限制公职人员隐私权是反腐倡廉的迫切需要

李新刚

(淄博市委党校,山东淄博 255033)

限制公职人员隐私权是反腐倡廉的迫切需要

李新刚

(淄博市委党校,山东淄博 255033)

隐私权;限制;公共权力

我国各级党政机关的公职人员担负管理公共事务的重要职责,其私生活的有关情况和信息具有公共意义,适当限制他们的隐私权是强化监督、深化廉政建设的迫切需要。我们党对公职人员个人生活情况的监督有少量规定,但是内容很不完善,多数也不具有明确的法律拘束力,需要通过立法对公职人员隐私权设置适当合理而又切实可行的限制措施,这是加强党的执政能力建设的必然要求,也是推进法治建设的必然要求。

加强对公职人员的监督是权力制约的重要内容,而监督公职人员的方式和途径是多种多样的,监督的范围也在逐步扩大和深入,除了要对其履行其职务的情况进行监督外,公职人员的私人生活也逐步被纳入监督的范围。对公职人员的私人生活进行监督,在法律上会涉及到他们的隐私权。隐私权是指自然人享有的私人信息与私生活的安宁依法受到保护的一种权利。一般来讲,自然人的隐私平等地受到法律保护,但是,公职人员作为具有特殊身份的主体,其隐私权应当受到限制。公职人员的许多私人生活情况都与权力的正常运行和公共利益相关联,这部分隐私利益与职务要求和廉政义务存在冲突,应当排除在法律保护之外,实行包括财产申报制在内的各项隐私权限制制度,这是深化廉政建设和法治建设的迫切需要。

一 限制公职人员隐私权的必要性

1 预防和遏制腐败行为、深化廉政建设的需要

人们在行使自身权利时体现的道德品行和在行使公共权力时体现的道德品行是基本一致的,如果公职人员在私生活方面非常贪婪和自私,处理他人钱财时不够诚实,他同样可能在公共行为中体现这种个性;如果在两性关系上行为不检点,往往无法全心身地投入工作,而且有可能动用公共权力来为他的放纵生活创造条件。[1]也就是说,公职人员的许多私人信息和道德品性具有公共意义,其私人领域中的信息所反映出来的私人生活状况和品德很可能会影响其对公共权力的行使。从另一方面看,即使公职人员能够洁身自好,杜绝各种不良行为,但是由于大部分公职人员 (特别是担任领导职务的公职人员)行使的权力能够带来“利益”而被亲朋好友“寄予厚望”,领导干部为妻儿、父母的“幸福”贪污腐败的情况并不少见。因此,公职人员的一些私生活情况也就超出了私事或家事的范畴。正如恩格斯所说:“个人隐私应受到保护,但当个人私事甚至阴私与最重要的公共利益——政治生活发生联系的时候,个人的私事就不是一般意义上的私事,而属于政治的一部分,它不受隐私权的保护,而应成为新闻报道不可回避的内容。”[2]公职人员的举止言行、态度观点、个人经历、道德品质、财产状况甚至家庭背景、婚姻爱情等私人生活,都与权力运行和公共利益有不同程度的联系,我们应当通过完善法制把这部分私人生活信息对外公开 (如实行财产申报和公开制度)或者允许媒体和公民给予揭露和曝光 (比如揭露包养情妇的行为),以方便群众监督,从而有效地预防腐败或者把腐败行为遏制在萌芽状态。

从近些年来的反腐实践看,贪官一旦被查处,涉案金额动辄上百万、千万甚至上亿。而案发前,却很少有关于他们贪污受贿的迹象和质疑,他们在社会上都是一心为公的绝对正面形象,即使有质疑也被认为是毫无证据的诽谤。之所以出现这种情况,除了贪官们自己伪装得好以外,一个重要的原因就是他们的私生活信息,特别是财产状况不公开,对他们“八小时”以外的私生活缺乏强有力的监督。因此,要进一步使反腐行动深化、细化和制度化,对公职人员的隐私权设置全面、严格而又适当的限制措施显得非常迫切和必要。

2 加强舆论监督、防止“监督止于官司”

舆论监督是制约权力的重要力量,但是,如果公职人员的隐私权不受必要的限制,和普通公民一样受到同等保护,凡是公开公职人员私生活信息都会构成对其隐私权的侵犯,那么舆论监督权的实现就会成为一句空话。[3]实践当中,面对群众对其私生活的批评,有的公职人员以隐私权、名誉权受到侵害为由向人民法院提起诉讼,把监督者推上了被告席,妄图使自己的腐败生活获得法律保护,导致新闻媒体和人民群众不敢监督、无法监督,出现了“监督止于官司”的情况。

