国外实施自由贸易区战略的经验教训及对中国的启示*

张艺影,姜 鸿(常州大学经济管理学院,江苏常州213164)

国外实施自由贸易区战略的经验教训及对中国的启示*

张艺影,姜 鸿
(常州大学经济管理学院,江苏常州213164)

国外代表性国家注重自由贸易区谈判对象的选择,加强对本国落后产业的保护,但有的国家如墨西哥缺乏对农业和环境的有效保护。中国在实施自由贸易区战略中,应设立自由贸易区谈判的专门机构,建立产业预警机制,保护农业,保障资源的供应,以巨大的市场吸引其他国家与中国谈判。

自由贸易区战略;产业预警机制;轮轴国

党的十七大报告明确提出要实施自由贸易区(FTA)战略,中国已先后与东盟、智利、巴基斯坦、新西兰、新加坡、秘鲁等签署了自由贸易协定。由于中国在FTA方面起步较晚,在谈判策略、机构设置、产业保护等方面都存在一定的不足,因此,中国在实施FTA战略中,应积极借鉴国外的成功经验,注意汲取其失败的教训。

一、国外实施自由贸易区战略的经验

(一)美国

20世纪80年代后期以来,美国一改对FTA的漠视,加快了FTA建设的进程。美国的主要经验是:

1.在FTA中签订较高标准的劳工、环境和知识产权保护条款

相对于发展中国家而言,美国产品的劳动力成本、环境成本和研发成本较高。在与发展中国家达成的FTA中签订较高标准的劳工、环境和知识产权保护条款,可以迫使发展中国家提高工资,引进美国环保技术,增加在环保和知识产权保护方面的投入,降低发展中成员产品对美国同类产业的威胁。美国—多米尼加—中美洲自贸协定在美国国内遭到众多的反对,主要因为该协定没有规定足够高的环境和劳工标准。

2.美国与成员方经济上的互补性大于竞争性

美国经济的竞争优势在于服务业、高新技术产业和农业,美国签订FTA的成员方大部分是发展中国家,它们的优势产业集中在劳动力密集型产业和自然资源。这种互补型经济结构有助于扩大成员方之间的经济技术合作,获取更多的贸易利益。

3.经济、政治与安全是美国选择谈判方的主要依据

美国在选择FTA谈判对象时,经济因素并不是唯一的判定标准,政治与安全因素也是重要的依据。2006年美国贸易代表办公室罗列了签订双边以及区域FTA给美国带来的利益:创造了新的市场空间;促进更紧密的经济融合;在同发展中国家贸易中获得更多的商业机会;刺激市场改革以及自由化;为美国劝说贸易伙伴国提高他们劳工以及环境标准提供了机会;培养贸易伙伴国的贸易能力;为解决民主改革以及政治稳定提供了机会,是加强与关键地区伙伴政治联系的绝好机遇。[1]美国与以色列达成双边FTA的一个目的是为了遏制有关国家。

4.建立完善的政策预警机制

为避免自贸区的建立对本国就业和产业的冲击,美国在FTA谈判和签订前,制定了完善的政策预警机制。美国行政部门在决定是否对外谈判或签署FTA前,应向美国国际贸易委员会(U SITC)征询建议,经U SITC及产业、政府、学术界进行经济、商业、国家安全等影响评估,进行谈判准备事宜等工作。U SITC应就产品竞争条件、就业、利润、生产等情况进行调查,举行听证会,向总统提出建议。总统应就协定向农业部、商务部、国防部、劳工部、国务院、财政部、美国贸易代表等部门寻求意见,并举行听证会寻求私人部门的意见。[2]

