金融危机背景下宏观经济政策评估问题研究——金融危机背景下宏观经济政策的评估：特点、成效、问题与展望

姜爱林

〔中华全国总工会经济社会政策研究室,北京 100865〕

宏观经济政策是有效应对金融危机的重要手段,而宏观经济政策的制定事关宏观经济政策措施的成败。面对 2008年的国际金融危机,中国政府及时调整宏观经济政策,出台促进经济增长的具体措施,构建了刺激经济发展的一揽子计划政策。这些宏观经济政策的制定主要集中在 2008年第 4季度至 2009年第 1季度,本文探讨了这一时期中国宏观经济政策的特点、种类、成效以及存在问题,以帮助有关部门全面、正确认识金融危机,灵活应对金融危机,提高经济政策的执行效率,丰富我国宏观经济政策的内容及其体系。

一、宏观经济政策的特点与种类

1.宏观经济政策：特点与形式

面对 2008年下半年以来的国际金融危机,中国宏观经济政策与以往相比,具有明显的特点：一是制定的及时性。不管是国家层面,还是地方层面,制定政策文件都十分快速、及时。一经研究决定,立即付诸实施。二是制定的权威性。中共中央办公厅、国务院办公厅联合或单独行文;地方省委省政府联合或单独行文;两个以上甚至是 5个政府组成部门联合行文。既有机构的权威性,也有联合的权威性。三是制定的偏经济性。绝大部分制定出台的是经济政策文件,个别涉及其他问题。四是制定的双转向。实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策的双转向是其最显著特点。面对错综复杂的国内外形势,中国宏观调控政策经历了迅速而大幅度的调整：从双防转向一保一控,再转向“保增长、扩内需”,实施“双转向”,即财政政策、货币政策“双转向”。五是制定的结合性。扩大内需、促进经济增长的措施体现了“多个结合”：短期效应和长远利益相结合;调控经济与改善民生相结合;刺激经济与经济转型相结合;着眼国内与为国际社会做贡献相结合;增强信心与赢得民心相结合;应对风险与抢抓机遇相结合;稳定出口与扩大内需相结合等。

宏观经济政策形式：①宏观经济政策的制定形式主要有：中共中央政治局会议;国务院常务会议;专门会议,如中央经济工作会议;政府组成部门办公会等。②宏观经济政策文件的表现形式主要有：中发[×××]×号;中办发[×××]×号;国发[×××]×号;国办[×××]×号;政府组成部门单独文件与联合文件等。例如,《人力资源和社会保障部、财政部、国家税务局关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知(人社部发[2008]117号 )》等 。

2.宏观经济政策：文件种类与措施种类

(1)宏观经济政策文件的种类。国家层面文件主要是中共中央、国务院、国务院组成部门等制定出台的一系列经济政策文件。地方层面文件主要是地方党委、地方政府、地方政府组成部门等制定出台的一系列经济政策文件。

(2)宏观经济政策措施种类。①从隶属关系看,可分为中央或国家宏观经济政策措施与地方宏观经济政策。如《国务院关于印发物流业调整和振兴规划的通知(国发[2009]8号)》与《北京市人民政府关于印发北京市帮扶企业应对国际金融危机若干措施的通知(京政发[2009]5号)》。②从区域大小看,可分为全国性宏观经济政策措施与地区宏观经济政策。如《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见 (国办发[2008]126号)》与《大连市人民政府关于印发大连市促进金融业发展政策措施的通知(大政发 [2008]96号)》等。③从政策本身的综合与否看,可分为综合政策措施、行业政策措施与专项政策措施。

二、宏观经济政策评估：成效

中国经济已经复苏,下滑衰退已过去。中国政府的一揽子刺激经济发展的宏观政策对拯救经济下滑发挥了重要作用。中国一揽子刺激经济的计划是对全球经济增长的重大贡献。有形的实际效果、权威统计数据和拉动比率有力验证了这一假说。