针对这种情况,法律对公职人员隐私权应适用最低限度保护的原则,在很多情况下其隐私权要让位于新闻自由。《中国共产党党章》第 6章第 34条也明确规定:党的各级领导干部要“正确行使人民赋予的权力,依法办事,清正廉洁,……,自觉地接受党和群众的批评和监督”。对于事关公职人员能否胜任其职务和能否公正、廉洁、忠实履行其职责的私人信息、私人活动都要排除在隐私权保护之外,明确和扩展舆论监督的合法范围,才能充分有效地发挥舆论监督的效用。尤其是在我国新闻舆论监督机制尚不健全,舆论监督的作用发挥不够的情况下,为了鼓励新闻工作者大胆行使舆论监督权,对公职人员的隐私权作出必要的限制就显得更为必要。

3 满足公众知情权、发展民主政治的需要

在现代民主社会中,知情权是公民的一项基本权利,公民有权要求社会政治公开化。公职人员行使的权力是人民赋予的,人民群众有权知道他们是否忠实履行职责、服务于社会,并在此基础上判断是否继续给予他们信任。为了防止公职人员戴着公共面纱为自己谋求私利,与公职人员职务适应性和廉洁性有关的隐私理应成为知情权的内容。公民对社会公共事务和公职人员私生活情况享有的知情权体现的是公共利益,公职人员的隐私体现的是个人利益,公共利益应当优于个人利益。因此,公民的知情权应当受到优先保护,公职人员的隐私权则要受到适当限制。人民群众能够有畅通的渠道了解公职人员的部分个人生活情况和道德操守,这是公民行使选举权、罢免权、批评建议权等政治权利的前提。[4]只有在公民的知情权优先于公职人员隐私权的条件下,政治民主才能够得到保证。

4 发挥公职人员道德示范力、维护政府形象的需要

公职人员担负管理公共事务的职责,他们在新闻报道中出镜率较高,往往为社会公众所熟知,在个人生活中体现出的品德和行为方式有较强的社会影响力,也会影响到党和政府的形象和声誉。为了发挥公职人员的道德垂范作用,维护党和政府的形象,有必要对其私人生活道德水平提出更高的要求,对其隐私中违背社会公德、品行低劣的情况予以曝光 (比如不赡养老人、包养情妇等),以督促其修养品德、洁身自好,发挥良好的道德示范作用。

二 建立、健全法律制度,合理限制公职人员隐私权

对公职人员隐私权的限制不是任意的,应当有明确的法律依据,通过完善立法明确公职人员隐私权受法律限制的范围和具体措施。为此,需要建立三个方面的基本制度。

1 财产申报和公开制度

财产状况是个人隐私的重要内容,除非个人同意是不能随意披露的,但对于公职人员而言,担负管理国家事务的重要职责,他们的财产状况涉及到来源合法性和行为廉洁性的问题,公众有权通过了解他们的财产状况来洞悉、审查其是否存在滥用权力、以权谋私的行为。我国立法中尚无财产申报制度的规定,尽管中共中央曾先后发布《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》、《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定》,但这都属于政策性文件,而且申报对象范围狭窄,受理机构也缺乏监管权威性,责任制度太过温和,实际发挥作用不大。

完整的财产申报和公开制度应当包括三方面的内容:第一,申报。对公职人员拥有财产的状况,包括财产数量、来源、取得日期、增减等,向指定的国家机关定期作出书面报告和财产登记。第二,审查。接受登记的机关负责对登记事项审查,如果发现有虚报和计算的价值不实,应当要求登记者在指定期限内对其财产登记材料进行补充或改正。同时进行调查核实;检察机关还可依法进行搜查。审查结束后,如果查证确有虚报、瞒报的,要向社会公布并给予惩治。[5]第三,公开。在申报和审查期限结束后的某个时间段内,在官方报纸或政务公报上刊载,或采取其它方式向社会公开。

实行财产申报和公开是限制公职人员隐私权的核心制度,能够有效地预防腐败,或者把腐败行为遏制在萌芽状态,避免公职人员走到严重犯罪的深渊无法自拔时才被揭露的情况。

2 私生活禁忌和曝光特许制度

公职人员的私生活与权力运行和履行职务的要求存在冲突时,其个人私生活自由要受到必要的限制,同时,为了确保公职人员忠实地的行使人民赋予的权力,其遵守公共道德的情况也有较一般人更高的要求。我国从 2007年 6月起施行了《行政机关公务员处分条例》,可以作为对公职人员私生活的基本规范要求,其中第 29条规定:有下列行为之一的,给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分: (1)拒不承担赡养、抚养、扶养义务的; (2)虐待、遗弃家庭成员的;(3)包养情人的;(4)严重违反社会公德的行为。有前款第 (3)项行为的,给予撤职或者开除处分。这些规定都涉及到公职人员的私生活,特别是担任一定领导职务的公职人员应该带头履行相关义务,杜绝各种不良行为。

