我国环境公益诉讼原告资格的确定

徐 真 潘 毅 陈秀超

我国环境公益诉讼原告资格的确定

徐 真 潘 毅 陈秀超

今年6月，重庆市璧山县法院处理了一起由当地检察院提起的环境侵权民事诉讼案件：被告重庆张某某畜禽养殖专业合作社于2007年10月租用某村农田修建、经营养鸭场，直接将养殖废水、废渣等污染物排放到璧山县璧南河流域大塘村段水域，导致该河段流域严重污染。经璧山县环保局2010年1月27日现场采样等监测，该养鸭场排放的废水、废渣等污染物中化学需氧量超标74倍、氨氮超标36.9倍、磷超标498倍、粪大肠菌群个数超标0.1倍，严重超过了国家规定的排放标准，属严重环境违法行为。2010年4月28日，原告璧山县人民检察院委托西南大学司法鉴定所进行司法鉴定，结论是被告排污对河流污染的年损失费为46.20万元、需环境恢复费用为38.19万元。为此璧山县人民检察院提起公益民事诉讼，请求判令被告停止对璧山县璧南河流域大塘村段水域环境及耕地的侵害、排除妨碍、恢复原状、赔偿损失总计115.48万元。①

与本案类似的案件近年在我国已发生多起，为了处理这些案件，肇始于西方的环境公益诉讼制度开始走进了中国司法的视野。然而，环境公益诉讼有其自身的“中国式困境”。困境之一是相应的法律制度的缺失，具体包括原告资格、被告、被诉事由、前置程序、限制要件、管辖法院、相关诉讼费用等；困境之二是公益维护意识的缺失以及由其造成的监督环境污染的公众力量的不足；困境之三是我国“厌讼”的传统法律文化所造成的不敢诉讼以及执行不到位等问题所造成的公众对诉讼解决问题的效力的怀疑。突破这些困境并非一朝一夕之功，而综观近年来我国环境公益诉讼的司法实践，笔者认为原告资格的确认是可能得到突破的关键。这是由“不告不理”的民事诉讼基本原则所决定的；同时原告资格的确认既是一个赋权的过程，也是一个施加责任的过程，在原告资格得以确认后，可以很好地解决环境公益作为公共产品容易造成的搭便车现象，明确责任主体，加强人们对于环境公益的关注与监督。那么，根据我国的司法实践、权力架构以及现有的诉讼制度，现阶段由谁提起诉讼才符合中国国情？结合国外先进立法司法经验，选定谁充当原告才是中国环境公益诉讼制度的立法前景？这正是本文所要讨论的问题。

一、我国环境公益诉讼原告资格的立法现状及司法探索

（一）我国环境公益诉讼原告资格的立法现状

首先是《民事诉讼法》第108条关于起诉资格之“与本案有直接利害关系”的规定。这一规定与环境公益诉讼的本质特征明显抵触，目前很多学者都主张在环境公益诉讼中放宽原告资格的限制；与此同时，也为公民及相关职能部门提起环境公益诉讼寻找相应的法律依据，具体有：

1.《环境保护法》第6条。该条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对违反法律的单位和个人进行检举控告。”有学者认为“这一规定可以解释或引申为允许提起环境公益诉讼”。[1]这也是公民个人提起环境公益诉讼的一个法律依据。

2.《海洋环境保护法》第90条。该条规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这一规定隐含有公益诉讼的意思，有利于环境公益诉讼的实现。但是这一规定存在以下缺陷：首先，按照《海洋环境保护法》第5条，环保局、海洋局、海事局和渔业局等行政机关都属于行使海洋环境监督管理权的部门。第90条授权不明确，可能为行政部门争夺部门利益留下了一定的空间。其次，在法理上，公民和政府都是环境公共利益的代表。仅允许海洋环境监督管理部门提起公益诉讼的法律规则不太合理。再次，对于国内的企业超标排污等问题，环保局有法定的监管职责，其并不能放弃监督管理职责而径直向法院提起环境公益诉讼。[2]

3.《水污染防治法》第88条。该条规定：“因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助。”这一规定从文义来看并未含有公益诉讼的含义，但是可以为提起公益诉讼提供鉴定、举证等方面的帮助。

