云南省乡镇政府公共服务能力建设研究——以昆明市富民县赤鹫乡为例

韩磊，伍家旺，杨鸿玮

云南省乡镇政府公共服务能力建设研究
——以昆明市富民县赤鹫乡为例

韩磊，伍家旺，杨鸿玮

乡镇是一个在政治、经济、文化以及地理位置等方面都较为特殊的区域，以此作为研究对象，将政府公共服务能力划分为政策法规执行能力、决策能力、社会需求信息搜集能力以及公共服务输出能力等四个维度，通过赤鹫乡这一典型个案来探讨云南省乡镇政府如何有效提升公共服务能力。

乡政府；公共服务能力；建设

乡镇的发展对于我国城镇化建设的推进以及社会主义新农村建设的顺利开展都具有深远意义，同时也是我国社会整体发展过程中不可逾越的必然环节。从乡镇政府公共服务的具体内容来看，包括了政治、经济、社会、科教文卫等。根据公共服务需求的产生、公共服务供给、公共服务评估等各环节来看，本研究认为乡镇政府公共服务能力主要包括以下四个方面：政策法规执行能力、决策能力、社会需求信息搜集能力、公共服务输出能力。政策法规执行能力包括乡镇政府对中央和上级政府制定实施的政策法规的理解能力、宣传和贯彻实施能力等；决策能力则是指乡镇政府对社会公共问题的认定能力、因地制宜地发展规划能力、资源有效利用能力等；社会需求信息搜集能力是指对社会公共服务需求现状进行了解把握的能力，包括了政府派人到基层社会调查了解和设置科学合理的民意反映渠道来掌握需求信息；公共服务输出能力则是指政府为社会提供的公共服务在质量和数量上切合社会需求的程度，它涉及到乡镇政府的财力、物力和人力等问题。

提升乡镇政府公共服务能力，四个维度的内容不能偏颇，因为政府这四个方面的能力是相互联系不能分割的整体。赤鹫乡政府公共服务能力提升的瓶颈和云南省其它乡镇一样，主要体现在提升政府公共服务能力面对的现实环境上，体现在政府提升公共服务能力所面临的具体困境上：自然环境较发达地区恶劣、地方居民科学文化素质总体水平较低、社会发育程度不高、政府工作人员素质低于发达地区、经济文化水平相对落后等。

一、提升云南省乡镇政府政策法规执行能力的研究对策

（一）建立健全政策法规宣传机制

建立健全政策法规宣传机制则是良好宣传效果的制度保障。赤鹫乡的政策法规宣传受限于基础通信设施设备缺乏、地理环境复杂，网络、有线电视、手机、报纸等可以利用的大众媒介还比较匮乏，还不能成为政策法规宣传的主要渠道。政策法规的宣传和文件精神的传达途径只能依靠下乡宣传、村组干部传达、张贴告示等方式。为了保证良好的宣传效果，需要建立起政策法规宣传的责任机制，即将政府政策法规在农村的普及宣传工作落实到人，实行分片、分区负责的制度规定。

政策法规的宣传普及需要充分发挥当前农村自治组织的作用，依赖村委会、村小组条块分割，将工作细化。目前云南省广大农村社会结构依然具有比较明显的血缘家族特点，村民间的沟通交流比较多，相互间比较熟悉，通过村组干部来开展这项工作也容易。另一方面，村组干部一般为中共党员，发挥党员的先锋模范作用，利于宣传工作的顺利有效进行。

此外，电视是当前农村地区重要的宣传媒介，农村文体活动极度缺乏，电视可以成为村民茶余饭后的消遣方式。本研究调研情况表明，赤鹫乡治域内拥有电视机的农村家庭并不多，因此乡政府应该加快“家电下乡”的步伐，使电视机在农村地区得到普及，利于发挥电视这一重要宣传平台的作用。

