从“三鹿奶粉”事件看我国政府的食品安全监管

黄含其，张 婵

（1.湖南商学院 人事处，湖南 长沙410205；2.湖南商学院 财务处，湖南 长沙410205）

从“三鹿奶粉”事件看我国政府的食品安全监管

黄含其1，张 婵2

（1.湖南商学院 人事处，湖南 长沙410205；2.湖南商学院 财务处，湖南 长沙410205）

“三鹿奶粉”事件的发生将公众的注意力再次集中到政府的监管层面上。文章从4个方面深入分析了我国食品安全监管的突出问题：初级原料生产者监管缺失、监测预警体系缺位、农产品加工产业链失衡以及政府监管失控，并从政府监管组织结构、综合监管手段以及政府监管外部环境等方面提出了我国政府监管食品安全的对策。

三鹿奶粉事件；食品安全；政府职能；监督执法

一、“三鹿奶粉”事件背景

2008年9月上旬开始，一场史无前例的食品安全事故席卷全国，国人震惊。截至2008年9月21日晚8时，因为食用了受三聚氰胺污染的三鹿牌婴幼儿奶粉，全国共有39965名婴幼儿接受门诊治疗咨询，4人因肾衰竭死亡，其中12892人仍在住院治疗，症状较重的婴幼儿104人。[1]随着调查的深入，奶制品市场混乱、监管机制存在漏洞、监管工作不力等深层次原因浮出水面。这一事件暴露出了部分企业无视人民健康和生命安全，社会公德严重沦丧。同时，也折射出从各部委到各级地方政府的监管职能缺失，极大地损害了政府公信力和国家形象，政府的监管能力受到质疑。

根据1994年《国际化学品安全手册》记载：长期或反复大量摄入三聚氰胺可能对肾与膀胱产生影响，将导致产生结石。一种化工原料，为什么会被掺杂在奶粉中呢？这恐怕是我们每一个人都百思不得其解的问题。

这就要从食品中检测蛋白质的方法与标准谈起。在食品加工中需要检测蛋白质含量，但是直接测量蛋白质含量的技术比较复杂，成本也比较高，不适合大范围推广，所以业界常常使用一种叫做凯氏定氮法（Kjeldahl method）的方法，通过测量食品中氮原子的含量来间接推算蛋白质的含量。也就是说，食品中氮原子含量越高，其中的蛋白质含量就越高。三聚氰胺中含氮量很高，而且生产工艺简单、成本很低，有人估算在植物蛋白粉和饲料中使蛋白质增加1个百分点，用三聚氰胺的花费只有真实蛋白原料的1／5，这无疑给予了掺假、造假者极大的利益驱动。另外三聚氰胺作为一种白色结晶粉末，无色无味，掺杂后不易被发现等也成了掺假、造假者心存侥幸的原因。

二、我国食品安全监管的突出问题及原因

当中国的老百姓还在对苏丹红、多宝鱼、大头娃娃奶粉等食品安全事件心有余悸的时候，“三鹿奶粉”事件又给我们重重一击，人们再次发出“我们、我们的孩子还能吃什么?”的感叹。“三鹿奶粉”事件从一个侧面再次揭示了我国严重的食品安全问题，使得我们不得不再次对我国食品安全监管体制进行深刻的反思。

（一）我国食品安全监管存在的突出问题

1.初级原料生产者监管缺失。这直接导致了农户的生产行为不规范，事件的罪魁祸首是奶源的失控。无独有偶，在许多食品安全事件的背后，都是生产者在利益的驱使下，甚至丧失了人性道德，违法造假所致。

2.监测预警体系缺位。其一，我国现有的监测预警水平低。现行的蛋白质检验方法是按《食品中蛋白质的测定方法》（GB／T5009.5）进行检测，这种检测方法主要是根据蛋白质是含氮有机化合物这一性质，先测定食品中氮的含量，再将检测出的含氮量乘以含氮系数，所得结果即被认为是蛋白质含量。由此可见，现行的标准是有缺陷的，在乳制品加工行业中，标准缺陷被利用的一种途径是：在本应该是动物蛋白的奶粉中添加植物蛋白（如大豆蛋白），对人体无明显副作用，这似乎已成为行业潜规则；另一种则是不顾人的死活而人为添加三聚氰胺，以提高蛋白质检测含量。其二，投入不足，深入研究不够。食品安全具有潜在性和科学上的不确定性。对其安全性的确定，往往凭感官是不能准确判断的，需要借助科学的技术和仪器设备。然而我国由于长期以来经费投入不足，加上国家在食品安全方面缺乏相关的课题研究，以致不能准确检测出食品中有害成分的含量或食品中的潜在危害。

