公共政策在基层组织执行中存在的问题及思考

林丽珊

（揭阳广播电视大学，广东 揭阳 522000）

公共政策在基层组织执行中存在的问题及思考

林丽珊

（揭阳广播电视大学，广东 揭阳 522000）

公共政策执行是一项极其复杂的社会实践活动，在政策实施的过程中，常常会由于这样或那样的原因而导致出现执行偏差。本文运用所掌握的理论知识，就造成乡镇基层组织执行政策出现偏差的问题提出相关的对策建议。

公共政策执行；执行偏差；政策执行力

乡镇是中国农村基层的行政组织。新中国建立六十多年来，乡镇政府是这一层次管理的核心，是直接与九亿农民打交道，也是构建和谐社会的重要行政组织。国家的政策实施，乡镇基层组织是最主要的政策实施主体，它在解决公共问题，实现公共利益，达到政策目标中有着极为重要的责任。为此，乡镇基层组织对公共政策的执行情况如何直接影响到政策的权威性，其行为的好坏代表和体现政府的形象，其质量的优劣影响公众对政府的支持度和信任度。如果我们不能抓好乡镇这一层次的发展和稳定，就不能真正实践“三个代表”重要思想，不能真正树立和落实科学发展观，不能真正做到“立党为公，执政为民”。所以，我们必须规范乡镇基层组织对公共政策的执行，努力提高政策执行者的综合素质，并建立健全乡镇领导干部政策执行绩效考评和干部问责制度。

一、公共政策执行的含义、地位与作用

（一）公共政策执行的内涵

对于公共政策执行的含义，我国台湾的学者林水波、张世贤认为，政策执行可谓为一种动态的过程，在整个过程中，负责执行的机关与人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量，应用协商化解冲突，以达到特定地政策目标。所谓公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。公共政策执行的本质是将一种政策付诸实施的所有行动的总和。

（二）公共政策执行的重要作用与地位

公共政策执行是政策过程的重要环节，是实现政策目标和解决政策问题的直接途径。任何政策都是针对一定的政策问题而提出和制定的，而政策的制定并不等于问题的解决，从政策的规划和合法化到政策目标的实现之间，还有一段很长的距离，这是一个十分复杂的过程，只有通过执行机构和人员的有效执行，才能保证政策目标的实现。美国学者艾利森认为，“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余 90%取决于有效的执行。”又如，江泽民同志曾指出：政策的制定与执行是相互联系的统一过程，制定政策只是事情的一半，更重要的一半在于执行政策，执行得不好，再好的政策也只会落空，而且会损害党和政府的形象、声誉。从这些我们可以看出，公共政策执行在整个政策周期中的特殊作用与地位。

二、基层组织公共政策执行偏差的表现形式

政策的执行是一项极为复杂的社会实践活动，在政策实施的实际过程中，常常会由于这样或那样的原因而导致执行偏差。政策执行偏差的本质就是不能实现政策目标的预期效果，不能解决现实中的政策问题。其现象表现为“执行不力”、“有令不行，有禁不止”，现象反映本质，执行偏差的表现形式反映出执行偏差的具体内容、具体性质。在驻村期间，笔者总结了政策执行偏差的表现形式主要有以下几种：

（一）象征式的政策执行

其特点是政策最终成了一纸空文，根本谈不上解决什么具体的政策问题。乡镇基层组织执行政策中往往把主要精力集中在任期内要实现的短期目标上，以提高自己的政绩和地方的知名度，而忽视了对策问题的解决，使得出现的问题能避开的就避开，造成了很多社会隐患，进而导致发展中的“畸形发展”和片面的经济指标增长。譬如，乡镇政府在执行我国环境保护政策时，往往重视本乡镇的经济发展，忽视环境的保护。其实，无论是科学发展观，还是“十一五”规划，对治污减排早有明确的政策指标。可如今的问题是具体到乡镇政府执行落实时常常出现权责不清，赏罚不明，推诿扯皮。在某些污染事件中，很少有官员接受刑事处罚，党纪行政处分如“蜻蜓点水”，甚至还出现过此地革职、异地上任的怪事。相对于污染处罚的“低风险”粗放发展的“高回报”更是一些官员所热衷“口头环保”的根本原因所在。

