中国政府大部制改革的难点与必然性分析

李玉忠

（菏泽学院 社会科学系，山东 菏泽 274015）

中国政府大部制改革的难点与必然性分析

李玉忠

（菏泽学院 社会科学系，山东 菏泽 274015）

改革开发以来，随着我国政府职能分工的专业化发展，加强政府内部的综合协调，扩大部门间的横向联系也就日益突出，逐步实现我国政府的大部制,这是我国的国情以及市场经济的必然要求。当然，部门整合的过程不会一帆风顺，实行大部制有众多的难点，以及各方面特别是体制方面的阻力。政府要做的就是正视其难点，排除其阻力，要通过广泛发扬民主，拓宽反映社情民意的渠道，广泛集中民智，逐步整合部门资源，实现我国的大部制改革。

大部制；整和机制；政府职能；公共服务

—、大部制改革的背景

所谓的大部制就是政府各级部门在机构的设置上，加大横向覆盖的范围，将类似的职能尽量集中在一个大的部门中，部门的职能主要为宏观管理、国家战略制定等，也就是对政府部门机构进行大部分的归整与协调。

大部制起源于西方，二战后随着政府职能分工的专业化发展，加强政府内部的综合协调，扩大部门间的横向联系也就日益突出。这是因为一方面高效率的行政管理应是在整体的规划下的明确分工，在分工的基础上的有效协调；另一方面，现代政府由于其复杂性、广泛性，不是一个部门所承担的，往往需要各个部门的协力配合，共同完成政府内部的综合协调。扩大政府部门间的横向联系，就成为了西方国家行政改革的重要内容和主要趋势之一，如英国和法国表现为建立一些超部级机构，而日本在80年代的政府机构改革中，对外务、文部、国土等11个省厅的内部机构进行了合并与重新组建，对240个科进行了合理的调整。撤消了其中的116个，与此同时，又将人事院、行政管理厅合并成总务厅，在总理府内设置由智囊人物组成的综合规划会议作为内阁总理大臣的咨询机构等。

中国政府自改革开放以来实行多次的政府机构改革以适应经济建设发展的需要，以2003年新一届政府组建为分水岭，2003年以前的政府机构改革以效率为价值导向，以促进经济建设为主要目标，以转变政府的经济职能为基本途径。2003年后的政府机构改革以科学发展观为指导，以建设公共服务型政府为目的，以全面促进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设为目标，以全面履行政府的社会经济职能为基本途径。从中可以看到，新一届政府向我们展示了新的改革思路，跳出了以往的政府机构改革的“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的怪圈。

二、大部制改革的必然性

（一）中国现实国情的要求

中国改革开放30年来社会阶层分化、利益分化的总体趋势已经很明显，“从利益平均化到利益多极化，从利益依赖性到利益独立性，从利益稳定性到利益多变性。”在社会转型期，社会成员过分追求经济利益，政府官员容易发生大面积的腐败，同时无论从生产力和生产关系还是从经济基础和上层建筑的矛盾来看，其矛盾的调适与化解都要依赖于作为上层建筑核心的国家和政府，这一方面是由政府在国家、社会和个人生活的地位决定的，另一方面是由我国实行的共产党领导的议行合一制，奉行的单一制的国家体制以及走社会主义的道路的特殊国情决定的。

政府是公众利益的代表者。国民经济的良性运行可持续发展，人民群众的物质精神文化生活水平的提高，人的全面发展，社会的和谐、公平、正义都需要政府的宏观把握，统筹兼顾。政府机构改革的最终目的是保证决策制定的科学性和有效性，决策执行的畅通性和严格性。

（二）社会主义市场经济的要求

目前我国发生了巨大变化，市场经济的发展促使社会阶层、社会风气、思想文化、利益调配都发生着急剧的变化，社会上层的聚合效应和下层的碎片化严重影响着社会的健康发展，政治精英和财富精英的聚合已经不容回避，政治精英手中的权利正是财富精英所渴望的，而政治精英的财富欲望的膨胀使得他们拜倒在财富精英的金钱之下。这不得不使我们思考。如果不破除那种“权利部门化、部门利益化、利益个人化”的政治体制弊端，那么由此引发的政治危机将难以预测。

随着市场体系建设的推进，制定促进公平竞争的市场规则，维护良好的市场经济秩序，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系就必须要打破部门分割，弄清市场分割的体制障碍和政策规定，所以说“市场经济是实行大部制的驱动力”。市场经济是市场调节资源的开放型经济模式，从十四大提出建立社会主义市场经济体制到现在，我国的市场经济迅速发展，国际经济技术交流与合作不断扩大，现代化建设突飞猛进。在这种情况下，与传统的经济体制相适应的政治体制极大地阻碍了企业经营机制的转化，政企不分，政府直接干预企业的生产经营活动，不能形成科学决策的投资体制，这样容易造成责任不清和决策的失误，难以发挥市场在资源配置中的基础性作用。许多本应该运用经济和法律手段或者通过社会中介组织来解决的问题也是通过设立政府机构来管理，把过多的社会责任、事务矛盾集中在政府身上。这表明政府机构臃肿和政府部门的责任不清，与日益发展的社会主义市场经济是不相适应的，这也是政府机构需要改革的深刻根源。行政体制和机构改革的严重滞后阻碍了国民经济和生产力的迅速发展，部门整合是大势所趋。

