行政文化转型之多维路径

徐 钝

(安庆师范学院政法学院,安徽安庆 246011)

行政文化转型之多维路径

徐 钝

(安庆师范学院政法学院,安徽安庆 246011)

行政文化转型;多维路径;强制性文化转型;诱致性文化转型;公民文化

借鉴新制度经济学中制度变迁理论,行政文化转型亦存在强制性文化转型、诱致性文化转型两条基本路径,此外,从行政主体外部之社会视角分析,还存在第三条路径——公民文化的培育,这是当前中国行政文化转型尤其值得重视的路径。

透视近年来中国发生的一系列公共危机事件背后的政府责任,不由得令人反思:仅仅是制度不健全问题吗?为什么许多刚性制度在“潜规则”面前不堪一击?倘以行政文化的视角重新审视那些公共危机事件,或许我们能找到些许答案。

文化是制度之母”’,[1]法治政府的建设需要一系列制度硬约束,但文化的软助力同样不容忽视,文化与制度之间存在着千丝万缕的联系。行政文化作为行政体系的深层因素,决定行政人员的思维方式和价值取向,是政府生存和发展的核心和灵魂。

行政文化转型是指在行政文化为适应社会发展的需要,主导性行政文化观念、价值体系、行政文化习惯所发生的的总体性的、根本性的转变,。关于行政文化转型的基本目标,理论界大致达成如下共识:其一,由管制型行政文化向服务型行政文化转型;其二,由伦理型行政文化向契约型行政文化转型;其三,由封闭型行政文化向开放型行政文化转型;其四,由集权型行政文化向民主型行政文化转型;其五,由全能型行政文化向分权型行政文化转型。[2]但是理论界关于行政文化转型路径的探讨不多,且说法不一,达成基本共识尚遥遥在望。

根据新制度经济学理论,制度变迁分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁两条基本路径:强制性制度变迁是由政府命令及法律引入而实现的制度变迁方式;诱致性制度变迁指的是一群 (个)人在响应由制度不均衡引致的获制度变迁方式;诱致性制度变迁指的是一群 (个)人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁。[3]而按照经济学家诺斯的分析,制度分为正式制度和非正式制度。“非正式制度是指人们在长期的社会生活中逐步形成的习惯习俗、伦理道德、文化传统、价值观念、意识形态等对人们行为产生非正式约束的规则。”[4]行政关于行政文化的内涵、功能、转型的必要性,理论界探讨颇多,不再赘述。本文研究的主要是狭义上的行政文化,即行政主体文化。

文化作为制度构成中的非正式约束成分,其转型亦存在诉诸于制度的强制性文化转型和诉诸于理念的诱致性文化转型两条路径,此外还存在公民文化培育之第三条基本路径——一个出自行政主体外部之社会视角。

一 制度之维:强制性文化转型之路径

文化转型对于制度有很强的依赖性,会受到制度的影响、支持、制约或阻碍,正如马林诺斯基明确指出的:“所有文化进化或传播过程都首先以制度变迁的形式发生”。[5]强制性文化转型是通过刚性制度的确立来进行的,是一种适应面较广的文化转型之路径。因此,要改革创新行政程序制度、行政公开制度、行政审批制度等,通过完善的制度体系来制约政府及其工作人员行为,并弘扬制度文化。

当前,完善竞争机制与改革监督制度对行政文化转型尤值得一提。完善竞争机制,重在完善 “能进能出”机制、“能上能下”机制,创新绩效考核机制等;改革监督制度,重在赋予监督机构独立性的地位,强化监督机构的事前教育、事中督促功能,健全公务员财产申报制度等[6]。竞争机制的完善与监督制度的改革必然对公务人员形成一定的压力,并在思想行为上实现转变,提高服务意识和创新意识,提高工作效率和服务质量。

通过上述制度的刚性约束,有助于遏制行政文化中的消极成分,弘扬积极的、优秀的行政文化,为行政文化的转型奠定一定的制度基础。但是,一旦精心设计的正式制度与非正式制度产生冲突,出现紧张关系,正式制度实施的效果便要大打折扣,甚至招致“好看不中用”的批评,行政文化转型的阻力之大亦可预见。因此,行政文化转型的路径必须拓宽,诱致性文化转型之路径便不可或缺。

二 理念之维:诱致性文化转型之路径

诱致性文化转型指通过一定的方式、措施促使行为主体在思想、观念层面进行自发性转变。强制性文化转型更多的是借助于制度的强制性,其作用方式往往是先行为后思想的转变;诱致性文化转型更多的是借助于过程的熏陶性,其作用方式往往是先思想后行为的转变。

