“免疫系统”理论下的宏观服务型政府审计模式探索

周荣青

〔江苏省审计科研所,江苏南京 210009〕

在2008年召开的中国审计学会五届三次理事会上,刘家义审计长全面系统地阐述了“国家审计免疫系统理论”,指出:“审计的本质就是国家经济社会运行的免疫系统,审计是国家政治制度的重要组成部分,是民主法治的产物,也是推进民主法制的工具。”审计“免疫系统”作为一种理论,借鉴了医学免疫系统概念,形象生动地寓意了审计预防、揭示、抵御三大功能,并深刻揭示审计“免疫系统”一系列相互联系的基本特征:立足建设性,坚持批判性;立足服务,坚持监督;立足宏观全局,坚持微观查处和揭露;立足主动性,坚持适应性;立足开放性,坚持独立性。

审计“免疫系统”论将政府审计内化于经济社会系统之中,强调政府审计在各个子系统的微观领域发挥作用的同时,更加突出强调国家审计要从全局、宏观层面上在国家经济运行大系统上发挥经济社会运行“免疫系统”的功能和作用,且赋予的审计目标都是宏观性、服务性、建设性的。

笔者认为“免疫系统”理论的提出,为构建宏观服务型政府审计提供了强有力的理论支撑和政策支持。本文试图从审计的功能目标定位、审计对象和内容、结构体系等方面系统地阐述“免疫系统”理论下的宏观服务型政府审计框架。

一、“免疫系统”理论下宏观服务型政府审计模式的功能目标定位

1.宏观性

一是要立足宏观经济管理角度,重视微观审计对宏观经济管理活动情况的反映,注重揭示违法违规问题反映出的体制性障碍、政策和制度缺陷、管理漏洞,促进政府及其管理部门有效履行职责,推进政府职能转变;重视对事关地区发展战略的社会管理政策制定问题发表审计意见,由此从宏观层面去研究审计工作的对象、重点、方法等。二是要站在经济社会发展的角度,注重揭示重大宏观调控政策措施落实中存在的问题,促进宏观政策调控的加强和贯彻落实,从而促进经济结构的调整和经济发展方式的转变。通过宏观型审计使审计工作渗透到对经济改革和社会发展情况的监控和评价中去,以审计促进经济健康运行,也就如同让经济有了免疫力。

2.服务性

传统审计是以查错纠弊为主的行政执法型审计,往往容易受到被审计单位的抵触。“免疫系统”理论下的宏观服务型政府审计要求审计服务于各利益与责任主体,以从微观上服务被审计单位、宏观上服务政府及其管理部门、服务于广大民众为目的,以促进被审计单位财务制度管理完善的角色进行服务型审计。极力破除查错纠弊的狭隘观念,按照监督是手段的要求,把审计监督寓于服务大局之中,实现以查错纠弊为主的审计转向以监督为途径、以服务发展为目地的审计的转变。注重通过审计使审计部门担当被审计单位、政府管理部门“管理咨询顾问”的角色,一方面,通过帮助被审计单位建章立制、改进和加强内部管理,使被审计单位更好地接受审计、配合审计,发挥促进被审单位的管理、制度完善的服务作用;另一方面,由微观服务上升到宏观服务,将审计成果作为政府管理决策的依据,实实在在地为党委、政府的中心工作服务,为经济社会发展大局服务,为最广大人民根本利益服务,以服务促进审计观念变革,促进政府及其部门管理体制转型,从而从机制上构筑审计的“免疫系统”功能。

3.建设性

刘家义审计长指出:“建设性是审计的生命力”。我国当前处在社会转型的关键时期,无论是宏观还是微观层面的矛盾与问题都很多,审计目标如果仍局限于就事论事地解决发现的违规违纪问题,不仅无法摆脱“屡审屡犯”的怪圈,还无法实现审计价值的最大化,免疫系统功能也就无从谈起了。因此,审计不仅要能揭露问题,更要想方设法建设性地提出解决问题的意见、建议,给潜在的违规违纪问题注入“疫苗”针,全面发挥审计“免疫”的作用。

4.前瞻性

传统审计是对过去的、已发生的财务收支进行合法、合规性审计,而“免疫系统”理论下,宏观服务型审计模式更强调由立足过去的财务收支情况到看未来、看发展。要通过审计掌握的信息资料情况科学分析,正确判断趋势,对可能影响国民经济、行业地区、社会发展的潜在问题、风险进行评估,从而预见性地判断经济社会发展的动态趋势,为促进经济健康发展发挥前瞻性免疫系统的预防功能。

