对其进行法律调整时应当关注这种动态性,并作出一定的法律安排。

一、廉租房的动态保障功能

廉租住房制度属于住房保障制度的一部分。简而言之,住房保障是指由于住房所具有的特性及房地产市场所存在的固有缺陷,中低收入人群往往难以仅依赖市场机制来解决自身的住房问题,从而由政府出面干预房地产市场,为住房困难者提供一定的住宿条件以维护他们最基本的需要。廉租住房是政府采取实物配租、租金补贴或租金减免等方式为住房困难者提供居住条件的一种住房保障制度。[1]

廉租房的动态保障功能是相对于经济适用房而言的,它是由廉租房“租赁”的法律本质以及其“社会保障”的价值取向所决定的。具体而言,首先,廉租房的法律属性是一种“租赁”,该租赁关系的出租人或者为代表公共服务部门的出租人,或者是一般的市场出租主体,而其承租人一般为纳入住房保障对象的在房屋租赁中享受政府的优惠租金待遇或者接受政府租金补贴的主体。这种“租赁”关系具有传统民法理论关于“租赁”的一些特点,例如,租赁关系因为当事人的约定而具有期限性,出租人的义务是提供房屋使用权而非所有权,因此它关注的租赁物的使用过程而不是物的所有权归属,承租人可能因进入或退出租赁关系而发生变化,租金的定期支付决定了租金可能发生变化等等。可见,租赁关系本身所具有的主体和内容上的动态性特点会在廉租房上得到体现。

廉租房虽然具有民法上“租赁”的法律性质,但由于国家代表公权力对其进行干预,这种租赁关系所体现的价值取向并不是保证合同当事人的意思自治,而是从社会公共利益和个人基本人权保护的角度,保障公民基本的居住权利。因此,廉租房主要是作为一种住房保障的手段而出现在立法之中。住房保障所面临的基本问题的变化、住房保障对象和水平的变化等因素都会自然地反映到廉租房制度中,这也决定了廉租房具有动态保障的特点。

(一)保障对象上的动态性

廉租房制度在保障对象上的动态性是指廉租房能够针对社会低收入人群结构的变化,将廉租房提供给社会最需要的人群,扩大住房保障对象的覆盖面,确保公共支出的社会效益最大化。由于廉租房制度是一种租赁机制,它提供的是住房的使用权,因此能够通过变更使用权的主体,达到保障更多低收入人群居住权的效果。这与经济适用房有明显不同,经济适用房采取的是满足居民的住房所有权的方式,虽然这种所有权受到一定的限制,可称之为有限产权①经济适用房因为是拿公共财政来保障部分居民的住宅所有权,因此这种所有权往往受到一定限制。参见2007年修订的《经济适用房管理办法》第30条规定“经济适用住房购房人拥有有限产权。购买经济适用住房不满5年,不得直接上市交易,购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的,由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适用住房满5年,购房人上市转让经济适用住房的,应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款,具体交纳比例由市、县人民政府确定,政府可优先回购;购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后,取得完全产权。”。所有权具有稳定性和对世效力决定了经济适用房保障对象对房屋所有权的静态保有,而不论主体的经济收入和国家住房保障现状的变化。从这一点上看,经济适用房在利用有限土地资源和公共财政保障更多低收入人群的居住权方面会面临低效率问题。

(二)进入和退出机制的动态性

廉租房由于是一种租赁保障机制,因此它在运用上非常的灵活。具体而言,当主体满足廉租房保障规定的条件时,可以进行申请,审查通过即可享受廉租房保障的福利,当事人与廉租房管理机关建立租赁关系或者接受政府的租金补贴。如果该主体经济状况或住房状况好转,不再符合廉租房保障规定的条件时,则可以主动提出退出廉租房或者由廉租房管理部门责令退出或取消其补贴,而将这种福利提供给其他的满足条件的申请者,我国称之为轮候制度。从这一点上看,廉租房保障能够和居民的住房和经济状况直接联系,体现出“适时”保障的特点。廉租房在进入和退出机制上的这种动态性不仅充分体现了廉租房作为社会保障措施之一的“最低保障”功能,能够始终关注社会最低收入人群的基本住房需求。并且,这种机制在保障居民的基本住房需求的同时,也会对保障对象产生一种激励和约束机制,避免西方国家在建设高福利社会的过程中导致的过度依赖社会保障的“懒人”现象的产生。

(三)资金筹集和使用上的动态性

住房保障作为一项重要的社会保障内容,涉及社会低收入人群的基本住房需求,因此必然要求以巨大的财政支出作为基础。无论是经济适用房还是廉租房,从其规划到投资建设以及维护管理的整个过程,都伴随着资金的投入和流动,而这种资金的投入主体,无疑主要是承担社会公共职能的政府。在资金提供的方式上,经济适用房和廉租房又存在一些不同,廉租房的资金提供方式具有明显的动态性特点。由于经济适用房制度是以转移房屋的所有权为标志,而所有权具有永久性的特点,因此一旦所有权转移完成,其资金投入和回收环节即告结束。廉租房则不同,无论是实物配租、租金补贴或者租金减免,廉租房特有的期限性都使得对廉租房建设和维护的资金投入具有长期性,并且这种建设和维护的责任始终归属于国家廉租房管理机关或者承担相应职能的社会机构,并未随着一次出租行为而发生转移。在目前比较多见的实物配租的情况下,国家投入资金进行廉租房建设以及日常维护,同时通过收取一定的租金来回收部分成本从而为廉租房制度的可持续发展提供资金动力。同时,这种租金或租金补贴或者租金减免的数额的确定是可以随着经济的发展和人民生活水平的变化而相应变化的,这种动态保障性也有利于国家更好地行使这一职能从而实现廉租房社会保障效应的最大化。

