海洋保护区的国际实践及其立法要点

杨燕燕

（河海大学 法学院，江苏 南京 211100）

海洋保护区的国际实践及其立法要点

杨燕燕

（河海大学 法学院，江苏 南京 211100）

海洋保护区的建立是海洋保护的一个重要手段和管理工具。根据国际自然与自然保护同盟1998年的统计，世界上已有各种类型的海洋保护区800多个,并且正在持续不断增加中。

海洋保护区；海洋保护区的功效；海洋保护区立法要点

在人类历史的发展过程中，海洋占有着极其重要的地位。海洋约占地球表面70.8%，丰富的资源贮藏和便利的全球通道，吸引了世界各国加大对海洋的开发利用。然而，随着开发力度的加大，人类对海洋的超负荷利用，给海洋、地球以及人类都带来了深深的伤害。

人类活动长期影响着海洋的极其复杂的生态系统，我们正以我们了解的或我们了解尚不充分的方式影响着海洋和复杂的海洋生态系统。建立海洋自然保护区，具有经济和生态环境双重功能。它可以维护生态利益，保护有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区等，为维护区域或全球生态环境提供条件。另外，它有效地保护了海洋环境，缓解海洋生态系统的压力，成为海洋资源保护的一个重要屏障。

一、海洋保护区的定义

海洋保护区，英文为Marine Protected Areas（MPAS），包括国家公园、海洋自然保护区、海洋保留区等等。海洋保护区，是一个保护所有海洋生物免于各种形式的捕捞或其他提取活动的区域。

世界自然保护联盟（IUCN）为海洋保护区制定了一个扩展的定义：“通过法律或其他有效手段予以部分或全部保护的下述环境：潮间带或潮下带及其上覆水体，以及相关动物、植物、历史和文化特征。”IUCN有大量和广泛的政府和非政府组织成员，这一定义可以看作是一项国际标准。

我国的海洋保护区分为海洋自然保护区和海洋特别保护区两种。我国国家海洋局在发布的《海洋自然保护区管理办法》中对海洋自然保护区进行了定义，是指以海洋自然环境和资源保护为目的，依法把包括保护对象在内的一定面积的海岸、河口、岛屿、湿地或海域划分出来，进行特殊保护和管理的区域。

二、世界各国海洋保护区立法与实践

（一）新西兰

在1965年，有人最早明确提出在新西兰奥克兰大学利海洋实验室的周围海域设立海洋保护区（Ballantine,1991）。作为对这一建议的响应，新西兰议会几年之后通过了1971年的《海洋保护区法》（Marine Reserve Act），允许设立这类保持海洋自然状态的保护区用于科学研究。

新西兰目前有18个海洋保护区，大约还有其他20处地点正在进行不同程度的设计或正在考虑中。成立于1987年的新西兰自然保护部目前主要负责海洋保护区的管理工作。《新西兰国家生物多样性战略》（NZBS）优先实现的目标是到2010年之前，使10%的海洋环境得到保护。新西兰议会也对1971年的《海洋保护区法》进行了审查和修订。《2002海洋保护区法》在很大程度上反映了新西兰在海洋保护区实践的经验，一些经验在该法中进行了详尽的介绍。

（二）澳大利亚

澳大利亚海洋面积超过1600万平方公里，是世界上最大的海洋区域之一。澳大利亚拥有世界上最大和最著名的海洋保护区——大碉堡海洋公园。

澳大利亚具有世界上最为宏大的建立广泛的国家海洋保护区系统的计划。过去的几十年里，澳大利亚在海洋保护区方面处于国际领先地位，颁布并实施了一系列与海洋保护区发展相关的国家海洋政策和海洋保护区行动计划。1975年用于保护地球上最大的天然奇观《大碉堡海洋公园法》的制定就是其中的第一步。还有《澳大利亚海洋政策》（1998）、《建立国家级有代表性海洋保护区系统的准则》（1998）以及《国家级有代表性海洋保护区系统战略行动规划》（1999）。此外，对海洋自然保护区的相关立法包括：1974年的《环境保护法》，1975年的《国家公园与野生生物保护法》，1980年的 《鲸类保护法》，1992年的《濒危物种保护法》以及1999年《环境保护与生物多样性保存法》。[1]

