缩小我国农村公共服务地区差异的对策分析

邱聪江

(中共宁波市委党校,浙江 宁波 315000)

缩小我国农村公共服务地区差异的对策分析

邱聪江

(中共宁波市委党校,浙江 宁波 315000)

我国不同地区之间农村公共服务水平存在较大差距,其主要原因除各地区经济发展水平差距较大外,基层政府的财权与事权非对称、转移支付制度不能有效缩小地区公共服务差距,基层政府对地区公共服务内在提供动力不足是比较主要原因。厘清各级政府公共产品供给职责,建立财权事权一致的投入分摊机制,公共财政制度要从经济建设为主的“建设型”财政向关注民生、注重公平的服务型财政制度转变构建以政府为主导的多元化农村公共服务供给体系,是解决这一问题的主要途径。

农村公共服务,地区差异,问题,对策

一般讲农村公共服务是指为满足农业生产、农民生活所需的,具有一定非排他性和非竞争性兼具物质和非物质形态为表现形式的一项公共产品。

我国区域发展不平衡,再加上各地区位环境和资源禀斌等的差异,地区间财源分布极不均衡,这在很大程度上造成我国农村地区之间公共服务水平的差距。而成熟的公共服务提供状态,应该表现为不同区域、城乡、居民个人之间享受的基本公共服务水平的一致。缩小农村公共服务地区差异对于促进社会公平正义、构造社会主义和谐社会具有重要意义。

一、当前我国农村公共服务地区差异大的原因分析

1.基层政府缺少相应的财政保障,按照我国宪法规定,乡级政府的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法和计划生育等行政工作。”提供农村公共产品理所当然是乡镇压政府的职责所在,但与广泛的事权相对应的却是严重不对等的财权。1994年的分税制改革之后,地方财政收入在整个财政收入中所占比例大幅度减少,而其承担的支出却相应增加。根据《中国统计年鉴2005》,通过研究199l,2004年中央和地方财政收入、财政支出及其比重,我们发现分税制改革之后,地方财政收入占国家财政收入的比重基本保持在50%以下,但是地方政府却要承担大约70,的财政支出任务。另据《中国财政统计年鉴2003》统计数据表明,中国71%的公共支出,发生在省和省级以下政府,其中55%发生在县、乡两级政府。2006年全面取消农业税后,地方财政尤其是县乡财政更是雪上加霜。这种不对称的财权与事权关系,必然使地方政府,尤其是县、乡基层政府在农村公共产品供给方面陷入窘迫的境地。这种低重心的投入体制难以克服其他地域范围狭小的局限,其本质仍然是二元分治思维的延续。低重心投入导致区域经济发展程度与区域公共服务供给水平之间存在很强的相互依存性,对于更广范围内区域公共服务水平的差距难以进行有效的调节。

2.转移支付制度不能有效缩小地区公共服务差距。基层政府缺少相应财权保障,事权与财权配置的不对称,虽有可能导致公共服务提供的不足,但如果相应完善高效的转移支付制度仍然可以避免基层政府财务不足的困境,而我国转移支付同样存在许多问题。我国现行的转移支付制度主要存在以下四个方面问题,转移支付形式过多,不具均等化效应的税收返还所占比重较大,一般性转移支付的规模太小,专项转移支付部分的核定并不规范。

3.基层政府对农村公共服务的内在投资动力不足。基层政府对农村公共服务的内在投资动力不足除了财力不足原因之外,还有一个原因是农村公共服务收益外部性越来越明显。长期以来,我国农村公共服务始终被认为是一种收益地方独享的地区性公共产品,由地方政府负责投资被认为是理所当然。因为在高度集中的计划经济年代,我国实行的是城乡有别的二元分治政策,严格的户籍制度将城市和乡村分割成两种相互孤立的社会形态,城乡人口流动面临着重重的制度障碍,从而将广大农村地区人口牢牢地束缚在乡土上。这一时期对公共服务投资的外部效应不明显,投资收益基本上都能内化在本辖区范围内,因此,在封闭的城乡二元经济形态下,由于人为地控制了地区间的人口流动,从而有效地阻止了公共服务外部效应外溢的发生。但是现在,随着市场经济的发展和工业化、城市化浪潮的推进,人口越来越向发达地区和大中城市集中。农村公共服务已经由原先封闭的二元经济形态下外部效应外溢不明显的地方性公共产品逐渐转变为外部效应扩散至省域间乃至全国性的公共产品。这使得县乡基层政府无法将提供基本公共服务的收益完全内化在县、乡范围内,成本与收益的偏离自然导致基层政府投资基本公共服务的动力不足。