如果公职人员不能严于律己,出现了违法、违纪、违反道德等行为,这会构成对社会公序良俗和政府形象的严重危害。对这些行为进行必要的曝光,可以警示社会,发挥教育作用,维护党和政府的崇高威望。西方国家实行的“高官无隐私”,实际上就是实行公务人员名誉、隐私披露特许制度。当然,我们不实行西方国家的那种所谓的“新闻自由”,坚决反对把公职人员正常范围内的个人生活当成哗众取宠、迎合庸俗的素材,但对公职人员的不良行为应予以批评、监督,以促进公职人员严于律己,这是十分必要的。[6]

3 重大事项的申报和公示制度

这里的重大事项是指除了个人基本档案信息和财产状况外,与公职人员职务适应性和廉洁性相关的私人生活中的其他重要事项。根据我国的实际情况,立法机关应当对公职人员申报重大事项作出统一明确的规定。笔者以为,公职人员有下列重大事项时应当向指定机关提出报告: (1)本人结婚、离婚; (2)本人或其配偶、子女、父母对外所欠债务数额较大的;(3)本人或其配偶、子女、父母被行政罚款或在民事诉讼中被判决承担民事责任数额较大的;(4)配偶、子女、父母受到执法、执纪机关查处或涉嫌违法犯罪的情况;(5)本人、子女与外国人通婚的情况,本人因私出国 (境)和在国 (境)外活动的情况,本人的配偶、子女出国 (境)定居、留学、务工的情况;[7](6)配偶、子女、父母经营个体、私营工商业,或承包、租赁国有、集体工商企业的情况,受聘于三资企业担任企业主管人员或受聘于外国企业驻华、港澳台企业驻境内代办机构担任主管人员的情况。此外,还要确定受理报告的机关,完善报告程序,强化监督检查,使这项制度更加切合实际。对报告的内容,主管机关认为应当公开或本人要求予以公开的,可采取适当方式在一定范围内公开。

限制公职人员隐私权不是要完全剥夺其隐私权,那些

与社会政治和公共利益完全无关的私人事务,比如通讯自由和秘密、夫妻生活、个人正常交往、住宅内的生活细节、未成年子女的有关情况等仍要受法律保护。对不同等级和类别的公职人员,其隐私权受到的限制也不完全相同,职位越高、权力越大的公职人员,隐私与公共利益的关联程度越高,所受限制的内容就越多。由于我国传统的官本位和权力崇拜意识较强,当前更应该强调公职人员隐私权的有限性,加快立法步骤,明确限制其隐私权的范围、方式、程序和惩治措施等,确保公职人员廉洁奉公、执政为民,这是当前强化权力制约、深化反腐败的迫切需要。

[1] 戴继翔 .论领导干部隐私权与公众知情权—兼谈制度反腐[J].检察实践,2004(6).

[2] 《马克思恩格斯全集》第 18卷 [M].北京:人民出版社, 1964.

[3] 林爱珺 .论公共利益原则对官员名誉权的限制 [J].新闻记者,2006(5).

[4] 宋杨,姜宗建 .政府官员隐私权保护中的限制 [J].山东工商学院学报,2004(4).

[5] 温晓莉 .论政务公开的法律体系 [J].中国法学,2004 (2).

[6] 马贤兴 .公众人物名誉、隐私权限制的法律探讨 [J].湖南省政法管理干部学院学报 (原名《法学学刊》),2001.

[7] 张军 .宪法隐私权研究 [M].北京:中国社会科学出版社,2006,47.

Key words:right of privacy;restrict;public authority

Abstract:Public officials in all levels of Party and government organizations in China take the important responsibilities to manage the public affairs,whose condition and infor mition ofprivate life is closely related to public interests.Appropriate restrictions on public officials’right of privacy is very essential to strengthening surveillance to government affairs and deepening cultivation of clean government.Though the Chinese Communist Party has formulated many rules on surveillance to public official’s private life,many of these imperfect rules don’t have legal effect.We should establish reasonable and practical and feasible restrictive measures to public officials’right of privacy in the law which is necessary for Strengthening Chinese Communist Party’s ruling ability and advancing government under the rule of law.

L im it Public Officials’Right of Privacy is the Urgent Need for Combating Corruption

L IXin-gang
(ZiboMunicipal Party School of the Chinese Communist Party,Zibo Shandong 255033,China)

D 630.9

A

1673-2804(2010)05-0029-03

2009-10-20