1.定量描述方面成效

二是为进一步加强“三农”和改善民生夯实了基础。在 2009年四批中央投资中,用于民生工程的投资占比超过 50%。截至 8月底,已建成 1.1万个基层医疗卫生服务项目,改造农村初中校舍面积近400万平方米;建成廉租住房 27万套、开工建设 126万套;解决 2278万农村人口饮水安全问题,建成农村沼气项目 247万户、农村公路 20万公里、农村电网各类线路 10.3万公里。[1]

三是积极推进了经济结构战略性调整和发展方式转变。政府坚持把加快推进结构调整和发展方式转变作为保持经济平稳较快发展的主攻方向,如安排 200亿元中央投资用于支持重点产业调整振兴和促进中小企业发展,使企业技术改造步伐明显加快,重大装备本地化工作积极推进。加强自主创新能力建设,开工建设了一批高技术产业化项目。坚持把节能减排作为扩内需保增长的重要抓手,支持十大重点节能工程、城市污水垃圾设施及配套管网、重点流域水污染防治等建设。截至 2009年 8月底,已建成污水处理能力 518万吨 /日,垃圾处理能力 1.6万吨/日,形成节能能力标准煤 669万吨、节水能力1.31亿吨。

四是重大基础设施建设稳步推进,汶川地震灾后恢复重建有力有序开展。哈大、武广、南广、贵广等一批重大铁路项目加快了建设,投产里程近 1500公里。南水北调等大中型水利工程进展顺利,已基本建成近 1500个大中型水利项目。公路、机场、城市电网改造有序推进。政府坚持以人为本、尊重自然、统筹兼顾、科学重建的方针,加快汶川地震灾后重建,进一步提高区域经济发展能力。截至 2009年8月底,已完成投资 5050多亿元,占规划总投资的50.5%,实现了时间过半、投资完成过半。其中,城乡住房投资完成规划任务的 73.4%,基础设施和公共服务设施完成 40%以上。

五是 4万亿投资可创造 5000万个就业岗位。就业被认为是此次经济刺激计划最重要的目标之一,学界普遍认为,之所以将增长目标定为 8%,主要原因就是考虑到由就业决定的社会稳定的目标。据测算,在当前的投资结构下,四万亿投资可以创造出 5000万个就业岗位。

2.定量分析方面成效

(1)上半年(2008年 12月 ～2009年 6月)一揽子计划成效突出表现为“四个一”：①一个回升：生产增速稳步回升。上半年 GDP同比增长 7.1%。分季度看,二季度 GDP增长 7.9%,增速比一季度加快1.8个百分点。②一个加快：国内需求增长加快。上半年,全社会固定资产投资同比增长 33.5%,增速比一季度加快 4.7个百分点。同期,社会消费品零售总额增长 15%,其中商品房、汽车销售分别增长 31.7%和 17.7%,成为内需增长中两个较为突出的亮点。③一个推进：经济结构调整积极推进。表现在三个方面：一是基础设施和基础产业进一步得到加强;二是装备工业较快回升,上半年装备工业同比增长 6.7%,比一季度加快 3个百分点;三是区域发展协调性有所增强,中西部地区投资和工业生产增长均明显加快。④一个改善：民生继续得到改善。上半年财政用于社会保障和就业的支出同比增长29.2%,中央财政对城市和农村居民最低生活保障补贴支出分别增长 49.9%和 140%以上。[2]

(2)前三季度(2009年 1月 ～2009年 9月)一揽子计划成效：经济企稳回升势头逐步增强,总体形势积极向好。据初步测算,前三季度国内生产总值217817亿元,按可比价格计算,同比增长 7.7%,比上半年加快 0.6个百分点。分季度看,一季度增长6.1%,二季度增长 7.9%,三季度增长 8.9%。分产业看,第一产业增加值 22500亿元,增长 4.0%;第二产业增加值 106477亿元,增长 7.5%;第三产业增加值 88840亿元,增长 8.8%。

PFS投加量为1000 mg/L，设定磁化频率130 Hz、磁化时间5 min，磁化强度对出水余铁及亚铁含量和pH值的影响如图6所示。由图6可知，磁化强度为3～9 mT时，出水的余铁和亚铁含量均逐渐增加，且出水pH值呈降低趋势；当磁化强度增大到12 mT时，出水的余铁和亚铁含量降低；继续增大磁化强度，出水的余铁和亚铁含量呈增加趋势，pH值继续降低。因此，选择磁化强度为12 mT较适宜。

