浅析城区规划执法

黄正兴

浅析城区规划执法

黄正兴

近年来，城区的规划执法，在拆除违章建设和打击违法建设等方面取得了一定的成绩，有效地遏制了违法建设的滋生蔓延，取得了一定的成绩，但与当前形势发展的要求相比，仍存在着不容忽视和亟待解决的问题。本人就重庆市垫江县城区规划执法浅析如下。

一、违法建设的表现形式及其原因

（一）违法建设的主要情形

1.未取得《土地使用证》就违法占地擅自进行建设。

2.擅自在屋顶违法扩建、设置钢架棚（大多数理由是屋顶漏水）、修建构筑物搞养殖（种花草）、阳台露台建防盗墙。

3.擅自在门窗外安装防盗网。

4.损坏或擅自占用、改建物业。

5.施工临时设施在工程竣工后和临时建筑到期未自行拆除，以及历史遗留的违法建筑。

6.擅自改变房屋用途和使用功能。如：车库改为居住、住宅改为门市或经营性用房等。

7.损坏或擅自变动房屋承重结构、主体结构。如：房屋室内装修、山墙开窗等。

（二）违法建设的原因分析

1.执法体制不顺。执法队伍多个，建设、国土、规划、市政、园林各有一支执法队伍，多头领导，执法口径、执法时间、处罚标准不一，无法有效制止违章建筑和违法建设，同时为社会的稳定造成不安定因素，增加信访工作量。

2.职责难以界定。同一个违法事实，可能涉及多个执法主体，职责界限难以划分，相互推诿责任的事件时有发生，给违法建设者提供了可乘之机，即使各职能部门切实履职，也容易出现执法程序重复，造成行政成本增加，办事效率低下，同时老百姓也深感无所适从。

3.法制意识不强。一方面从违法建设和违章建筑来看，许多从事违法建设和违章建筑的建设单位和个人，法制观念淡漠，存在着重经济效益轻社会效益、重局部利益轻全局利益、重眼前利益轻长远利益、重个人利益轻他人权利的倾向，对于国家法律法规置若罔闻，不依法申请行政许可办理相关手续，忽视违法建设造成的隐患和严重后果，主观上故意进行违法建设。另一方面从执法人员（或物业管理人员）的综合素质来看，人员年龄结构老化，文化结构偏低，学习和培训的时间较少，开展工作墨守成规，接受新事物、新情况、新法规的能力有待进一步增强。再一方面从违法行为的源头及过程来看，有的执法单位和个人忽略了造成违法事实起因和行为过程的管理，导致既成事实最终执法难度增大。

4.执法手段乏力。有些法律规定过于原则性而操作性不强，在执法的过程中缺乏强硬的措施，组织强拆的程序复杂，申请法院执法的周期漫长，执法的行政成本偏高，经济保障不够，从而造成执法手段不力，使执法工作治标不治本，效率不高。

5.执法力量薄弱。由于执法队伍分散，队员职数偏少，各自为阵的现象严重，组织综合执法，快速整合力量差，沟通处理不够，缺乏执法保障，相关职能部门配合不够协调。在一定程度上削弱了执法力量，执法效果大打折扣，制止违法建设的行为很难起到特殊预防和一般预防的作用。

6.行业管理滞后。对于具体的施工单位及从业人员违法违章具体行为的管理滞后，导致助长和既成违法事实。

7.执法责任缺位。由于执法主体和违法对象多元化，导致责任推卸而对执法责任追究存在缺位现象。

二、浅析法律法规的执法规定

《中华人民共和国城乡规划法》和《重庆市城乡规划条例》系城乡规划的执法准则，《条例》中涉及对修建违法建筑的专门管理区域内的管理部门较多，具体对专门管理区域内的违法建筑明确了相应部门负责组织查处。对于城区违法建设的执法权，据统计约有17个行政主管部门或乡镇人民政府拥有查处权。

（一）依据《重庆市城乡规划条例》第六十二条规定被许可人的下列违法建设行为由城乡规划主管部门负责查处。

1.取得建设用地规划许可证，但未取得建设工程规划许可证进行建设的。

2.擅自改变建设工程规划许可证及附件、附图的内容进行建设的。

3.擅自改变乡村建设规划许可证及附件、附图的内容进行建设的。

4.擅自改变临时建设工程规划批准文件的内容进行建设、经批准建设的临时建（构）筑物逾期未拆除、使用期限未满因实施城乡规划需拆除而未拆除的。

5.镇（乡）人民政府负责查处擅自改变其核发的乡村建设规划许可证及附件、附图进行建设的违法建设行为。

6.《重庆市城乡规划条例》还明确在城市、镇规划区内违反城乡规划但不属非法占地修建的违法建筑和专门管理区域外修建的违法建筑，由城乡规划部门组织查处。

（二）依据《重庆市城乡规划条例》第六十三条第二款的规定，非法占用土地修建的，由土地主管部门组织查处。

（三）依据《重庆市城乡规划条例》第六十三条第一款的规定，在自然保护区、风景名胜区、森林公园、绿地、公路、河道和水工程管理范围等专门管理区域内修建的，由有关法律法规确定的该区域的主管部门组织查处。