(二)智利

1.与众多国家签署FTA,取得轮轴国地位

智利是一个经济高度开放的拉美国家,在自由贸易政策的指引下,智利积极与世界各国进行自由贸易谈判。截至2008年7月,智利与全球59个国家签署了24个优惠贸易安排协议,与美国、日本、中国、韩国、加拿大、墨西哥、澳大利亚等17个国家签署了FTA,与南美洲9国签署了经济互补协议,与欧盟和太平洋4国签署经济合作协议,与印度签署部分贸易优惠协议。智利已成为世界上签署双边FTA最多的国家之一,确立了其FTA轮轴国地位。轮轴国地位可以在贸易和投资两方面为智利带来好处。在贸易方面,智利的产品可以通过FTA进入所有轮辐国市场,而各轮辐国的产品因受原产地规则的限制无法相互进入;在投资方面,智利的轮轴国的特殊地位会吸引外部资本的进入。

2.以资源吸引其他国家与之谈判

智利之所以能够吸引美国、日本、中国、加拿大、澳大利亚等重要国家与之签署FTA,一个重要原因是智利拥有丰富的资源。智利号称“铜的王国”,铜的储藏、生产和出口量都排名世界第一,智利在国际铜市场上扮演着举足轻重的角色。2007年智利铜产量550万吨,占全球总产量的35%,稳居全球首位。2007年智利铜出口382亿美元,占当年矿业出口的87%和智利出口总额的58%。此外,智利还是硝石、碘、锂、钼和白银生产大国,其产量占世界总产量的比例分别为100%、51%、33%、21%和10.4%,是世界上唯一的硝石生产国。智利森林资源丰富,也是南美第二大林产品出口国。智利拥有近万公里海岸线,拥有极为丰富的渔业资源,是世界第五大渔业生产国。这些都对原料需求国形成了极大的吸引力。[3]智利正是充分认识到了自己战略地位和战略资源的重要性,利用了大国之间微妙而复杂的竞争心态,成功周旋于各国之间,从而实现了自己开拓海外市场、提升国际地位的目标。

(三)韩国

1.设立FTA局

为协调政府各部门,提高FTA谈判的效果,韩国政府于2004年12月在外交通商部设立了FTA局。该局专门负责FTA的协商谈判和相关事务,由FTA政策、FTA地区交涉、FTA商品交涉以及FTA服务交涉4个部门组成,这些部门所需人员从民间专家、其他部门职员、行政和司法考试合格者中聘用。

2.加强对农业的保护

韩国在FTA农业谈判中延续了其多年来一直坚持的农业保护政策,对其具有一定产量的农产品实施了重点保护。韩国在FTA农业谈判中,对农产品的保护手段多样而复杂。在关税削减上,采取了例外处理、关税配额管理、暂时搁置、部分削减关税、最长20年削减关税到零等多种处理措施。在特殊保障措施的使用上,重点针对敏感性较高的降税产品,在进口量大量增加并对国内产业产生冲击或产生严重损害或损害威胁时使用,停止降税或将关税恢复到最惠国水平,从而防止国内农业生产受到进一步损害,减轻自由贸易区建设对国内农业生产的影响。[4]

(四)日本

1.优先与政治关系较好、贸易壁垒较高的贸易伙伴商谈FTA

日本在实施FTA战略时强调通过自由化获得最大的贸易利益,而贸易利益的大小主要取决于对方贸易壁垒的高低。近几年,日本把韩国、东盟等国家或组织作为FTA的主要谈判对象,这些国家或组织与日本政治关系较好,贸易壁垒较高。与贸易壁垒较高的国家达成FTA后,日本可以获得更多的贸易利益。

2.保障能源、原材料的供应

日本国土狭小,资源较稀缺,绝大部分的能源、矿石等原材料需要从国外进口。因此,日本积极与资源丰富的国家进行自贸区谈判。例如,澳大利亚是日本铁矿石、煤炭等资源的主要供给国,两国于2007年4月就FTA进行正式谈判;日本石油进口的75%来自于海湾合作组织,2006年9月双方开始正式谈判;智利是日本铜的重要来源地,两国于2006年2月开始谈判,2007年3月签署FTA。