（三）巴哈马

巴哈马联邦是一个由700多个岛屿和珊瑚礁构成的群岛国家，海洋与巴哈马经济、历史、传统息息相关，它建立了世界上最早的海洋保护区——埃克苏马群岛陆海公园。

早在19世纪90年代，巴哈马人就对珊瑚礁遭破坏感到关切，1892年的《海洋公园保护法》规定禁止从海底挖掘或捕捞珊瑚、海扇以及其他生物。到20世纪40年代，在自然保护界河科学界加强巴哈马海洋环境保护的努力下，《巴哈马国家托管法》于1959年正式创建了埃克苏马群岛陆海公园。埃克苏马群岛陆海公园建立的独特之处，一方面在于公园面积大且包含了陆地和海洋栖息地，更重要的方面在于其管理是由一个非政府组织而不是巴哈马政府负责。在建立埃克苏马群岛陆海公园的议会法案中，设立了巴哈马国民信托组织，作为巴哈马国家公园体系的管理者。尽管是一个非政府组织，巴哈马国民信托组织有权制定管理公园的规章，并且这些规章已成为巴哈马联邦的法律。

（四）美国

美国的国家海洋保护区计划是根据1972年制定的《海洋保护、研究和自然保护法》开始实施的，最终指定了7处，候补海域3处。[2]美国1968年向议会提交了在沿岸海域设自然保护区的法律草案，1972年与其他海洋法规一起，制定了《海洋保护、研究和自然保护区法》。美国国家海洋大气局又于1982年推出了《国家海洋保护区规划》，这一规划于1984年进行了修正。

20世纪90年代以来，美国又制定了一系列海洋发展战略规划。进入21世纪，美国制定了《（2001～2003年）大型软科学研究计划》，2004年，美国出台了21世纪的新海洋政策《21世纪海洋蓝图》，对海洋管理政策进行了迄今为止最为彻底的评估，并为21世纪的美国海洋事业与发展描绘出了新的蓝图。2004年12月17日，美国总统布什发布行政命令，公布了《美国海洋行动计划》，对落实美国《21世纪海洋蓝图》提出了具体的措施。

美国是世界上海洋管理法规体系最为完善的国家之一。2000年8月，美国国会通过了《海洋法令》。该法规定自2001年12月起，总统每两年必须向国会提交一份相关内容的报告。此外，根据美国联邦管辖权限制定的法规还有 《水下土地法》、《外大陆架土地法》、《海岸带管理法》、《深水港法》、《渔业养护和管理法》等。

（五）日本

日本是一个四面临海的岛国。进入20世纪60年代以来，日本政府把经济发展的重心从重工业、化工业逐步向开发海洋、发展海洋产业转移，推行“海洋立国”战略。进入21世纪，日本政府制定了海洋开发战略计划，并采取了许多具体的措施，于2001年提出了后10年海洋政策制定框架，在当年的日本内阁会议批准的科技基本规划中，海洋开发和宇宙开发被确立为维系国家生存基础的优先开拓领域。2004年，日本发布了第一部海洋白皮书，提出对海洋实施全面管理。

（六）中国

我国海洋保护区的建设最早可追溯到1963年在渤海划定的蛇岛自然保护区。大规模的兴建始于1988年底国家海洋局制定了《建立海洋自然保护区工作纲要》之后。[3]到目前为止，我国已建成24个国家级海洋自然保护区。

国家海洋局于1995年颁布《海洋自然保护区管理办法》，为我国建立建设海洋自然保护区提供了法律保证。

1979年，国务院颁布了《水产资源繁殖保护条例》，对水产资源的保护和采捕原则、禁渔区、禁渔期、渔具、渔法等作了具体的规定。1982年8月，全国人大常委会通过了《海洋环境保护法》，其中第4条就建立海上自然保护区作了原则性规定，是海洋自然保护区立法的一个起步。1999年重新修订的《海洋环境保护法》第21条规定“国务院有关部门和沿海省级人民政府应当根据保护海洋生态的需要，选划、建立海洋自然保护区。”

此外，海洋自然保护区相关立法包括：1986年全国人民代表大会常务委员会通过并于2000年、2004年两次修正的《渔业法》，其中第22条规定实行捕捞限额制度，第29条规定建立水产种质资源保护区，第37条规定保护珍贵、濒危水生野生动物；1989年4月，国家海洋局向全国沿海省市区政府、各有关部门发出 《关于海洋自然保护区建设和管理有关问题的通知》，明确了我国海洋自然保护区的建设和管理,是海洋管理部门的职责；1995年发布的《关于渤海、黄海及东海机轮拖网渔业禁渔区的命令》。