3.农产品加工产业链失衡。其一，原料基地建设滞后。奶源问题是中国乳制品企业的“命门”，像三鹿集团这种有着上百亿销售规模的企业，都没有多少标准化、可管控的奶源环节，那么其他中小规模乳制品企业的奶源状况更令人堪忧。其二，产业链各主体利益分配不均。在乳制品加工产业链的各主体中，长期以来呈现“企业一头独大”的态势，乳制品加工企业在原料奶的定价、鲜奶收购的检测标准确定、企业与奶农的利益关系中占有绝对优势地位，而奶农在乳业市场中长期处于弱势地位。地方政府、奶业行业协会等对企业也缺乏有效的监督机制。

4.政府监管失控。“三鹿问题奶粉”事发后，国家质检总局在全国紧急开展了婴幼儿奶粉三聚氰胺含量专项检查。此次专项检查对全国109家企业进行了排查，共检验了这些企业的491个批次的产品。阶段性检查结果显示，有22家婴幼儿奶粉生产企业的69个批次产品检出了不同含量的三聚氰胺。[2]新闻媒体对检查结果进行了及时的通报，对公众进行警示，但这只是迟到的警示！诚然，亡羊补牢，为时未晚。但是我们的政府为什么不能把防范工作做在事故发生之前呢？纵观三鹿奶粉事件的始末，在很大程度上，其曝光和进展都是媒体在加以引导，而各大监管部门在危机爆发之后的前期基本上是在压力下的被动行为，显然没有进行整体危机处理的统筹。从这种意义上讲，三鹿奶粉事件在某个阶段处于一种相对无序的状态，使得危机影响和后果超过了危机事实。三鹿奶粉事件折射出的我国食品安全政府监管失效的问题恐怕还远远不止这些，这是一次对我国食品安全政府监管能力的宣战，同时也是对我国食品安全政府监管机制的重新审视。

（二）我国食品安全监管问题的原因分析

1.权力分配混乱、责任与权力脱节、部门之间的协调性差。

食品安全管理权归多部门共有，各部门在各自负责的环节、领域、场所内行使自己的权利，看似分工明确，但在实践中则难以执行。一是权力分配仍显得过于分散，多头管理不利于协调，大大降低了监管的效率。二是许多规定不够明确。如食品药品监管部门职责不够明朗。各个环节都有相关部门监管，其综合监管指的是什么？对哪些或哪类的重大事故可以组织查处？以谁的名义查处？这样不可避免地会出现重复监管、双重监管、越权监管等现象。三是责权脱节。如在某个环节出了问题，责任由谁承担？承担“综合监管”职责的食品药品监管部门是否应当承担相应的责任?如果承担，其合理性、合法性的依据又何在？严重的条块分割难以形成合力，各部门缺乏统一协调，各个环节难以有效沟通。虽然监管部门相对减少了，但是由于监管体制框架没有改变，无法从根本上改变多年来形成的“多头管理，无人负责”的现象，食品监管体制的走向亦显得扑朔迷离。

2.上下难以协调统一，运作不灵，中央与地方的关系有待进一步理顺。

现行的食品安全监管工作由中央和地方政府的管理机构共同负责。各个机构从中央到地方的垂直系统也十分复杂，有垂直管理的，也有分级管理的。如卫生部和农业部从中央到地方都是分级管理；质检总局的出入境检验检疫系统属于垂直管理，其余机构属于分级管理；食品药品管理局中央和省一级属于分级管理，而省一级以下部门则又实行垂直管理，真可谓是错综复杂。一般情况下实行分级管理的机构直接对当地的本级政府负责，接受中央机构的管理和技术指导，而实行垂直管理的机构则是对上一级直属机构负责，由于地方政府有权制定自己的规章和标准，受地方保护主义的影响，他们可能更多地关注自己本地区利益而不是国家规定。地方各级监管机构在实际操作中难以形成协调统一。

三、我国政府监管食品安全的对策建议

目前，我国的食品行业正逐步在食品安全方面与国际标准接轨，正处于一个新的发展时期。食品安全涉及多部门、多层次、多环节，是一个复杂的系统工程，所以加强食品安全，既要从源头抓起，打下良好的基础，又要有针对性地在几个薄弱的环节上，有计划、系统地进行。[3]为此，我们必须从多个层面，综合解决食品安全政府监管问题，建立统一、高效、权威、科学的食品安全监管体系。

（一）完善政府监管组织结构

科学、合理的食品安全监管体系对于确保我国人民的身体健康和财产安全至关重要。建立和完善统一协调、权责明晰的食品安全监管体制是有效监管的前提条件。要建立我国的食品安全保障体系，必须首先改革我国现有的食品安全监管体制，最终建立一个以法律为保障，政府、中介组织、企业和消费者各负其责，政府各监管部门之间统一协调、权责明晰的食品安全监管体制，可着重从以下几个方面考虑：

第一，成立国家食品安全委员会。我国对食品实行多头管理，执法中各部门职责交叉、政出多门，给不法分子可乘之机。成立国家食品安全委员会具有十分重要的意义。在我国现行的食品安全监管体系中，还缺少像食品安全委员会这样一个综合执法的机构。