（二）各地司法部门关于环境公益诉讼原告资格的探索

自2007年下半年以来，贵州省清镇市、江苏省无锡市、云南省昆明市等地相继成立了专门的环保法庭。为适应审判的需要，这些地方的法院、检察院等部门出台了一些有关公益诉讼的规范性文件。

1.贵州省贵阳市的规定。2007年，贵阳市中级人民法院制定了《贵阳市中级人民法院关于设立环境保护法庭的实施方案》、《贵阳市中级人民法院指定管辖决定书》、《关于贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭案件受理范围的规定》。这些文件规定：各级检察机关、两湖一库管理局、各级环保局、林业局等相关职能部门，可作为环境公益诉讼的原告，向人民法院提起环境公益诉讼。[3]

2.江苏省无锡市的规定。2008年11月，江苏省无锡市中级人民法院和无锡市检察院共同出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》。该规定第二条明确指出，“本规定所指的环境民事公益诉讼是指人民法院、人民检察院为了遏制侵害环境公益的违法行为，保护环境公共利益，根据职能分工，通过办理支持起诉、督促起诉、提起民事公益诉讼案件等方式所实施的诉讼活动”。[4]该市两级法院受理由检察院、环保部门、环保社会团体及社区物业管理部门提起的诉讼。

3.云南省昆明市的规定。2008年11月5日，昆明市环境保护局、市公安局、市检察院、市中级人民法院联合发布的《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》规定：环境公益诉讼的案件由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提起诉讼。环保部门在环境污染事故鉴定、损害后果评估方面，对环境公益诉讼供技术支持。[5]

4.云南省的规定。2009年5月13日，云南省高级法院组织讨论通过了《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》，成为云南省审理环境保护案件，包括环境公益诉讼案件的“审判指南”。该《会议纪要》规定：“只有检察院及在我国境内经依法设立登记的、以保护环境为目的的公益性社会团体，可作为原告向法院提起诉讼；公民个人可以向有关部门举证反映，通过有关部门和组织来提起公益诉讼。”[6]

通过上述四个规定，我们可以看出，在我国目前的立法文件及司法实践中，我国的环境公益诉讼原告资格存在四元主体即：检察机关、公民个人、环境与资源行政职能部门、环境保护非政府组织和社会团体。但是提起民事诉讼首先要满足一个条件即主体适格，那么此四元主体是不是都是适格的呢？这是值得进一步探讨的问题。

二、对环境公益诉讼原告“适格性”之探讨

（一）检察机关

在我国的环境公益诉讼中，检察机关担任着主要的角色。中国最早的公益民事诉讼就是由检察机关提起的，故而检察机关目前作为环境公益诉讼的原告应该说是一种司法惯例的延续与传承。司法实践之所以这么做有其法理依据，某种程度上也符合中国的实际。首先，环境权益就不特定多数人而言是一种公共利益，公共利益主体的不特定性，使得传统的以个人救济为主旨的民事诉讼很难有用武之地。但是环境权是关涉生命健康与安全的基本人权之一，当然不能够因为制度缺失所以就对环境污染与损害行为放之任之。

此时，由检察机关通过司法途径阻止这些违法行为是比较恰当的。从检察监督职能上看我国检察机关是宪法明确规定的国家法律监督机关，根据宪法和人民检察院组织法的有关规定，主要职责之一是代表行使检察权，监督法律实施，保护国家利益和社会公共利益。因此，检察机关可以以国家的名义提起刑事诉讼。环境侵害是对社会公共利益的一种侵害，为了维护公共利益，由检察机关代表国家或者公众提起环境公益诉讼有其正当性与和合理性。其次，检察机关有人力和物力的优势，在诉讼中也有较强的对抗能力，这一点在环境公益行政诉讼中尤为重要。由检察机关作为原告提起环境公益诉讼，能够使侵害环境公益的行为处于严密监督和有效遏制之下。