(3)经济增长拉动比率佐证。根据有关部门估算,扩张性的宏观政策对投资的拉动大概是 8个百分点,对零售拉动 1.7个百分点,累计起来对经济增长的拉动大概是 2.4个百分点左右,现在一般是在8.3～8.4%,换句话说,如果没有这种扩大性的政策的话,这个作用大概是在 6%左右。[3]

三、宏观经济政策评估：主要问题

宏观经济政策存在的问题可以从多角度去分析,包括项目执行视角、宏观经济视角等方面。

1.项目执行视角的问题

(1)审计署审计发现问题。国家审计署审计情况报告显示,一揽子计划政策实施过程中存在 4个方面的问题：一是有些项目的地方配套资金到位率不高。截至 2009年 3月底,审计抽查的 18个省(自治区、直辖市)335个新增投资项目中,中央投资资金平均到位率为 94%,其中有的项目按工程进度地方配套资金到位仅为 48%。从投资完成情况看,由于配套资金未到位、部分项目前期准备不充分等原因,有些项目不能按计划及时开工,有的已开工项目进展缓慢,一些项目已到位资金闲置,还有个别地方虚报到位配套资金和工程进度,个别项目用新增投资偿还以前年度拖欠的工程款,没有形成新的实物工作量。二是部分政策的实施办法不够完善。如由于税收政策调控目标的多重性,个别高耗能、高排放企业享受了一些税收优惠;一些企业在利用本企业中间环节产生的废弃物和再生资源进行生产时,没有充分享受到国家支持发展循环经济的优惠政策;一些扶持中小企业的政策的操作性不够强,影响了扶持中小企业政策的实施效果。三是部分病险水库除险加固工程规划和管理亟待进一步加强。审计调查 18个省(自治区、直辖市)病险水库除险加固工程情况发现,由于一些地方在水库安全鉴定和治理上投入不足,审核申报工作不到位,有 155座大中型和 3156座重点小型水库病险状况比较突出,需要加强治理。四是金融票据管理把关不严。由于一些基层银行审核把关不严,一些企业利用虚假合同和发票办理票据贴现,部分贴现资金被存入银行谋取利差,而未注入到实体经济运行中。这不仅影响金融对实体经济增长的支持力度,虚增了银行存贷规模,也加大了银行系统性风险。[4]

(2)中央检查组检查发现问题。上半年中央检查组(即由中央纪委、监察部协调发展改革委、财政部、审计署组建)进行了两轮检查,发现七大问题：一是个别部门和地方对中央政策认识还不到位,工作抓得不紧、措施不得力,收到投资计划和投资预算后分解下达不及时,致使总体工作进展比较慢。二是部分地区和单位 2009年新增中央投资开工项目开工率比较低,已开工项目进度比较慢。三是一些省区市和地方配套资金到位率不是很高,配套资金还存在比较大的缺口。四是个别项目单位存在虚报工程进度、完成投资数不实的问题。五是有的项目审批手续不全,申报与实际建设情况不完全一致;有的项目开工以后还未完成土地审批、初步设计、施工许可、环境影响评价等一些手续。六是有的项目没有报批就改变了已经批准的建设内容、规模、工期,存在报大建小或报小建大问题。七是有的项目没有严格执行中央投资资金专账管理、专款专用等规定,项目资金管理不是很规范。[5]

下半年中央检查组进行第三轮检查发现 4大问题：一是地方资金到位率偏低。部分地方农业、水利投资项目配套资金到位率偏低。二是地方资金严重缺口,回天无力。地方政府无多余财力为项目提供配套资金支持已经成为 4万亿投资中最严峻的问题。三是一些项目要求地方配套的资金比例偏高。如县医院建设,对西部、中部省份要求地方配套25%、50%,地方财力难以承担。对财政特别困难的中西部贫困地区、民族地区是否不再要求地方配套是一个尚待解决的问题。四是部分中央投资项目在具体执行中并未能达到三个 100%。对扩大内需第四批水利投资计划,国家要求 2009年 10月底前100%开工、地方配套资金 100%落实到位、发现问题按期 100%整改到位,但截至 10月底,项目开工率和地方配套投资到位率尚未达到要求,部分项目的初步设计或实施方案尚未完成。[6]