（二）附加式的政策执行

主要是指政策在执行过程中被附加了不恰当的内容，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越了政策原定的要求，特别是执行者在现行政策的目标的基础上再自行增添了若干个新目标。“土政策”往往是附加式的政策执行的一种典型表现形式。“土政策”是指打着贯彻上级政策要结合实际的旗号而自行附加额外目标的政策，它另搞一套，使政策执行复杂化，影响政策目标的实现。有些乡镇基层组织以地方实际情况为借口，对国家政策增加了地方的内容，如在政策实施中增加更多的执行程序和审批环节，为了谋求地方和个人利益，增加更多的收费项目。

（三）替代式的政策执行

主要是指在政策执行过程中被换上与现行政策表面上一致而事实上背离的内容。这是一种极为严重的执行偏差，其政策内容、目标已发生了根本的改变。它的特点是执行者在政策实施过程中“挂羊头，卖狗肉”。这种情况往往发生在政策与执行主体之间出现极为激烈的利益冲突的时候。“上有政策，下有对策”就是一种典型的替代式的政策执行。“有利的就执行，不利的就变形”。这就严重的损害了政策的权威性和严肃性。党中央、国务院推动的农村税费改革是减轻农民负担的一项重要举措。然而，有的乡镇在执行该政策时却自行“变通”，变着法子向农民乱收费。在农村税费改革后，乡镇一级政府可以支配的财政资金减少了很多，而各项支出却不会减少，有些支出根本没办法保证。这在一定程度上表明了政策执行者有着不同于政策制定者的特殊动机。

（四）照搬式的政策执行

主要是指在政策实施过程中，执行主体机械的照搬照抄，“原原本本传达，不折不扣落实”。这样呆板的执行政策往往不能真正的解决问题、实现政策目标。它的特点是执行者把原则性和灵活性严重的分离。有的乡镇政府在政策执行过程中运用粗放的管理方式，简单的行政手段，这样造成了政策执行中不合理的现象，直接关系到乡镇政策执行主体的政策执行力的大小。所谓政策执行力，指的是执行主体推动政策实施的程度，是作用于目标群体使其改变行为和方向的程度，以及实现政策目标并最终解决社会公共问题的程度，也就是政策被有效执行的程度。

三、基层组织公共政策执行偏差的原因

（一）政策执行者素质不高

政策执行者的综合素质在相当程度上决定了公共政策执行的成败。公共政策执行主体的政策水平、知识结构、组织能力以及目标群体的受教育程度、政治参与水平和社会能力等素质条件是公共政策执行的重要政治资源。乡镇基层组织作为公共政策执行主体的素质不高可能造成政策认知的不当，由于政策水平或知识水平有限，不能正确地理解具有战略性和抽象性的宏观政策；不能认清公共政策的精神实质，即最高目标和最低目标、长远目标和近期目标的区别与联系；不能认清公共政策的内在机理，即公共政策的目标、原则、计划、程序、手段的内在统一性；不能认清公共政策的相互关系，即旧政策与新政策、中央政策与地方政策的关系。

（二）政策执行者的利益驱动

在许多情况下，政策执行者的利益和政策制定者的利益是有差别的，甚至会发生冲突。此时，执行者就有可能不顾大局而去保护、谋求自身的利益。如果执行者把自己所代表的局部或个人利益的损益作为政策执行的参数，必然会影响政策范围的整体利益，而使政策执行出现偏差。乡镇基层组织拥有了一定的相对独立的利益，乡镇基层组织担当了推动地区经济增长的重任。由于国家的政策是实现社会经济福利最大化，而乡镇的目标是实现本行政区域内的经济增长、社会稳定和充分就业等，所以两者并不完全一致，这就在一定程度上导致国家的政策并不能得到乡镇基层组织的有效执行。

（三）公共政策执行准备不充分

主要表现为执行者在执行之前没有很好地理解领会政策意图或没有做充分的政策宣传。政策制定过程中需要有执行人员的参与，这样才能保证政策得以执行。部分乡镇基层组织在实施政策方案前缺乏相应的准备，导致政策的目标群体不能深入、正确地理解政策的内容和意义，因而执行者在执行中不能得到群众的积极配合，也导致了执行者对政策目标重视不够，执行中敷衍塞责。