二、“免疫系统”理论下宏观服务型政府审计模式的对象和内容

1.从资金使用审计拓展到管理活动的评价审计

传统的财务收支审计主要是沿着资金的走向从起点入手,注重审查资金分配、管理、拨付和使用过程中存在的违规、违法等问题,审计评价时也是就资金使用本身的问题展开,而对管理活动的本身:即对体制、机制、政策合理性、有效性评价很少介入“免疫系统”理论下的宏观服务型审计要求审计必须关注政府管理中存在的深层次矛盾和体制障碍对政府管理效能、工作效率进行评价;对政策的合理、合法、效能进行评价;对重大经济决策的科学性经济性提出审计评价,防止重复投资、盲目建设、追求投资效益最大化;对责任主体履行职责情况进行审计。

在宏观服务型政府审计实践中,一方面,要对国家宏观调控的效果开展专项审计或专项审计调查适时监控宏观经济政策效应以及监督政府各部门对国家宏观调控政策、法令的执行和遵守情况;另一方面,针对当地政府及政府部门的管理决策活动,可通过大力开展政策评价审计、管理活动评价审计、行政问责式经济责任审计,将公共资源管理的效率和制度、机制安排的科学性以及决策管理的责任作为审计工作的重要内容,并提出审计特有的评价和意见。例如,对公立医院、教育机构等的经济运行、管理绩效开展审计,促进政府管理活动规范化、科学化。

2.从过去“物化”的审计延伸到“人本化”的审计

以往国家几乎所有的审计重点内容都是“物”宏观服务型政府审计应按照科学发展观“以人为本”的要求,更多地关注对“人”的审计。因此,在审计中,在关注资金的真实性、合法性以及经济效益的同时,还要重点关注广大职工、社会民众的合法权益是否得到有效保障;与民众有关的社会保障、社会救助、社会福利等民生事业是否体现了民生要求以及其广度、深度是否与民生需求相适应;机关事业单位提供的社会公共服务水平是否体现效能、是否让人民满意;关注当地的劳动就业状况、工作场所条件、居所环境状况、生活条件状况、基础教育设施状况等民生利益。要从更多的关注人民群众福祉和公众利益出发,将国家审计物化的审计对象予以人格化,实现国家治理“人本化”发展趋势,从而维护人民群众利益,促进社会公平正义,促进社会全面进步和人的全面发展。

3.从具体的财务收支过程审计发展到对国家经济安全、风险预警审计

在审计机关建立以来的二十多年间,审计工作一直以具体的微观项目的财务收支审计为主,行业审计、专项审计虽然在近几年有开展,但也都是沿袭一般财务收支的审计模式,着重对违规违纪问题的处罚,忽视对行业、地区共性问题的综合反馈和分析评价,并未真正上升到行业安全、经济安全的高度,在保障国家经济安全上发挥重大作用。当前,构建宏观服务型政府审计,应当从一个国家、一个地区、一个行业的整体利益出发,关注一个地区、一个行业的经济、资源、生态等方面的安全与风险;关注产业发展及结构的合理性;关注社会事业的发展状况以及影响社会和谐发展的诸多不稳定因素。并根据审计获得的信息资料,关注地区、行业风险,从而揭露国内经济、资源配置、生态、环境等不安全因素,提出国家经济风险预警,以宏观服务型“免疫系统”的姿态抑制其对国家、区域经济安全的危害。

4.从真实、合法性审计升华到责任审计、绩效审计

刘家义审计长不止一次提到绩效审计对于国民经济和民生的重要作用,在刘家义看来,决策不科学或者好大喜功导致的损失浪费,要远比一个贪污案件损失浪费得多。很多项目效益不高,损失浪费,源自于建设当中的重复建设,源自于存在的环境污染等,所有这些体制性制度性的问题,形成的危害更大,比如说那些沽名钓誉的政绩工程,没有实质作用的形象工程等。因此,作为国家经济社会的审计“免疫系统”,揭露问题不应当是审计工作的重心,只有健立完善有效的经济制度,才能让经济健康运行,就如同让经济有了免疫力。

因此,构建宏观服务型政府审计必须在真实、合法性审计的基础上,大力开展绩效审计,从经济决策、政策执行、行政管理效能、资金使用、资源利用等多方面分析政策措施和财经活动的效率性、有效性经济性。同时,大力推进经济责任审计,在审计过程中关注领导责任人的决策科学性,关注职责履行的全过程,以权力约束机制的完善为核心,以政府问责机制为目的,科学界定领导干部职责履行情况,促进领导干部搞好前瞻性决策,避免急功近利的短期行为,减少决策浪费。