（四）依据《自然保护区条例》第三十五条的规定，在自然保护区范围内修建违法建筑的，由自然保护区行政主管部门负责予以查处。

（五）依据《风景名胜区管理条例》第四十条、《重庆市风景名胜区条例》第四十五条的规定，在风景名胜区保护范围内修建违法建筑的，由风景区管理机构负责予以查处。

（六）依据《森林法》第四十四条的规定，在林业用地控制区域或森林公园用地内修建违法建筑的，由林业主管部门负责予以查处。

（七）依据《城市绿化条例》第二十六条、第二十八条、《重庆市城市园林绿化条例》第三十五条的规定，在城市园林绿地范围内修建违法建筑的，由园林绿化主管部门负责予以查处。

（八）依据《重庆市市政工程设施管理条例》第十七条、第二十七条、第三十六条的规定，在市政设施用地范围内修建违法建筑的，由市政行政主管部门负责予以查处；

（九）依据《消防法》第四十八条、《重庆市消除条例》第四十五条的规定，影响消防安全或占用消防通道修建违法建筑的，由公安消防主管部门负责予以查处。

（十）依据《公路法》第八十二条、《重庆市公路路政管理条例》第二十四条、第三十一条的规定，在公路建设用地控制区内修建违法建筑的，由交通主管部门负责予以查处。

（十一）依据《水法》第四十五条、第四十六条的规定，在河床、河滩范围内修建违法建筑的，由水行政主管部门负责予以查处。

（十二）依据《重庆市河道管理条例》第二十一条第（二）项、第三十五条的规定，在河道管理范围内修建违法建筑的，由河道主管部门负责予以查处；

（十三）依据《建设项目环境保护管理条例》第二十四条、第二十五条、第二十六条、《重庆市环境保护条例》第五十条第一款第（一）项的规定，影响环境保护修建违法建筑的，由环境保护主管部门负责予以查处。

（十四）依据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条、第三十七条和《重庆市市容环境卫生管理条例》第三十一条、第三十三条、第三十六条的规定，影响城市环境卫生修建违法建筑和影响市容市貌搭建篷、伞、广告，由市容环境卫生主管部门负责组织查处。

（十五）依据《重庆市人民防空条例》第四十条、第四十三条，影响人防工程安全或占用人防通道修建违法建筑的，由人防行政主管部门负责予以查处。

（十六）依据《重庆市天然气管理条例》第二十五条、第三十二条的规定，影响天然气设施安全或在天然气设施保护范围内修建违法建筑的，由天然气行政主管部门负责予以查处。

（十七）依据《重庆市城市房屋拆迁管理条例》第十七条、第十八条的规定，在拆迁范围内修建违法建筑的，由房地产行政主管部门负责予以查处。

（十八）依据《电力法》第五十三条、第六十九条、《民用航空法》第六十条的规定，影响电力设施、飞行安全或在电力设施、机场净空保护范围内修建违法建筑的，由县级以上人民政府负责予以查处。

（十九）依据《物业管理条例》第六十六条之规定明确三项由房地产行政主管部门负责查处，而《重庆市物业管理条例》第五十九条第一至第十三项规定，也明确了就有6个行业主管部门行业管理区域，其中十一至十三项就是没有明确到的相关部门负责组织查处。

（二十）依据建设部文件建质〔2004〕216号《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》中”建制镇、集镇规划区所有加层（多数理由是屋顶漏水）的扩建工程必须委托有资质的设计单位进行设计，并由有资质的施工单位承建”，则”质量安全”和建筑设计单位及施工企业的主管部门是城乡建设管理部门。

三、加强规划执法的建议

（一）科学设置机构。成立一支综合执法大队，整合现有执法资源，依法设定职能职责，科学拟定目标任务，进一步细化目标考核，强化责任追究，优化实施方案，实施统一领导、统一执法口径、统一处罚标准，强化行政执法。

（二）完善执法机制。建立健全信息共享机制、联合查处机制和重大案件联查会商制度，规划、房管、国土、市政、园林、建设等部门要认真贯彻落实法律法规，发挥各自职能，加强协作配合，尽快出台一套切实可行的操作规范，以增强执法手段，提高执法效能。

（三）强化舆论宣传。通过广播电台、电视台、报纸等媒体多层次、多角度加强宣传报道力度，一方面宣传城区规划执法工作的重要意义以及进展、成效，形成正确的舆论导向和良好的舆论监督环境，寻求全社会的舆论支持；另一方面及时对违反建设行为予以跟踪曝光，动员群众开展舆论批评，监督违法建设行为，同时也引导各建设业主和个人守法从业。

（四）强化执法力量。随着城市化进程加快，城市规模不断扩张，建设项目日趋增多的现实情况，建议一方面及时增加执法人员，合理配置执法工具，建立长效的财政经费投入机制；另一方面要提高执法水平，加强对法律法规、城建规划专业知识、执法工作方法和工作技巧方面的教育培训，提高执法人员的综合素质和执法能力，切实做到依法行政，严格执法。

（五）划定专门管理区。加强专项规划编制，科学划定各部门组织查处的专门管理区，锁定管理范围、细化目标考核、落实管理任务和明确管理责任，依法履职，不留空档，探索长效的管理机制，纳入各部门的实绩考核，切实从源头及过程上加强管理，有效遏制违法建设势头漫延，使城市建设走上良性的发展轨道。

（六）加强行业管理。通过治理、培训、学习，增强行业人员的法制意识和责任意识。

（七）完善追责制度。要对执法单位和执法人员的执法责任追究制度按照现行法律法规的要求进行完善，并严格执行。尤其对建设业主、施工单位、从业人员的责任追究需要加强，从源头上来解决违法、违章问题。

作者：重庆市垫江县规划局局长

责任编辑：马 健