2.宏观视角的问题

中国政府一揽子计划政策效应初步显现,但潜伏的问题也不容忽视：比如结构调整总体进展不快,不少领域产能过剩、重复建设仍很突出,有的甚至还在加剧,以及过度依赖投资拉动、正在积累的通胀预期等问题,这考验着回升基础尚不稳定、不巩固、不平衡的中国经济。

一是产能过剩有增无减,通胀预期大大增加。目前,从各地的投资方向看,不仅钢铁、水泥等产能过剩的传统产业仍在盲目扩张,风电设备、多晶硅等新兴产业也出现了重复建设倾向。一些地区的投资冲动又有乘 4万亿刺激计划之机而再度升温的趋势;违规审批、未批先建、边批边建的现象又有所抬头。广义货币供应量的增速显著超越了 GDP增速;广义货币供应量的增速已经连续保持在 28%到29%的水平。高速的广义货币投放量有效地保障了经济计划的实施,实现了通货紧缩的逆转,但同时对通胀也产生了预期。国际热钱再次涌入,以楼市和股市为代表的资产市场价格依然维持高位运行,人民币升值压力加大等,也使得通胀预期大大增加。中国经济的增长动力应该更多地依靠实体经济,而不能倚重房地产业、虚拟经济等。当前中国经济正处于企稳回升的关键时期,对于部分行业出现的产能过剩和重复建设,如不及时加以调控和引导,不仅严重影响国家扩大内需一揽子计划的实施效果和来之不易的企稳向好形势,而且将错失利用国际金融危机形成的市场形势推动结构调整的历史机遇。[7]

二是投资增长明显过快,经济结构严重失衡。危机中的人们虽然看到了复苏的绿芽,但宏观数据还是让人对结构性问题心存忧虑。中国投资增长过快,投资率明显偏高,而最终消费率不断下降,除了发展的阶段性原因外,还有一个重要原因就是收入分配不尽合理。在市场经济条件下,产业结构基本上取决于需求结构。目前我国消费率太低,固定资产投资率太高,积累与消费比例已经严重失衡。中国经济“失衡并增长”现象是一个悖论,背后体现了复杂而特殊的形成机制。中国一揽子计划空前的信贷扩张和规模庞大的基础设施投资,加剧了中国经济的显著失衡。除消费投资失衡外,迄今为止中国国内的国有经济、民营经济失衡,以及制造业、服务业失衡都不仅没有削弱,反而有加剧的趋势。

中国经济“失衡并增长”现象,综合表现在四个方面：“高增长、低就业”问题日趋严重;“重外需、轻内需”长期存在;“城市化、二元化”问题任重道远;“财政强、保障弱”问题不断突出。四万亿内需刺激方案使得经济中的结构性问题变得更为严重。已经失衡的投资和消费比例将更加失衡,大规模的固定资产投资进一步推高了投资率。伴随着国家 4万亿投资落实,中国的投资率已大幅攀升到 33%-40%,这是中国改革开放以来继 1993年投资高峰后的第二个高峰。在投资率突飞猛进的同时,中国的居民消费率一直处于下降趋势。1978年居民消费占 GDP的比例为 45%,到 2004年下滑至 35%。消费率之所以下降,根源在于居民收入在总收入中的比重一直在下降,而四万亿投资大部分投向资本密集型的重工业领域,这将进一步加剧中国产业结构的重型化和资本密集化。2009年三季度的统计数据显示,投资对 GDP增长的贡献率进一步提高到95%,即 7.7个百分点的经济增速中 7.3个点是由固定资产投资带来的。居民消费占 GDP的比重在2009年三季度降到了 35%以下。[8,9]