3.为保护农业推行非对称性FTA

日本农业是一个高成本、低效率的产业,为免于国际竞争压力,日本政府长期以来实行高度的农业保护政策。日本在FTA谈判中往往只同意在工业品、服务贸易等方面实现完全的自由化,但对农产品却实行一定程度的保护,对竞争力较低的农产品征收一定的关税并且实施数量限制,对高度敏感性的农产品则被日本排除在自由化承诺的范围之外。在和墨西哥缔结的FTA中,日本的开放程度仅为87%,而墨西哥的开放程度则达到了98%。墨西哥对日本出口的850余种农产品中,日本同意开放的种类仅为46%,重要产品仍旧实行配额制度或者例外制度。[5]日本之所以最早与新加坡缔结FTA,主要因为新加坡是个城市国家,没有农产品对日出口。与日本缔结FTA的国家出于获取日本的直接投资、技术,或要求日本开放其劳务市场,增加政府开发援助等方面的考虑,才没有在谈判中要求日本彻底开方农产品市场。

二、国外实施自由贸易区战略的教训

在已生效的FTA中,最有影响、生效时间较长的当数北美自由贸易协定(NA FTA)。NA FTA对墨西哥经济的影响较为深刻,也具有一定的代表性。本部分以墨西哥为例,简要分析墨西哥实施自由贸易区战略的教训。

墨西哥是世界上签订FTA最多的国家之一,是世界上FTA轮轴国之一。NA FTA对墨西哥经济的影响应该是利大于弊,积极影响表现为:NA FTA刺激了墨西哥经济的增长,促进了出口的增长,吸收了大量外资,降低了通货膨胀率。但墨西哥政府在实施自由化进程中,也存在一些问题,对墨西哥的发展产生了一定的负面影响。主要的教训表现为:

(一)缺乏对农业的有效保护

相对于美国而言,墨西哥农业比较落后,生产效率较低,农产品价格偏高,再加上对农业的补贴墨西哥远远少于美国。因此,墨西哥的农产品竞争力远远低于美国的农产品竞争力。加入NA FTA后,对农产品实施较长的减税过渡期是保护墨西哥农业的必要手段。根据NA FTA的减税规定,绝大部分农产品有10年的过渡期。墨西哥对玉米等重要农产品享有15年的过渡期,即从1994年的206%逐渐降至2008年的零关税,在这一过渡期中,每年一定数量的美国玉米在进入墨西哥市场时免征关税,其余部分则需承担一定的关税。但是受1995年金融危机的影响,墨西哥政府为了降低国内产品价格,抑制通货膨胀,提前到1996年就把玉米等重要农产品的关税降为零,并且取消了政府对农业的补贴和价格支持。这些措施对墨西哥农业产生了一系列的负面影响。首先,农业产出下降。墨西哥国立自治大学一项研究表明,与1994年相比,2004年墨西哥农作物种植面积缩减了400万公顷,农业占GDP的比重由6.34%降至5.5%。其次,农产品贸易逆差扩大。NA FTA生效以来,墨西哥与美国的农产品贸易大为增长,但是墨西哥农产品进口的增长速度超过了出口的增长速度。墨西哥对美国农产品贸易逆差不断扩大,从1990—1993年的年平均约6.85亿美元增加到1994—2004年的年平均约13.06亿美元。最后,农民失业增加。1993年末,墨西哥农业雇用了810万人,然后开始呈现出下降趋势,到2002年末,仅雇佣680万人,下降了130万个就业岗位,农业吸纳的就业人数比例从1993年25.7%下降为2002年的17.3%。[6]