诱致性文化转型的具体方式主要包括公务员学习和行政沟通。

目前我国政府公务员在加强学习的过程中普遍存在学习形式单一、学习内容单调、学习动力不足、学习走过场等问题。因此,公务员学习的创新十分必要,如树立“终身学习”、“学习工作一体化”、“组织学习”之理念创新,改变单一化政治学习而增加政治、经济、文化、法律等领域里最新发展的先进理论、思想动态之内容创新,采用案例教学、诊断式教学、研究式教学、体验式教学之方法创新,借鉴高校“学分制”的管理办法之机制创新。[7]

当今社会,有效的行政沟通是政府获得持续发展所必不可少的,对行政文化的影响不可小视。在政府内部,行政沟通可以疏导情绪以解决政府内部的冲突,有助于提高行政效率;可以鼓舞士气,调动下属积极参与管理和决策,提高了行政决策的科学化、民主化;可以凝聚人心,帮助政府战胜危机。当前,政府内部行政沟通存在信息通道不规范、沟通方式单一、互动性不强、信息反馈失真等问题,急需改革,如通过奖惩机制、调研措施解决沟通中的信息失真问题,加快构建适应网络化行政沟通要求的组织机构和信息传输机制[8],拓展非正式沟通之渠道等。

通过创新学习,改善行政沟通效果,可以提升政府公务人员的素质,有利于改变政府公务人员落后的认知模式、态度倾向和行为模式,有利于政府公务人员建立新型的价值标准、信念体系和行动目标,有利于将各种刚性制度带来的“他律”转化为“自律”,从而有利于行政文化的转型。

无论强制性文化变迁还是诱致性文化变迁之路径选择,主要限于行政组织内部,旧行政文化的既得利益者与新行政文化的建设者这两种角色存在重合与冲突,影响了行政文化转型的效果。于是,寻求行政文化转型的外部路径便是不二选择。

三 社会之维:公民文化培育之路径

加布里埃尔·A·阿尔蒙德确提出了公民文化的概念,他认为公民文化是“一种建立在沟通和说服基础上的多元文化,它是一致性和多样性共存的文化,它是允许变革,但必须有节制地进行的文化:这就是公民文化。”[9]公民文化具有权利本位性、高参与性,但又具有节制性,公民参与是温和而节制的,政府权威在一定程度上保留。公民文化一直是西方主导价值趋向,对西方的民主大厦、法治大厦起着文化奠基作用,同时它也是现代国家共同的价值追求,是民主制度得以运作的重要条件,对行政文化转型起着外部推动作用。

反观中国历史,臣民文化和官本位文化浓厚,造就了公民文化贫瘠的土壤。改革开放以来,市场经济的发展客观培育了公民权利意识、民主观念与参与意识,但公民文化尚未形成:一方面,政府角色全能化,留给社会自治空间不足,公民参与公共事务领域狭窄;另一方面,很多公民或者以消极的态度或者以情绪化的态度参与一些公共事务,缺乏政治宽容。行政文化的转型,亟待公民文化的外部推动,亟待公民文化的有效培育。

公民文化培育应以“浅度信任”的理性文化为主要价值取向。“人类的相互行政沟通是指国家行政体系与外界环境之间、行政体系内部各部分之间、层级之间、人员之间通过信息传递,获得相互了解、团结一致、密切合作的过程。本文主要论及内部行政沟通。

交往,包括经济生活中的相互交往,都依赖于某种信任”[10]肯尼思·纽顿 (Keneth Newton)划分了三种信任模式:“深度信任”、“浅度信任”和“抽象信任”。“深度信任”模式一般产生在传统社会里中小型的、排他的、内聚性的、面对面的同质性共同体中,典型形式如乡村地区、岛屿社会等;“浅度信任”是以松散的、不确定的、稀疏的社会接触为基础的,典型形式如志愿性组织;“抽象信任”通过种族、民族、肤色、性别、国籍、出生地等一系列抽象概念将“我们”的范畴加以提升和扩大,典型形式是地区性联合组织如欧盟等。[11]在传统中国社会,人们之间的关系主要以“差序格局”为表现形式,家庭、家族、亲属等初级关系作用明显,以血缘、地缘为纽带建立起来的“深度信任”文化浓厚。“深度信任”文化渗透到各种社会领域,在执法、司法等领域产生情大于法之消极影响,正式制度往往被“潜规则”所取代,对中国的法治进程,对行政文化的转型产生的负面效应不容忽视。现今的中国正处于从传统社会向现代社会转型的过程中,传统因素和现代因素此消彼长。以血缘、地缘为纽带建立起来的“深度信任”的文化在一定时空内仍然发挥作用,但随着市场经济的发展、中国城乡二元结构的逐渐打破、社会的日益转型,“深度信任”文化的舞台在逐渐缩小。以共同职业、共同兴趣及其他共同经历而建立的次级关系将逐渐占据人们生活的重要位置,“浅度信任”的理性文化应是公民文化培育的主要价值取向。