基层政府对农村公共服务的内在投资动力不足的另一个原因是,基层政府投资农村公共服务的收益与自身的短期利益并不很符合,因为公共服务支出的结果往往表现为长远的社会公共利益,与经济性支出相比,它没有为地方政府提供直接财政收入或表现经济发展等政绩方面的优势。同时,投资公共服务的收益回报周期长且投入成太高,基层政府官员出于理性经济人的考量,更愿意将资金投向可直接带来政绩的经济建设支出,而不是公共服务领域。

4.供给主体与供给方式单一。无论从理论上还是实践上看,政府都是理所当然的农村公共产品供给主体,但这并不意味着政府是唯一的供给主体也并不意味着政府供给的必然高效率。相反,公共事业民营化的理论与实践都表明,农村公共产品由政府直接供给和生产并不是最好的方式。原因在于政府垄断导致的低效和政府具有的自利性。

二、缩小地区间农村公共服务水平差距的对策

1.公共财政制度要从经济建设上建设为主的“建设型”财政向关注民生、注重公平的服务型财政制度转变。近年来,尽管中央政府加大转移支付的力度,努力缩小地区间基本公共服务的差距,但经济建设支出在财政支出结构中依然位居首位。2006年,国家财政主要项目总支出为3.08万亿元其中,经济建设费用支出9035.94亿元,占总支出的29.3仍居首位,超过社会广教费用所占的比例24.1,。因此,要实现基本公共服务均等化,财政支出应该逐步退出长期处于,“与民争利”状态的竞争性项目,加大对目前比较薄弱的农村基本公共服务务领域的投入。

2.厘清各级政府公共产品供给职责,建立财权事权一致的投入分摊机构。农村公共产品的多样性和多层次性,决定了各级政府都必须承担相应的供给职能。但由于缺乏明确的法律规定,中央政府与地方政府之间、地方各级政府之间在公共产品供给中权责不清、事权财权不一致,一定程度上影响了公共产品的有效供给。因此我们要首先确定一个划分“事权”的标准,厘清中央、省、市、县、乡在公共产品供给中应承担的职责。一般来说可以根据公共产品的性质、受益范围来确定供给主体和供给责任。按照公共产品性质和受益范围,中央政府应当负担全国性的公共产品和纯公共产品,这些公共产品主要包括义务教育、计划生育、卫生防疫、大江大河治理、大型农业基础设施和工程的建设等地方各级政府分别承担区域内的准公共产品,如区域内的农田水利建设、辖区道路建设等。其次,合理划分各级政府“财权”。当前必须调整财政体制,确保财权事权一致。通过厘清事权、合理划分财权,最终形成一个权、财一致的分摊机制。在这个机制中,中央和省级政府承担较大份额的公共产品筹资责任,市、县、乡起到与自己财政实力相对应的配合作用。

3.构建以政府为主导的多元化农村公共服务供给体系。政府垄断供给农村公共服务也存在“政府失灵”,有必要进行供给主体的多,障制度,与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策相配套,切实保障农民的老年、晚年生活。

4、健全中国特色的农村养老保障体系。随着市场经济的发展,结合中国区域经济发展不平衡的国情,未来养老保障体系的构建,必须大力发展社会养老,这是已为发达国家的实践所证明了的。一是确保每个乡镇至少有一个福利机构。利用国家的福利基金兴建贫困地区农村的福利基础设施。养老院可以扩大服务范围,以适当的收费标准接纳一些子女常年在外打工,独自居住的老人,针对老人的不同需求,提供短期入住、看护、治疗等服务。还可以利用一些身体硬朗的老人以及志愿者来提供生活慰藉服务。二是通过大力发展慈善事业,鼓励一部分先富起来的人为孤寡老人们提供捐赠。同时可以在城乡敬老院之间开展各种联谊活动,增加城乡老人的交流,丰富老人们的老年精神文化生活。三是大力发展老年服务组织。一方面应扩大老年协会的覆盖面,在有条件的社区都应建立老年协会分会,组织当地老年人开展活动,促使更大范围地实现老年人之间的交流与沟通。另一方面,充分发挥协会的职能,在生活、娱乐、法制宣传、医疗保健等方面提供完善的服务。

C91

A

1009-3605,2010,01-0024-03

2009,-11-30

邱聪江,男,浙江宁波人,中共宁波市委党校讲师,主要研究方向,公共管理。

责任编辑:肖琴