(二)缺乏对环境问题的足够重视

尽管NA FTA对环境标准做了严格的规定,但是墨西哥政府却对本国环境问题缺乏足够的重视。首先,墨西哥在制造业依旧采用较低的环境标准,导致大量外资企业进入墨西哥,以降低环境成本。墨西哥出口加工厂的数目从1990年的1700家增加到2001年的3600家,2001年有2700家分布在美墨两国边境地区。据塔夫茨大学(TU FTS)全球发展和环境研究所的研究,NA FTA生效10年后,墨西哥制造业造成的空气污染比NA FTA签署前增加了2倍。NA FTA生效后的最初4年,10多家美资林木产品公司在墨西哥设厂,而且地点多集中在南部珍贵的未开发森林区。因此,墨西哥森林资源受到严重威胁。1990-1999年,墨西哥森林覆盖率从32%下降到28%,二氧化碳人均排放量从3.7吨增加到3.9吨。根据墨西哥政府的统计,仅1999年与NA FTA有关的环境损失约达470亿美元。有的学者统计,环境状况下降带来的成本约占GDP的10%。[7]其次,墨西哥降低了环保支出。加入NA FTA之后,墨西哥政府并没有按照原来的承诺提供足够的环保基建投资,环保方面的支出下降了45%。[8]最后,政府对企业破环环境的行为缺乏监管。尽管墨西哥已经颁布了许多环保方面的法律规定,禁止有毒垃圾和化学废弃物对耕地和海域的污染。但是由于缺少资金、技术人员和必要的实验设备,使这些法律的执行不力。根据墨西哥的法律规定,位于出口加工区由美国公司产生的有毒垃圾必须运回美国处理。但是,据墨西哥国家生态研究所1997年的估计,在出口加工区企业产生的约800万吨有毒垃圾中,仅有12%得到有效处理,另有不到30%被企业运回本国处理。[9]

三、国外实施自由贸易战略对中国的启示

(一)设立FTA谈判的专门机构

目前我国FTA谈判基本上是由商务部牵头,发展改革委、财政部、农业部、海关总署和质检总局等部门共同参与的管理模式。这种模式有利于汇集各方意见,降低FTA谈判的风险,但是它也存在政出多门、不易协调、效率低下等弊端。因此,我国可以借鉴日、韩等国经验,在商务部下增设专门的司局(例如FTA司),负责制定我国FTA总体战略规划,提出FTA谈判对象的优先顺序,组织FTA的可行性研究工作,召集企业代表举行听证会,评估产业安全形势,制定谈判策略等。

(二)建立产业预警机制

实事证明,FTA在为各国增进福利的同时,也会对部分弱势产业构成威胁。因此,我国应建立完善的产业预警机制。在谈判前,由多家独立的研究机构进行可行性研究,分析对我国相关产业的影响,听取相关企业的意见;在谈判中,政府必须公开、及时、准确地向企业发布有关信息,举行必要的听证会,把产业界的意见反馈到谈判策略上;在协议签订后,政府应召集企业代表学习协定内容,讨论应对策略。

(三)保护农业

我国是农业大国,广大农民依赖农业解决生存问题。但是我国农业比较落后,人均耕地面积少,农业生产技术和管理落后,农产品在国际上缺乏竞争力。我国应借鉴日本、韩国、墨西哥的经验教训,在FTA谈判中把农业保护作为重中之重。对有一定竞争力的农产品,可以立即实现自由贸易;对竞争力较弱的农产品,可以采用关税配额管理、关税部分削减等方式;对特别落后的农产品,可以采用延长过渡期或作为例外处理等解决措施;对难以达成协议的,可以暂时搁置,以后再根据情况择机磋商。