（二）将政策法规宣传和落实工作纳入乡镇行政监督机制

政策法规的宣传和落实是乡镇政府的重要职能之一，政策法规的宣传和落实也不能脱离监督。完善的行政监督是国家政策法规宣传、落实的有力保障，可以避免地方政府在执行过程中敷衍了事或者执行不力。我国行政系统虽然都有明确的行政监督体系，但是在实际操作和运行过程中也常常会出现“失灵”的现象。具体到赤鹫乡政府，更需要注意监督机制的可操作性，细化相应的规定以适应乡镇政府事务繁杂细微的特点。

政策法规的宣传到位、落实到位是政府服务群众的重要方面，也是实现社会与政府良好沟通的基础性工作，将这项工作纳入到行政监督体制中来是非常有必要的。

二、提升云南省乡镇政府决策能力的研究对策

（一）提高乡镇政府工作人员素质

乡政府工作人员的素质对于地方发展的影响是深远的，他们是国家管理、服务社会，进行社会主义建设，发展地方政治、经济及科教文卫事业的具体执行者，其素质的高低直接影响到建设事业的成败。调研发现，赤鹫乡政府工作人员素质水平不够高，高素质人才的缺乏，是政府决策能力建设成效不显著的关键阻碍因素。要改变这个现状，需要从两个方面着手：一是为乡镇政府工作队伍注入新血液，引进高素质人才；二是通过培训，不断提高乡镇政府工作人员队伍的整体素质。

（二）完善乡镇政府决策机制

政府决策能力不高严重影响了政府公共服务能力，加之乡镇政府在决策过程中缺乏科学性，随意性较大，决策者素质相对不高，使得地方政府的决策效果大打折扣。在解决了工作人员即决策者的素质、决策水平问题后，提高政府决策能力还需要有过程约束的程序化、制度化保障。完善的乡镇政府决策机制是改变当前西部地区远城乡镇政府决策能力水平不高、提高政府决策能力的制度保障。

为保证乡镇政府的决策质量，走程序化道路，改变随意性的决策方式是提高政府公共服务能力的必然要求。高质量的政府决策必须经历这样的过程：资料搜集→资料整理→决策讨论→决策试行和调研→修改完善→决策施行。严格遵守科学决策的程序，可以确保决策的质量，从根本上提高政府的决策能力，提高政府的公共服务能力。

三、提升云南省乡镇政府社会需求信息搜集能力的研究对策

（一）建立健全农村社会需求信息搜集制度

赤鹫乡治域内农村村落分散，地理环境复杂，村民文化水平总体不高，这样的现状必然造成农村社会需求的多样化和复杂化。同时，农民表达能力不强，乡镇政府要准确及时了解社会需求信息将是一项比较繁重的工作。将农村社会需求信息搜集制度化、常态化，可帮助政府部门第一时间了解农村的需求状况，为乡镇政府向广大农村有效提供公共服务奠定基础。政府部门应该设置专门的农村社会需求信息搜集专员，按照搜集制度的规定定期走访各村庄，了解信息并及时反馈到政府相关部门以得到有效处理。设置专门的农村社会需求信息搜集专员，也是受到赤鹫乡的具体条件限制而采取的必要手段。

（二）拓宽基层民众信息上传渠道

当前农村群众提出建议和意见、反映问题的主要途径是上访和通过村组干部反映，这也是比较原始的方式，在时效上来说有明显的缺陷，同时成本也相对较高。所以乡政府应该拓宽基层民众信息上传渠道，便于民众能够及时有效地向政府部门输入相关信息，使问题迅速得到解决，这也是政府部门搜集社会需求信息的有效方式。由于电子政务的广泛推行，政府部门基本都设置有相应的信息模块，有能力使用网络的村民完全可以通过网络提出自己的意见和建议或者反映问题，这是比较便捷的方式。通过电话反映问题也是可行而方便的形式，前提是乡政府做好宣传工作并设置和公布“群众热线”，让村民们清楚遇到问题的时候可以拨打相应的求助电话，将信息迅速传递到政府相关部门。乡镇政府还可以通过在农村设置意见箱，定期收取群众所提出的意见和问题；新闻媒介也是群众反映问题的重要平台，遇到问题时，他们还可以联系新闻媒体，通过新闻报道的方式使得问题得到及时处理。