公民文化培育应以发展中的非政府组织为主要载体。非政府组织 (NGO)是指依法建立的、相对独立于国家政府系统,以社会成员的自愿参与、自我组织、自主管理为基础,以社会公益活动或互益活动为主旨的非营利性、非政治性、非宗教性的一类组织[12]。非政府组织的政治性不强,在组织体制、组织结构以及活动方式上有很大的灵活性和适应性;非政府组织的发展扩大了公民的监督渠道,有效防止公共权力的异化,有利于政府将依法行政落到实处;非政府组织能够为民主政治体系构筑起一个坚实的参与型公民文化平台,民众可以通过直接参与非政府组织开展各项公共活动,间接影响政府决策的制定与执行,提高国家和政府决策科学化、民主化程度。[13]改革开放以来,我国的非政府组织发展迅速。但是,学术界普遍认为我国的非政府组织具有严重的“官民二重性”,更多地扮演着政府助理或政府延伸机构的角色,甚至有学者称其为“二政府”。于是,当权力与公众利益产生冲突时,非政府组织难以代表或维护公众利益。因此,促进非政府组织良性发展,非政府组织与政府的关系必须有新定位:竞争性的合作关系,就我国目前的政治生态环境而言,以政府主导的有限互动合作模式为过渡性模式,直到实现新定位目标。[14]同时,非政府组织自身公信力亟待提升,非政府组织应加强内部建设,提升自身能力,改善自身形象,完善自律机制,增强组织对社会公众的吸引力和凝聚力。[15]

公民文化培育应以网络民主的调控为重心选择。信息网络的交互性、开放性、全球性、自由性、虚拟性等基本特征,使网络民主取得传统民主无可比拟的优势:直接性、公开性、快捷性和广泛参与性等特点的凸显。[16]网络自由、平等精神的传播与发展,也必定会波及现实政治生活,促进民主进程,为公民社会的形成提供精神资源。当然,网络民主的消极影响也是不容忽视的:网络上的非理性因素可能导致民主的无序化;[17]网络参与的有限性导致民主的非均衡性。如何引导网络民主向科学、理性方向发展?在认识到网络民主调控复杂性的前提下,单一的调控手段必然是难以奏效的,需要立法调控、行政监管、行业自律、道德教化等多元化的调控手段。值得一提的是,网络民主的调控必须平衡政府、社会、网络运营商和网络用户等各种利益要求,既要有强制性,又要有激励性,既要促进网络的良性健康有序发展,又能充分保护网络权利与网络自由,进而逐步实现网络民主理性化、规范化、秩序化之目标。

代表社会发展趋势的公民文化对政府行为的影响是深刻的,非政府组织的发展必将打破全能型行政文化之氛围,从而逐步导致“国家——社会”二元格局的形成;政府电子政务的不断发展为开放型行政文化的培育提供了条件,网络民主的规范化、秩序化也必将促进公民参政、议政的理性化,集权型文化也必将走向末路。

行政文化的核心是长期积淀在行政主体心理结构中的思维模式、价值观念和行为倾向,行政文化转型也必将是一个长期积累、缓慢演进的过程,多维路径的正确选择必有助于缩短这一进程。

如大多数农民没有条件或能力上网,实际上也就限制了民主的范围。在民主的非均衡性前提下,在中国国民整体参政意识不强、议政能力不足现实下,以加强网络民主的调控为培育公民文化的重心选择,进而使其波及与影响现实空间的民主。

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Key words:the administrative culture’s transition; the multidimensioned paths;compulsory culture’s transition;inductive culture’s transition;the citizen culture

Abstract:Borrowed from Institution Change Theory in new institutionl economics,the administrative culture’s transition has two basic paths including cumpulsory culture’s transition and inductive culture’s transition.In addition,it has the third path from perspective of society,which is the cultivation of the citizen culture,and it deserves special attention in current administrative culture’s transition.

The Analysis on theM ultid imensioned
Paths of the Adm in istrative Culture’s Transition

XU Dun
(College of Politics and Law,AnqingNormal College,AnqingAnhui 246011,China)

D 035

A

1673-2804(2010)05-0022-04

2009-1-28