第二，重新设计政府部门在食品安全监管中的分工。多部门负责基础上的食品安全监管体系是我国食品管理体系的弊端，这种体系导致了各机构之间职能交叉，责任不清等问题。因此，对食品安全监管机构进行合理分工是改革现有食品安全管理体制的核心任务。

第三，深化卫生监督体制改革。随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和依法治国基本方略的确立，现行的卫生监督体制已不适应当前形势的要求，迫切需要进行改革。

（二）加强研究，提高综合监管手段运用

建立健全高效、权威监管手段是政府实现食品安全有效监管的保障和基础。有效的监管手段可以起到控制危险的作用，而完备的监督管理手段应该包括：

第一，建立和完善我国食品安全法律法规体系。有关食品安全的监管法律和法规是食品安全监管体系的基础部分，为实现从“农田到餐桌”食品安全全程监管和国际贸易提供了基础。

第二，完善统一全面的食品安全标准体系。食品安全标准与法律一起构成了食品安全体系的两大基石。标准是食品生产与加工必须达到的要求，也是政府管理部门执法的立足点。完善的食品安全标准体系是实施食品“从农田到餐桌”全过程监管的技术保障和支撑。

第三，进一步完善专业化的食品安全检验检测体系。政府检验检测体系的主要任务是按照国家法律法规，依据国家标准、行业标准的要求，以先进的仪器设备和可靠的实验环境为手段，对食品质量安全实施科学、公正的检测、鉴定和评价。

第四，完善我国食品安全认证认可体系。安全认证不仅是促进企业和其他组织提高管理和服务水平、保证产品质量的可靠方式，同时也成为了一个国家从源头上确保产品安全和规范市场行为、促进对外贸易的战略性选择。

第五，建立较为完善的食品安全应急处理体系。食品安全危机的增长速度和危机所造成的损失具有非线性特点，所以应当提前建立预警机制。国家食品安全预警系统要有三大要素：危机汇报制度、危机公告制度和危机评估系统。

第六，建立食品安全信息监测、通报、发布的网络体系。通过运行网络体系，对食品安全信息收集、归纳、汇总，经过科学的研究分析，由有关部门统一对外发布，引导公众在对食品的选择中趋利避害，同时避免了由于发布信息矛盾而造成的政府威信下降和公众选择困难。

（三）建立良好的政府监管外部环境

要建立统一、高效、权威、科学的食品安全监管体系，仅靠政府层面一方的努力是不够的，还需要整个社会共同努力。

第一，初步建立我国食品安全信用体系。食品安全不仅需要政府的监管，也需要政府在信用体系方面加大建设力度，运用市场规律，把食品企业对社会的食品安全责任真正转化为自觉意识。首先，法律建设是信用体系的外在保障。其次，道德约束是信用体系的内在要求。再次，健全的机制是信用体系的内容。最后，公平的氛围是信用体系的基础。

第二，充分发挥新闻舆论、网络信息平台和消费者的监督作用。新闻舆论监督具有事实公开、传播快速、影响广泛、揭露深刻、问题处置及时等优势，能够迅速聚焦公众注意力，形成社会压力，引起政府的高度关注，促使司法机关秉公办事。但同时也要加强对新闻舆论监督的合理引导。

第三，发挥行业协会等中介组织的作用。充分发挥行业协会等中介机构以及研究机构对食品安全的推动作用，这是由政府自身的局限性所决定的。行业协会作为民间管理和民间自制形式，其优势在于成员身处行业中间，对食品安全比政府和消费者拥有更多的信息，可以很好地解决食品安全中信息不对称的问题。

第四，建立食品安全宣传教育体系，提高公众食品安全意识。[4]消费者安全意识的增强，对提高政府监管水平，加强食品在生产、加工、流通、销售等环节的安全保证，具有十分重要的意义。加强食品安全的公共教育，建立与消费者沟通的渠道，报告相关的食品质量事故和信息，不仅仅是建立生产者、销售者、消费者及公共管理机构和组织之间联系的客观需要，也是提高食品安全性的一项重要任务和环节。

[1]谁动了我们的奶粉[EB/OL].http://forum.10jqka.com.cn/html/51,6081/ 3882,1.html.

[2]22企业69批次产品检出三聚氰胺[EB/OL].http://www.gscn.com.cn/ get/Daytitle/0891708480937637_20.html.

[3]建立食品安全的九大保障体系[EB/OL].http://www.lwlm.com/html/ 2008-09/153063.htm.

[4]陈向荣.加强我国食品安全监管研究[D].中国硕士学位论文全文数据库,2007,(6).

[5]王磊.对我国食品安全监管现状的思考[J].中国食物与营养,2006, (6).

[6]王淑娟.我国食品安全管理中的政府管制缺失分析[D].中国硕士学位论文,2007.