除以上国家外，法国、意大利、西班牙、肯尼亚和坦桑尼亚智利等国均有建立海洋自然保护区。海洋保护区的建设从国家层面发展到国际层面，对海洋保护建设特别有用的国际协议和计划包括：《联合国海洋法公约》、《生物多样性公约》、《具有国际重要性的湿地公约（拉姆萨尔）》、《世界遗产公约》、《野生动物迁徙物种保护公约（波恩公约）》、《国际捕鲸管制公约》等等。

三、海洋保护区立法的要点

对大多数国家而言，采取广泛和综合的途径实施海洋资源保护和管理是一项新的努力，现行的法规往往不足以提供足够的支持。在建立海洋保护区之前，可能需要审议和修订现有的法规或者制定新的法规。

（一）在建立海洋保护区时，不管是一揽子立法还是专项立法，均要说明以下十个事项[4]：1.目标；2.适用的管理规章和处罚条例；3.边界的划定；4.对权限、先后顺序和步骤足够详细的说明；5.咨询和协商过程；6.决策标准；7.与其它国家和地方主管机构的关系，以及协调和解决争端的程序；8.管理计划、分区区划及管理规定；9.监测和审议；10.补偿。

（二）如果选择建设非常大型的海洋保护区，需要决定是为每个海洋保护区制定单独的法规还是为海洋保护区制定总体法规；如果选择小型海洋保护区网络，可以仿照萨摩亚和菲律宾的经验考虑以社区行动为基础并通过立法与以支持。不管选择哪种方案，均需要将海洋环境作为整体加以保护和管理的政策或法律。

（三）确保法规明确地将自然保护作为海洋保护区的首要目标

自然保护应成为立法的首要目标，并在法规中加以阐明该首要目标。如果没有将海洋保护放在优先位置，那么海洋保护区的建立将只是空洞的政治姿态。法规同时也必须解决可持续利用问题，要把可持续利用与自然保护目标联系在一起。其它目标，例如娱乐、教育科研等都应作为次要目标写进法规。并且，为防止自然保护的目标遭受侵蚀，所以主要目标的改变只能由国家负责立法事务的最高机构来决定。

（四）确保法律框架与国家传统相一致，并且立法应具有国际视野

所制定法律的形式和内容应与受法律支配的人的法律的、制度的和社会的实践和价值相一致。应尽可能利用与立法目的和目标相一致的传统法律和管理实践，这样既适用于传统的、有时是非书面的当地居民法律，也适用于国家或公民较新近的传统惯例。

由于海洋生物的流动性，常常可以流经几个国家的海域，因此法规和政策应体现和支持保护此类长距离洄游海洋物种的区域性、国际性和多边性条约和义务，从而确保一个国家的管理积极性不被其它国家的行为所伤害。

（五）立法应为海洋保护区的建设和管理提供法律依据

立法应确定和建立机构机制，应规定海洋保护区管理的具体职责和义务，这样才可以确保保护区基本目标得以实现。海洋保护区的立法和管理也应建立在现有的制度之上，以避免和现有的法规和行政管理之间不必要的矛盾。

法规应直接规定海洋保护区机构和其它机构的协调关系，尤其是在海岸带和渔业权的惯例上。法规应规定所有依法有责任影响海洋保护区的相关机构，不管其责任适用于海洋保护区之内或之外，均要在计划和管理中相互协调，从而保证在更广的海岸带规划层面收那个真正落实海洋保护区的保护，同时应确定适用于该海域的各项法规的优先级。

目前，世界范围内的海洋保护区的数目少，覆盖面积小，即使有也缺乏有效保护，不管在富裕国家还是贫穷国家，无论是温暖还是寒冷的水域，都无一例外。

海洋保护区的建立是海洋生态系统保护的重要工具和必要部分，并需要将它放在更宽的层面上，所有国家都应确保管辖内的生态系统得到保护，增加区域性合作和全球性合作。同时，海洋保护区需要得到公众的支持，因此建立公众参与制度以及提高海洋自然保护必要性的意识也是海洋保护成功的一个关键。

[1]朱光庆.国外自然保护区的立法与管理体制[J].法制与管理,2002,(4).

[2]远方.美国国家海洋自然保护区计划[J].海洋信息,1994,(10).

[3]崔凤,刘变叶.我国海洋自然保护区存在的主要问题及深层原因[J].海洋与社会——海洋社会学初探,黑龙江人民出版社,2007.185.

[4]格雷厄姆·凯勒,周秋麟、周通,等译.海洋自然保护区指南[J].海洋出版社，2008.12.