(四)保障资源的供应

我国从总量上来看是世界矿产资源大国,但是人均占有量低,仅为世界平均水平的58%,居世界第53位。根据中国矿业联合会的研究,到2020年中国所需的45种主要矿产可以基本划分为四类:可以保证、基本保证、短缺、严重短缺。可以保证的矿产有:煤、天然气、钨、钼、银、稀土、菱镁矿、萤石、耐火粘土、磷、重晶石、水泥灰岩、玻璃硅质原料、石膏、高岭土、石材、硅藻土、钠盐、芒硝、膨润土、石墨、石棉、滑石、硅灰石共24种;基本保证的矿产有:钛、硫2种;短缺的矿产有:石油、铀、铁、锰、铝土旷、锡、铅、镍、锑、金10种;严重短缺的矿产有:铬、铜、锌、钴、铂族元素、锶、钾、硼、金刚石9种。资源的短缺将严重制约我国经济的发展,我国在未来选择FTA谈判对象时,应优先选择我国资源短缺、对方资源丰富的国家;在FTA谈判中,应把资源的合作作为谈判的重点。

(五)以巨大的市场吸引其他国家

智利、澳大利亚、海湾合作组织等以其丰富的资源吸引其他国家与之进行FTA谈判,中国资源短缺,中国靠什么吸引其他国家呢?中国有13亿多人口,多年来保持经济快速增长,近几年中国经济逐渐转型,由外需拉动型逐渐向内需拉动型过渡,巨大的国内消费市场是我国经济中的一大亮点。中国应借鉴美国、日本的经验,利用巨大的市场吸引其他国家与我国进行FTA谈判。[10]在对弱势产业实施必要保护的前提下,我国应最大程度地向成员方开放国内市场,以换取对方开放市场、扩大技术合作、资源合作、投资等方面的承诺。

[1]王玉婷.论美国自由贸易协定的新特点及应对策略[J].对外经贸实务,2009(4):28-31.

[2]王红霞.美国双边及区域自由贸易协定的战略目标及启示[J].纺织指导,2005(2):21-25.

[3]王 芳.智利签订FTA的动因分析[J].江苏科技信息,2008 (6):48-49.

[4]赵军华,宗会来.韩国自由贸易区农业谈判策略研究[J].世界农业,2009(1):32-36.

[5]任 明,任熙男.日本FTA政策的动向、特征及展望[J].现代日本经济,2007(5):10-14.

[6]乔 颖.NA FTA对墨西哥经济的负面影响及其启示[J].世界经济研究,2005(6):80-84.

[7]贺双荣.墨西哥国内外有关北美自由贸易协定对墨西哥经济影响的争论及背景[J].拉丁美洲研究,2005(2):25-30.

[8]谌园庭,冯 峰.北美自由贸易协定对墨西哥经济的影响[J].拉丁美洲研究,2005(2):31-38.

[9]杨 志.墨西哥加入北美自由贸易协定10年历程评价[J].拉丁美洲研究,2004(4):26-32.

[10]姜 鸿,张艺影.自由贸易区经济效应的经验检验与发展战略研究综述[J].常州大学学报(社会科学版),2010(3):32-36.

Exper ien ce and L esson of Foreign FTA Stra tegy and the Revela tion to Ch ina

ZHANG Y i-ying,JIANG Hong
(Schoo lo f Econom ics andM anagem en t,Changzhou U niversity,Changzhou 213164,China)

The fo reign rep resen tative nations focus on the cho ice of FTA nego tiating ob jects,and strengthen the p ro tection o f their backw ard industry,bu t som e coun tries such asM ex ico,lack effective m ethods in p ro tecting ag ricu ltu re and environm en t.In im p lem en ting FTA strategy,Ch ina shou ld set up a FTA specialized agency,estab lish industrial early-w arn ing m echan ism,p ro tect ag ricu ltu re,safeguard the supp ly o f resou rces,and attract o ther coun tries’nego tiation by the hugem arket.

FTA strategy;industrial early-w arningm echanism;ax le coun try

F741.2 文献标码:A

2095-042X(2010)04-0035-05

(责任编辑:刘志新)

2010-08-25

张艺影(1975—),女,四川渠县人,博士,副教授,主要从事产业经济研究。姜 鸿(1970—),男,湖北黄梅人,博士,教授,主要从事国际经济贸易研究。

国家社科基金(08CJY 046);中国博士后科学基金(20080430497)