二、廉租房动态保障功能对法律调整的影响

廉租房的动态保障功能不是法律强加的功能,而更多的体现为廉租房本身的显著特征。这种动态性也使得廉租房与经济适用房在住房保障功能的实现机制上存在诸多不同。完善的符合我国实际的廉租房制度的建立和运行离不开相关法律制度的保障。这种法律制度的创设,首先必须正视和确认廉租房的这种动态保障性,同时,通过总结和思考,建立各种外围的制度要素来确保其功能的发挥。可以这么说,整个廉租房法律制度的构建从形式上看都应当以其动态保障性为核心。因此,在进行廉租房法律问题研究时,我们首先要分析廉租房的动态保障性对法律调整的影响。

(一)法律调整周期的长期性

经济适用房以转移所有权为标志,因此当事人经过申请获审核通过并办理房屋产权登记即取得房屋所有权,此时法律调整的周期由当事人开始申请到获得经济适用房产权为止。①按我国目前的法律,购买经济适用住房不满5年,不得直接上市交易,购买经济适用住房满5年后上市转让的,也应当满足法律规定的条件。可见,目前经济适用房法律调整的周期止于购买人获得完全产权。参见《经济适用房管理办法》第30条。但廉租房以通过租赁方式提供房屋的使用价值为标志,它关注的不是房屋所有权的静态的确认,而是适时地将房屋提供给低收入人群居住以保障其“住有所居”②我国对于住房保障立法的指导思想经历了从“居者有其屋”到“住有所居”的转变。在十一届全国人大二次会议表决通过的政府工作报告对草案中的“促进房地产市场稳定健康发展”一段有一处较明显修改,即将“努力实现居者有其屋的目标”改为“努力实现住有所居的目标”。这表明,决策层已经认识到我国住房保障所面临的客观条件的制约,首次明确了提倡租房的住房保障理念。从意思上看“,居者有其屋”强调了居住者对房屋的所有权,它表现为一种静态的保障机制,而“住有所居”则强调了居住者对于房屋的使用权,它表现为一种动态的、多层次的保障机制。。也就是说,廉租房能够长期作为住房保障方式而发挥作用。作为个人来讲,只要其符合廉租房保障对象的条件也可以长期享受此福利,并没有一个绝对的期限。因此,廉租房的法律调整应当具有长期性。具体而言,建立廉租房法律制度的前提是对我国城市化进程、人口流动现状及变化趋势、居民收入和财政收入的积累、城市土地和住房供应总体状况进行综合分析,立足长远和全局,制定廉租房建设的远期规划,并为此做出资金、建设、土地供应、管理上的安排。可见,从具体廉租房的建设管理到整个国家廉租住房保障的整体发展都要求法律调整周期具有长期性。

(二)评估和信用制度的建立

评估制度和信用制度并不是廉租房法律制度所特有的要素,但是,廉租房的动态保障性决定了二者在廉租房法律制度中具有不可或缺的重要地位。涉及廉租房的评估制度包括两个方面:一是居民收入及住房状况的评估,即相关部门通过居民主动提交的材料或者自行调查来了解和评估居民的收入和住房状况,审核其是否满足享受廉租房福利的条件。二是作为房地产的廉租房本身的评估制度。所谓房地产评估,是指房地产专业估价人员,根据估价目的,遵循估价原则,按照估价程序,结合估价经验,通过对影响房地产价格的因素的分析,对房地产最可能实现的价格作出的推测与判断。[2](P260)信用制度则主要是指居民在申请和享受廉租房福利时应当本着诚实信用的原则,对自己所提交的各种信息的真实性负责,一旦被发现存在造假欺诈行为,就应当承担廉租房法律责任。

一般来讲,随着社会生产的发展、产业的兴旺、人口的增加及生活水平的提高,人们对于房地产的需求与日俱增,而土地资源又具有不可再生性和稀缺性,决定了房地产具有保值增值性。[2](P3)廉租房要发挥其住房保障的功能,就必须关注廉租房作为房地产的这种保值增值性以及宏观经济和居民收入状况的变化,并且使得廉租房的保障水平与房地产市场状况和居民收入情况保持动态的一致,这种关注当然依赖于廉租房评估制度的建立。廉租房动态的进入和退出机制决定了廉租房法律制度能够通过取消廉租资格、记录不良信息等方式对申请和享受廉租房福利过程中的欺诈和造假行为追究法律责任,甚至居民在廉租房制度中的信用信息可以和个人征信系统相联系而成为其一部分,从而约束居民在申请和享受廉租房福利中恪守诚信和法律。