三、大部制改革任重道远

（一）改革的难点分析

政府机构改革在一定的意义上是属于利益的自我调节，属于自己改变自己，从这个角度讲，部门利益是政府机构改革的最大阻力。实行大部制，难点很多，据海内外专家的分析，主要有四难。一，权力整合难。大部制下，相关几个部的权力重新洗牌，整合到一块，考验改革者的政治智慧和操作水平，既要大刀阔斧，又要心细如丝，做到平稳过渡，无缝衔接，确实不容易；二，人员分流难。机构精简和重组势必带来人员的分流。分流人员是历次机构改革最为头疼的事。公务员是国家整体运行宝贵的人力资源，是维护正常国家秩序的保障和基础，公务员队伍的稳定，关乎社会稳定；三，机制磨合难。在大部制下，机构内部的磨合，外部的磨合，上下之间的磨合，与执政党的机构设置如何对接，怎样才能不重复、不重叠等等，都在考验大部制的生存系数；四，运行监督难。实行大部制管理后，由原来的几部委组成新部门，权力和财力势必更加集中，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，能不能有效遏制部门利益，怎样防止因权力过度集中而产生的腐败问题，成为影响改革的一大关键因素。

（二）我国体制改革的阻力分析

超部级机构的设立，不仅使部的数量和政府的工作种类减少，可以使很多的重要问题在部门内就得到解决，而无须部际委员会来协调，不过超部级制度也有一些的缺陷，如部门的规模过大，造成部门内的决策层次增加和决策时间的拖延，增加了部门主管的压力。

中国政府目前的行政体制改革的主要阻力是，脱胎于高度集中的政治体制下的政府各个部门之间职责不清、协调不力、管理方式落后、办事效率不高。政府各个部门有严重的利益倾向，政府的公共政策的制定过程实际上是部门主导的，这个过程最终会把部门利益凌驾于公众的利益之上，导致决策周期很长，决策效率很低，代表公众利益的价值取向将大打折扣；部门设置越多相互之间的交叉概率越高，责任边界越不清晰，实施起来各有各的利益，最后完全有可能牺牲公众的利益。正是由于这种权利部门化、部门利益化、利益个人化，导致无休止的推诿扯皮，形成严重的政治体制弊端。

（三）改革的配套设施

大部制改革作为行政管理体制改革的关键环节，涉及到复杂的利益关系和权力关系的调整，是一项系统工程，必须坚持整体配套改革的原则，使大部制改革与其他改革相互协调、彼此促进。当前特别重要的是应当以政府机构改革为契机，加快推进事业单位分类改革，创新公共产品的提供机制，重视公益性事业单位在提供公共产品和公共服务中的重要作用，还可以更多地采取购买服务的提供方式。要按照政事分开、政府与市场中介组织分开的原则，将大量的技术性、服务性和经办性职能交给事业单位和中介组织承担；规范和发展行业协会、商会等社会中介组织，为政府职能转变和机构改革提供良好的社会环境。

公共服务型政府与公共财政具有天然的统一性。推进大部制改革，建设服务型政府，应当重视发挥公共财政体制改革的重要作用。西方一些国家没有组织、人事和编制部门，而机构数量和官员及公务员规模能在数量上控制住，其重要原因就在于建立机构和增加公务员需要有预算，而预算需要议会批准。实际上是预算在控制编制，政府增加机构和人员的权力在议会，政府不能自我膨胀。因此，要借鉴发达国家的经验，改革预算管理体制，既实现预算的编制、执行、监督相分离，也实现编制与预算相结合，发挥预算管理改革对巩固机构改革成果的约束作用。此外，要发挥预算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通过设计科学、规范、公正、透明的预算制度，从源头上控制和降低行政成本。

四、大部制改革的前景

正视其难点，是为了慎之又慎行事。中国的大部制改革很难一步到位，而应该是一个循序渐进的过程。由于大部制改革涉及许多部门的利益调整，牵扯到许多的问题，所以大部制仅仅是拉开了新一轮国家机构改革的序幕。正如胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话那样，“要通过广泛发扬民主，拓宽反映社情民意的渠道，充分完善反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力的决策机制，形成能够全面表达社会毅力、有效平衡社会利益、科学调整社会利益的利益协调机制。”中央政府以通过大部制整合行政资源，构建公共服务型政府的新一轮政府机构改革呈现在我们的面前，政府机构改革正在渐进式展开。尽管如此，我还是坚信，只要我们在党的领导下，承前启后，继往开来，努力开拓创新，就一定能走得更好，在当代中国改革中，成功地开辟一条新道路来。

[1]曹沛霖.比较政府体制[M].上海:上海复旦大学出版社,1993.

[2]桑玉成.利益分化的政治时代[M].上海:上海学术出版社,2002.

[3]温家宝.十一届全国人大一次会议政府工作报告[N].人民日报，2008-03-05.

[4]徐铁良,王东杰.大部制改革问题探析[J].法制与社会,2008,(22).