三是社保医疗建设不足,就业弹性更加严峻。虽然我国相继出台了与民生相关的就业、社保、住房、医疗政策等社会建设政策,但是与为“保增长”而迅速推出的 4万亿投资的力度相比,中国对于公共服务和社会建设的投资仍显不够。因此,如何加大对社会建设的投资,特别是发挥财政资金在公共服务领域“四两拨千斤”的杠杆作用,应是管理层需要认真考虑的问题。就业能否逐步上升是后危机时期最关键的问题之一。长期以来我国经济增长与就业增长表现出非一致性。就业与经济增长不同步体现为,就业增长率明显低于 GDP增长率;就业弹性系数逐年下降。就业弹性由“九五”期间的 0.14下降到“十五”期间的 0.12,2008年为 0.08,即 GDP每增长一个百分点仅能带动 80万个就业。目前我国需要积极实施就业增长优先战略,使经济复苏和发展转型在平稳和谐的社会状态中进行。[8,9]

四、宏观经济政策发展：展望与对策性建议

1.宏观经济政策发展：未来展望

一是保增长无忧,应以调结构为重点。根据国务院发展研究中心预测,中国第 4季度经济增长有望超过 10%,全年 GDP增速将达到 8.5%左右。国家信息中心预测,2010年中国 GDP增速有望达8.5%左右,与 2009年大体持平,经济增长和物价有望实现“双稳”运行态势,短期内明显通胀的可能性不大,但未来不宜进一步加大扩张型政策力度。

二是 2010年保持中国经济平稳较快发展具有不少有利条件,但也面临不少困难和矛盾。第一个挑战是 2010年内地房地产业能否保持稳定发展,将对中国经济产生直接的影响。在中国,房地产行业是与国民经济高度关联的产业,占 GDP的 6.6%和四分之一的投资,与房地产直接相关的产业达到 60个。第二个挑战是消费需求增速下降。2009年中国消费增长达到历史最高水平,而 2010年政府刺激消费的一系列政策的经济效益将逐步减弱。因此即使政策不变,所带来的消费增量也将下降。第三个挑战是投资大幅度增长产生的金融风险。在拉动经济复苏过程中,难免出现一些经济效益和社会效益都很差的项目,未来可能造成中国银行业不良资产比重提高。第四个挑战是宽松的货币政策与通货膨胀压力。第五个挑战是美元贬值与大宗商品价格上涨。第六个挑战是人民币升值压力加大。此外是贸易保护主义与贸易摩擦。金融危机后,国际上金融保护主义、贸易保护主义盛行,这将不利于中国2010年外贸出口和经济增长。[10]

三是一揽子计划继续实施,不会马上退出,只会逐步退出。要保持宏观经济政策的连续性和稳定性不动摇,我国必须继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。经济刺激政策之所以明年不会马上退出的原因在于：①中国一向坚持根据自已的国情和特点做出政策判断。在过去一年里,政府投放4万亿资金推动经济增长,这个作用是否能持续现在还有待观察,刺激政策不会轻易退出。②2010年的主要任务是“调结构”,为了保证“调结构”的顺利进行,需要有推动经济的政策配合,这也决定了经济刺激政策不会退出。③全球经济复苏形势尚未明朗。所以中国的宏观政策尽管一直在微调,但是基本政策将保持不变。

2.宏观经济政策发展：对策性建议

一是要继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策,保持宏观经济政策的连续性和稳定性。要深入贯彻落实科学发展观,保持宏观经济政策的连续性和稳定性,继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策,根据新形势、新情况着力提高政策的针对性和灵活性,特别是要更加注重提高经济增长质量和效益。

二是要落实、丰富和完善应对国际金融危机冲击的一揽子计划,提高经济发展的稳定性、协调性、可持续性。2010年要继续加强和改善宏观调控,保持宏观政策的基本取向,把握好政策实施的力度、节奏、重点,落实和丰富完善应对国际金融危机冲击的一揽子计划,提高经济发展的稳定性、协调性、可持续性。当前特别要重视促进民间投资工作,要继续加大对中小企业的扶持力度,抓紧出台鼓励和促进民间投资的措施意见。