(三)法律调整手段的创新性

廉租房具有动态保障性,这决定了在法律调整手段上它具有更大的灵活性。在进行廉租房制度实践和立法保障时,我们可以结合其固有特点和法律调整原则,进行各项创新。廉租房的法律调整原则主要包括公平原则和效率原则。公平原则是指廉租房的法律调整应当明确廉租房管理机构和廉租房保障对象的法律权利和义务,特别是廉租房管理机构的审查和监督义务,明确廉租房保障低收入人群居住权利的价值定位。效率原则主要是指廉租房法律调整应当关注廉租房供需关系的紧张性(包括土地和资金供应的稀缺和住房需求的增长),法律调整的手段当以实现有限资源的住房保障效益最大化为目标。

公平原则与效率原则相辅相成,共同对廉租房法律调整的方式产生影响。这种影响主要表现为廉租房法律制度强调调整手段的创新,即不仅要借鉴其他国家和地区在进行廉租房保障时的成功经验,还要利用市场经济条件下其他领域的各种流通形式、分配方式、财政金融工具等手段,实现廉租房保障的效率和公平。以香港为例,香港的房屋管理委员会为了资助兴建公屋和管理庞大的资本开支,采取了两个措施:一是按市值出租公共房屋附属的商业设施和非住宅设施,如商场、街市铺位及停车场,每年通过出租商业楼宇可获得十几亿港元的盈利;二是通过各种自置居所计划出售房屋。自1978年起,房委会通过居者有其屋计划、私人机构参建居屋计划和混合发展计划,以及租者置其屋计划等各项资助自置居所计划,共推出超过42.2万个房屋单位,以折扣价出售给符合资格的家庭及人士。后来,香港房委会在面临资金短缺时,又决定分拆出售旗下大部分商场及停车场,成立领汇房地产投资信托基金,并计划把该基金在香港联交所上市。房委会预计从分拆出售中可获得总收益为320亿港元,有助于短期内应付公屋运作赤字,为房委会从长远方面推行各项节省成本措施、改善财务状况赢得时间。可见,香港房委会在筹集“公屋”的资金来源时充分借鉴其他市场手段“为我所用”,取得了不错的保障效果。我国目前对于廉租房法律调整手段的多样性和创新性也有认识,各地在进行廉租房的实践探索时也不时出现一些创新的亮点。①例如,同样是在廉租房的融资领域,我国也有与香港地区类似的探索和创新。2005年两会期间,全国工商联住宅产业商会的一个提案引起了各界的重视:“发展房地产投资信托基金(REITs),建立廉租房体系,解决低收入群体住房需求,防范房地产金融风险。”提案首次提出要用金融工具解决廉租房问题,为我们进一步探索廉租房融资提供了参考。参见巴曙松、张旭、王淼:《中国廉租房的融资特征及其发展路径研究》,《西南金融》2006年第8期,第10页。因此,在进行廉租房法律调整时,应当为调整手段的创新留下空间,体现其法律调整的动态性和灵活性。

廉租房的动态保障功能表明廉租房能够最大限度的利用国家财政支出和其他资金投入,并通过收取定量租金等方式来实现廉租房建设资金的流动性和保值增值。在未来相当一段时间,我国的城市化进程将继续迅猛发展,城市生活资源特别是土地和住房资源的稀缺性将更为明显,在此情况下,利用廉租房的动态保障机制来实现对现有稀缺资源的优化配置,扩大住房保障的覆盖面,合理确定和变更保障标准,既契合整个社会经济的发展水平又立足具体保障对象的收入情况,从而达到住房保障的公平性以及实现保障效益的最大化,将是我国住房保障制度的合理选择。笔者认为,我国的住房保障法律制度的建立应当体现这一思想,将廉租房作为我国住房保障的主要形式。

[1]符启林,罗晋京.对我国廉租住房立法的建议[J].甘肃社会科学,2008(2).

[2]符启林.房地产法(第三版)[M].北京:法律出版社,2004.

[2]李升.香港公屋制值得借鉴[EB/OL].2006-05-02.http:∥www.ycw b.com.

Abstract:The low-rent and the economically suitable housing are two fundamental housing safeguard modes of our country,w hich have many differences in the mechanism to realize the safeguard function. By contrast,the low-rent housing safeguard mechanism has the dynamic safeguard characteristic obviously,and this kind of dynamic safeguard function show s that the low-rent housing must become the main form of our country housing safeguard.A t the same time,the dynamic safeguard characteristic w hich low-rent housing has also sets special request to the legal adjustment pattern.

Key words:low-rent housing;dynamic safeguard;legal adjustment

[责任编辑 杨 敏]

On Dynam ic Safeguard Function of Low-ren t Housing and Its Influence on legal adjustmen t

XU Jun
(School of Civil and Economical Law,China University of Political Science and Law,Beijing 100088,China)

D922.182

A

1009-1734(2010)05-0084-05

2010-05-30

徐俊,在读硕士研究生,从事法律研究。