（四）对公共政策执行者监管不力

监督体制和方法的不当，监督机构的权力过小或过大，监督制度的不健全，都会对政策执行机构和人员的行为产生重要的影响，也就有可能导致或助长政策执行偏差的产生与扩大。乡镇基层组织在执行国家政策时，缺乏健全的监督机制，政策执行者拥有较大的自主性，这样就很难做到遵循政策的精神实质，保持政策的严肃性和权威性。

四、基层组织公共政策执行偏差的矫正对策

政策执行偏差的矫正是指政策主体采取一定的纠正措施，使政策执行回到正确的方向并且消除不良的后果及减缓社会消极影响的过程。

（一）努力提高基层组织公共政策执行者的素质

公共政策执行者是政策实施中的能动因素，他们的政治素质、道德素质、心理素质和能力素质的高低决定着政策执行能动性发挥的大小程度，在公共政策执行过程中出现的执行偏差直接与执行主体的素质有关。为了减少执行偏差，一是要提高其思想政治素质。乡镇基层组织要增强大局观念，防止和克服以权谋私、地方保护主义；强化行政职业道德意识，提高自律精神，规范执行行为，自觉抵制以权谋私、弄虚作假和政治腐败。二是要提高乡镇基层组织公共政策执行者的政策理论水平，用科学的理论武装头脑，指导其工作，善于运用辩证思维，以政策大局、战略为重，防止和克服短期行为。三是要提高乡镇基层组织公共政策者的行政业务素质，公共政策执行者要不断拓展知识面，提高综合分析、判断的能力，进而提高准确理解和把握政策规定的能力，提高制定公共政策执行计划的能力，提高政策执行的实践能力。四是要增强乡镇基层组织的实际工作经验尤其是学会如何处理利益群体和社会公众的关系，提高自身吃苦耐劳、不怕挫折、不怕失败的心理素质。

（二）建立健全基层组织公共政策执行的信息沟通

从控制论的角度来分析公共政策执行，则公共政策执行过程实质上是一个有效的信息流通过程。信息是公共政策执行的重要资源，信息非对称性和沟通渠道受阻，都会导致乡镇基层组织在理解领会政策时发生偏差，进而严重地影响政策的执行。因此，建立健全公共政策执行的信息沟通机制，保持全真的信息流通，尽量避免或减少政策信息的非对称性，是防止政策执行偏差产生的重要途径，有利于提高公共政策执行的效率。

（三）强化对基层组织公共政策执行的监督控制

加强对乡镇基层组织公共政策执行的控制，要求要及时跟踪评估。当政策执行到一定阶段或完成一定环节时，对政策执行的效果及影响进行科学的评估，系统地分析政策实施在政治、经济、文化等各方面产生的直接影响、间接影响和舆论反应，以及预设目标是否合理、充分、全面等等。总之，及时对乡镇基层组织公共政策执行的跟踪评估，有利于发现执行活动中出现的问题和困难，采取行之有效的调整措施和补救方案，控制政策执行的进程和效果，减少政策执行偏差的产生概率。强化对乡镇基层组织公共政策执行的监督就是要制定正确、可行的监督标准，依照标准检查政策执行行为，纠正政策执行偏差。通过加强对乡镇基层组织政策执行的办事程序监督，增加政策执行的透明度，实现对政策执行过程的有效监督，保证政策执行活动的顺利进行，有力地减少政策执行偏差的产生。

（四）构建基层组织公共政策执行的责任追究机制

公共政策是国家为解决社会公共问题而制定的行为准则，政策执行主体依照法定权力执行政策，是权、责、利的统一体，对政策执行须承担相应的政治责任、道德责任、人格责任。为此，我们应当重视建立公共政策执行者责任制，使政策理解偏差、贯彻不力、执行失误，甚至违背政策的责任落实到具体的执行者身上，以使乡镇基层组织政策执行的责任明确，增强执行者的责任感、使命感。尤其要建立党风廉政建设责任制，乡镇基层组织公共政策执行的腐败问题严重地影响公共政策执行的功能发挥和公共政策目标的实现，也是乡镇基层组织公共政策执行出现偏差的重要源头。认真落实党风廉政建设责任制，乡镇领导班子主要领导负总责，实行“谁主管，谁负责”的原则，保证“看好自己的门，管好自己的人”，一级抓一级，层层落实，严格实行责任追究。

总之，正确处理好基层政策执行的过程，是搞好基层建设的重要途径，关系到国家的长治久安和党的光辉形象，一定要从严从高搞好基层组织的公共政策的执行。

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