三是把调整经济结构作为主攻方向,大力调整内需外需结构,不断增强内需对经济增长的拉动力。中国经济的持续较快发展与 13亿人期待美好生活的强烈愿望,为我们应对国际金融危机、抵御外部风险提供了巨大的内需增长空间,扩大内需是我们的长期战略方针。这要求我们一定要提高消费在内需中的比重,努力增加城乡居民收入,改善居民消费预期,提高居民消费意愿和能力。要把加快发展服务业作为结构调整的关键环节,作为扩大内需的重点任务,作为促进供需平衡增长的重要结合点;把发展服务业与调整需求结构结合起来,与鼓励民营经济发展、扩大就业结合起来,不断提高服务业占国内生产总值的比重,提高服务业市场化、产业化、社会化水平。[3]

四是把科技创新作为重要支撑,更加注重扶持战略性新兴产业发展。一方面要突破制约产业转型升级的关键技术,促进战略性新兴产业加快发展,重点支持新能源、新材料、生物医药、第三代移动通信、三网融合等产业的技术研发和产业化,加快发展绿色经济,努力占领国际产业竞争的制高点;另一方面要加快运用高新技术和先进适用技术改造传统产业,大幅提升农业、制造业和传统服务业的现代化水平。

五是加强项目经常性检查工作,完善强化金融监管力度,促进管好用好项目资金。要加大对重大违法违规和损失浪费等问题的揭示和查处力度,促进管好用好各类资金。发展改革委、财政部等部门应加强对新增投资项目的跟踪检查,督促地方各级政府和相关部门严格执行节能减排等宏观调控政策,做好项目选择和前期准备工作,防止低水平重复建设和盲目扩张,不断提高投资的经济和社会效益。金融监管机构应进一步加大监管力度,促进提高金融机构的服务能力;同时加强与有关部门的沟通,建立应对重大经济金融风险的有效监控、预警和应急机制,防范和控制金融系统性风险;特别要加强对票据业务贸易背景的真实性、票据业务操作的规范性以及假票据等方面的现场检查。

六是要更加注重改善民生、保持社会和谐稳定,把保障和改善民生作为出发点和落脚点,更加注重完善社会保障体系和发展社会事业。要实施更加积极的就业政策,千方百计增加就业岗位;抓紧完善社会保障体系,进一步健全养老、医疗、失业等保障体系,扩大覆盖面,提高统筹层级和保障水平;全面发展教育、医药卫生、文化体育等社会事业,促进基本公共服务逐步均等化。

[1]国家发展改革委有关负责人就 4万亿元投资计划执行情况答记者问[EB/OL].http：//www.sdpc.gov.cn/xwzx/xwtt/t20091027_309183.htm.

[2]周英峰.中国一揽子计划实施取得四大成效[EB/OL].http：//www.cs.com.cn/xwax/03/200907/t20090716_2153409.htm.

[3]王一鸣.当前的经济形势和宏观经济政策[EB/OL].http：//www.finance.sina.com.cn/hy/20091026/10296882632.shtml.

[4]张晓松.审计署公布促进经济“一揽子计划”贯彻落实情况 [EB/OL].http：//news.sinhuanet.com/fortune/2009-05/18/content_11394561.htm.

[5]柳建云.扩内需资金到位率不足 50%检查组发现七大问题 [EB/OL].http：//business.sohu.com/20090528/n264211540.shtml.

[6]肖明.中央督查组 4万亿督查接近收官[EB/OL].http：//finace.sina.com.cn/roll/20091119/01076984148.shtml.

[7]唐敏.一揽子计划周年新飞跃 产能过剩通胀预期需警惕[EB/OL].http：//www.cinanews.com.cn/cj/ndws/2009/11-01/1941004.shtml.

[8]熊剑锋.“四万亿”周年：回望中国式复苏路径[EB/OL].http：//www.stnn.cc/chinafin/2009/11/t20091105_1173132.html.

[9]方家喜.后危机时期的中国坐标[EB/OL].http：//www.p5w.net/new/gncj/200911/t2658181.html.

[10]张弘.明年中国经济大调不变 或面临 7方面风险[EB/OL].http：//hlj.zgjrw.com/Ndws/20091123/HEILONGJIANG/789679935110.html.