环境公益诉讼分为环境公益民事诉讼和环境公益行政诉讼，也就是说环境公益诉讼的被告可以是负有环境监督管理职责的环境行政职能部门，也可以是自然人、法人等非行政职能部门。对于环境公益行政诉讼，由检察机关提起并无不妥。因为我国是社会主义国家，实行“一府两院”的体制，即人民政府（行政机关）、人民法院和人民检察院三者之间是独立的。我国宪法规定检察院是国家的法律监督机关。这种监督应该包括两个层面的含义，一是司法监督，二是执法监督。所以有学者认为，监督行政是法律监督的应有之义。[7]保护环境和资源是环境保护机关及资源管理机关的法定职责，如果他们履行职责不到位，那么检察机关有权对其进行监督和督促。但是对于环境公益民事诉讼，则非如此。在我国现行的司法体制下，检察机关提起环境公益民事诉讼存在两个方面的障碍：一是检察机关对法院审判活动享有法律监督权的法律地位，限制和制约了其以提起诉讼的方式参与民事诉讼的能力；二是法律未赋予其就国家利益、公共利益案件提起诉讼的主体地位，即按现行法律的规定，检察机关作为原告提起诉讼属于“不适格”的原告。[8]这一疑虑是不无道理的，检察机关作为司法监督机关，由其作为原告有可能影响法院审判的独立性，同时，检察机关基于法律监督职能而享有的抗诉权也使得其参与民事诉讼存在尴尬——如果其败诉，那么是不是就可以提起抗诉，要求法院再审呢？上述理由是目前学界质疑检察机关环境公益诉讼原告资格的主要理由。

（二）环境与资源行政职能部门

环境与资源行政职能部门主要是指环境保护局、海事局、林业局、渔业局等负有环境和资源保护管理职责的部门。笔者认为该类部门的原告资格深堪玩味。从理论上看，该类部门并不能作为环境公益诉讼的原告，理由是：第一，环保局作为法定的环境保护行政主管部门，拥有行政权力来预防和控制对环境的侵害。环保局有权要求污染企业或个人责令改正或限期治理，或报相应的人民政府决定限期治理或关闭企业。这不仅是它的权力，还是一种行政职责。它不履行或者不恰当履行职责而却直接向人民法院起诉，有怠于履行行政职责的嫌疑。第二，环保局作为环境公益诉讼的原告，侵害了公民和环保民间组织作为原告的选择权。在环境公益行政诉讼中，环境与资源行政部门是作为被告的，如果此种情况下，其充当了原告就等于规避了其作为环境公益诉讼被告的可能性。但是从中国环境公益诉讼运行的大环境来看，其在一定情况下充当原告也有相当的合理性和现实意义。我国现阶段的环保执法有自我监督不足的弊病，同时行政部门往往缺乏强有力的执行手段，且要受体制方面的限制，执行力度及效果往往不尽如人意。广东省广州市番禺区环保局监督科科长罗安民对于一起水污染事件曾坦言：执法中“猫抓老鼠”的游戏常常让其感到无奈。抓到了就罚钱，没抓到就继续偷排，这是企业普遍存在的侥幸心理。不仅如此，处罚金额过少和执法力度过软也让一些企业“无所谓”。[9]这就使得环保部门提起环境公益民事诉讼成为必要。除此之外，环境与资源行政部门有专业知识和能力，其在执法过程中掌握大量信息，方便证据的搜集与运用。

（三）公民个人

以公民的名义提起环境公益诉讼的情况很少，这一方面是由于受环境污染侵害的自然人之间往往互相推诿，另一方面环境公益诉讼往往需要大量的专业调查取证甚至鉴定，高昂的诉讼成本也会让人望而却步。另外，中国传统的法律文化也决定了公民敢怒不敢言、奉行沉默的诉讼习惯。但是这并不妨碍公民作为原告的资格，他们往往是最直接和最大的受害者，对环境状况也最了解、最敏感，其也没有检察行政机关等基于自身职能而生的限制。只是由于公民往往势单力薄，即便联合起来也往往存在互相推诿，所以其担任原告在现实中并不多见。所以，我们在进行制度设计的时候，要将这些因素考虑进去，争取设计出具有可行性和操作性的法律制度。