三、“免疫系统”理论下的宏观服务型政府审计模式的结构体系构建

1.建立新型宏观服务型政府审计管理体制

从微观审计到宏观服务型审计转型并不是一个跳跃发展的过程,而是建立在微观、具体的审计事项的基础上,更多地剖析微观审计中发现的带有倾向性和共性的问题,强调以审计宏观分析为主要工作内容的信息调研工作的开展,以形成能有效发挥宏观服务作用的国家审计管理体系。为此,要增加和强化审计宏观服务职能,可考虑在省级及以上审计机关设立审计综合调研机构,履行审计综合调研分析和宏观经济决策参谋职能,使审计也能发挥国家宏观管理“智库”的功能和作用。同时在地(市)级审计机关内部可考虑成立以开展审计宏观分析为主要工作内容的信息调研科(室),并选派既会审计业务又善于专职调研的干部充实调研机构,由信息调研机构对党政机关的有关文件、所辖县(市、区)的审计执行材料和本级审计机关报送的各种审计报告材料进行汇总、分析、评估、评价,及时将审计宏观分析成果报送政府,从而为国家经济、地区经济、行业经济服务。

2.建立新型宏观服务型政府审计的科学评价体系

宏观服务型政府审计模式要突破传统财务收支审计模式,在评价体系上就要突破就账论账的评价模式,要重点关注对政策制度有效性、管理、绩效、责任、风险等方面进行评价的科学评价体系的建立。

(1)评价标准。要加强宏观服务型审计模式的相关法律法规制度建设,制定有关管理活动审计、绩效审计、经济责任审计等方面的审计业务规范和相关操作指南,明确宏观服务型审计的目的、原则、领域、对象、内容、程序、方法、组织等,使宏观服务型审计免疫系统走上法律化、规范化轨道。

(2)评价的对象、内容。一是着力完善管理活动、政策、制度有效性分析评价。在完善经济性评价指标的基础上,探索建立适合对管理活动、政策、制度有效性分析评价的人文评价指标、社会环境影响评价指标等,以及与之相适应的评价方法、手段。二是着力完善绩效审计、经济责任审计评价。要按照构建宏观服务型政府审计模式的要求,加快探索建立具有宏观性、服务性特点的绩效审计、经济责任审计评价体系。三是着力完善风险评价体系以及经济安全评价体系。要借鉴风险管理理论和经济管理理论,探索建立风险评价以及经济安全评价体系的手段、方法,提升审计维护国家经济安全的免疫功能。

(3)评价指标。宏观服务型政府审计评价指标的建立,既要有定量指标,又要有定性指标;既要有经济效益指标,又要有管理效益指标、社会效益指标;既要有经济指标,又要有人文指标;既要有内部指标,又要有外部影响因素指标;既要有局部或地区指标,又要全局、全社会指标;既要有行业个性指标,又要全社会共性指标;既要显性指标,又要有隐性指标;既要有当前效益指标,又要有长远、未来发展效益指标,从而为科学评价宏观经济、社会运行提供合理保障,促进宏观经济稳步健康发展。

3.建立新型宏观服务型政府审计的科学预警体系

一是建立经济安全预警体系。主要包括对国有资产安全、财政安全、金融安全、经济信息安全等建立预警指标,从而关注国家经济发展态势,为国家经济安全发出预警信息。

二是建立社会和人员安全预警体系。按照“以人为本”审计理念的要求,审计在将审计对象予以人格化的同时,可通过对各项人文评价指标的综合分析,建立社会“人本化”风险预警、社会公平正义的风险预警、民生幸福安全预警,从而建立整个社会或某个地区的社会与人员和谐性、稳定性预警体系。

三是建立生态环境安全预警体系。通过建立生态环境审计分析模型,在对环境绩效审计评价指标监测值评估的基础上,设立生态环境安全“临界值”,并从近期、中期、长远期来建立预警分析模型,为经济社会可持续健康发展服务。

4.完善符合宏观服务型政府审计模式的审计成果报告制度和结果公开制度

为适应宏观服务型政府审计的要求,可根据不同的审计需要探索建立不同形式的审计成果报告来提升审计成果的层次性、服务性、建设性。例如,在原有审计结果文书(审计报告、审计决定、审计移送处理书和审计建议函)的基础上,探索建立适应政策效能审计、管理评价审计、绩效审计、行业审计等的审计调研报告、审计建议书(函)、专题审计信息审计专报等审计成果报告形式。在此基础上充分利用审计结果,认真做好整改工作。

同时,既然审计成果是审计产品的重要表现形式,宏观服务型审计的目的就应当是生产出合格的审计产品为国家、广大人民、被审计单位服务。因此,应当将审计产品作为公共信息,依照法律的规定,逐步拓宽审计结果公开的渠道和范围,保障人民的知情权、参与权、监督权、表达权。

“免疫系统”理论下的政府审计,应当克服“就账论账”的狭隘审计观,审计机关的职责、目标也不能停留在“查错纠弊”这一局限性上。审计工作只有立足微观,着眼宏观,从宏观的角度来反映问题揭示出问题的本质属性,从服务的角度来解决问题审计才能具有揭示“病症”、治疗“病症”、给潜在“病症”注入“疫苗”的“免疫”功能。

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