（四）环境保护非政府组织

环境保护非政府组织在国外被称为ENGO。在环境公益诉讼成熟发达的美国和日本，ENGO是提起此种诉讼的生力军。ENGO相对于检察机关和行政部门，没有后两者基于自身法定地位与职权所生的诉讼机制上的限制；相对于公民个人而言，其具有资金、人员、设备、信息和技术等方面的优势。同时，它也能够弥补国家机关监管上的疏漏。环境权益本身就是一个公众权益，公众的参与是其题中应有之义。但是ENGO在中国的发展受到种种限制，数量少、规模小、力量弱，还承担不起目前环境保护公益诉讼主角的重担。

三、我国环境公益诉讼原告资格确定的路径

由上文的分析可以看出，四种类型的环境公益诉讼原告各有利弊。任何法律制度的发展都是一个循序渐进，由稚嫩到成熟的过程，这个过程也是与一个国家社会、政治、经济发展水平相伴随的。

就我国目前的权力架构而言，赋予检察机关环境公益诉讼原告资格是符合中国国情的。但是如果从立法层面给检察机关以此正当地位，我们必须要建立一套完善的检察机关提起民事诉讼的制度，以克服其作为原告提起环境公益诉讼的缺陷。而环境与资源行政管理部门只有在尽到其监管职责依然无法遏制违法行为时才得以原告身份向法院提起环境公益民事诉讼，这是由我国目前环境污染日趋严重而保护力度远远不足这一现实状况所决定的。但是基于环境与资源行政管理部门法定职能等因素考虑，我国在未来构建环境公益诉讼法律制度时不应当将其作为原告，而应该慢慢限制乃至取消其原告资格，以实现制度的规范。至于ENGO和公民个人作为原告参与环境公益诉讼，应该成为我国环境公益诉讼制度的发展方向。我们应该为ENGO的发展壮大提供良好的舆论环境、政策环境，引导其逐步走向成熟，并最终在立法时确认其地位，使其成长为中国未来环境公益诉讼的主力军。而公民个人诉讼，我们也应当鼓励并支持，虽然其在现实上提起环境公益诉讼的可能性并不大，但是正因为如此，我们才更应该支持他们，如果公民自己都可以主动拿起法律武器与环境污染与损害行为做斗争的话，那么还何愁走不出环境公益无人维护、无人关注的困境呢？

综上所述，笔者认为我国现阶段应该有限制地确定检察机关、环境与资源行政职能部门的环境公益诉讼原告资格。同时，积极培植ENGO并鼓励支持公民个人提起环境公益诉讼，使ENGO成为未来中国环境与资源保护的主角。从目前已经建立环保法庭的几个省市的规定来看，其更加倾向于确认检察机关和环境与资源行政职能部门的原告资格，这是由我国一直以来民弱官强的社会背景所决定的，走出这个背景还需要很多年的发展，由此也决定了我国成熟的环境公益诉讼制度的建立仍旧任重而道远。

注释：

①参见：重庆市璧山县人民法院（2010）璧民初字第2136号《民事调解书》。

[1]蔡守秋.”理公明法”系列讲座.[R/OL].正义网.2010-09-15.[2010-10-30]http://live.jcrb.com/html/2010/449.htm

[2]王小钢.为什么环保局不宜做环境公益诉讼原告[J].环境保护，2010，（1）：54.

[3][4][5][6]转引自张丰芹，曾祥生.我国环境公益诉讼原告资格制度的现状及出路.[C].2009全国环境资源法学研讨会（2009.8.3～6·昆明）论文集，2009年8月，云南昆明.

[7]谢志强.行政公诉权理论依据解构[J].国家检察官学院学报.2003,(4),63.

[8]田平安.民事诉讼法原理[M].厦门：厦门大学出版社，2005.130.

[9]admin.环境公益诉讼案的启示：环境公益诉讼弥补执法不足[EB/OL].法律常识网.2010-01-30.[2010-10-31].http:// china.findlaw.cn/falvchangshi/xingzhengsusong/gongyi/anli/6913

作者：徐真,西南政法大学民商法学院硕士研究生

潘毅,重庆市璧山县人民法院璧南法庭助理审判员

陈秀超,重庆市璧山县人民法院璧南法庭助理审判员责任编辑：宋英俊