（三）确保政务信息透明以完善农村社会监督体制

通过完善农村社会监督体制同样可以帮助政府有效搜集农村社会需求信息，同时改进政府工作，提高政府工作效率。政府政务信息透明化是实现社会监督的前提，否则社会监督只能是一句空话，不可能真正地起到积极作用。在本研究对普通村民进行简单访谈的过程中，村民也表达出了这样的信息知晓需求。比如，农村交通道路修筑资金状况、占地赔偿标准等信息的公布；各种惠农政策有关村民利益的补贴数额及操作方式的公布；农村合作医疗中有关医药和治疗费用清单的公布等。不少政策的执行，政府做得较好，却得不到村民的认可甚至持怀疑态度，根本的原因就是相关信息没有公开，因为广大村民也同样是“经济人”，对有关事务持怀疑态度，认为“自己吃亏了”也就很正常。在政务信息公开透明的前提下，完善农村社会监督体制就显得有必要了，这样可以尽量减少村民们向政府部门输入负面的信息，减轻政府各部门的负担。

四、提升云南省乡镇政府公共服务输出能力的研究对策

（一）理顺乡镇政府与上级政府的关系

乡镇政府机构改革正在深入开展，笔者认为首先要解决的问题应该是理顺乡镇政府与上级政府尤其是县政府间的关系，明确乡镇政府的具体职能、权利、责任等问题。在农村公共服务提供方面，乡镇政府常常处于非常尴尬的被动地位，一方面，上级政府将为农村提供公共服务的责任给了乡镇政府，另一方面却没有赋予乡镇政府相应的财权，这样一来就造成了乡镇政府在相关问题上进入“心有余而力不足”的艰难境地。乡镇政府与上级政府间的关系的顺畅还需要严格规定各自在地方发展中担负的职责、享有的权利，否则很容易造成不同层级间的政府职能交叉重叠，同一事项却多头负责，甚至会造成政府间“踢皮球”的不良后果。基本原则即是要保证乡镇政府在社会管理和社会服务当中职、权、责、利相统一，在服从上级政府指导、符合法律规定的前提下保持乡镇政府拥有必要的独立性。只有划分清楚乡镇政府的具体职责，乡镇政府才可能将有限的资源应用到自己所管辖内的事务中去，提高公共服务的质量和效率。

（二）各级政府加大扶持力度

当前，阻碍乡镇政府公共服务输出能力提高的关键问题是资金投入不足。农村税费改革之后，乡镇政府的财政收入主要来源转为由上级政府拨付而不是依靠从农村收取税费。乡镇政府的财政使用也实行了“乡财县管”，乡镇一级政府相对来说失去了一定的财政独立性。云南省乡镇农村地区的发展是一项宏大工程，包括完善生产生活基础设施建设、政治文明建设、科教文卫事业的发展、经济建设、社会治安等方方面面的工作，发展的基础非常薄弱，要建立有序的环境，促进地方发展，其难度是非常大的。乡镇的发展是城镇化推进的重要环节，也正因为如此，国家各级政府应该重视这些落后地区的发展，在政策上给予更多的倾斜，在资源上给予更多的支援，在资金上给予更多的投入，确保乡镇政府能够及时有效地为广大农村地区输出公共服务，保证新农村建设的顺利进行。

（三）加快公共服务提供方式改革

伴随经济社会的飞速发展，乡镇治域内的广大农村村民对公共服务的需求也日益多样化、复杂化，加之乡镇政府的公共服务输出能力很大程度上受制于财政不足，自己所掌握的资源非常有限，从而难以满足农村发展的需要，不能及时有效地为农村发展提供公共服务。

在公共服务输出不足、乡镇财政捉襟见肘的现实面前，乡镇政府尤其是云南省落后地区的乡镇显得更加艰难。也正是在这样的背景下，我国各地也在尝试着公共产品供给方式的改革，以缓解政府的财政压力，更为及时有效地为社会提供公共产品。乡镇政府完全可以结合治域内的特点，利用市场上一切可以利用的资源，尽力为农村发展提供必要的公共服务。比如：农村经济作物种植过程中政府应该为之提供必要的技术技能指导及培训服务，而通过引导农民规模生产，或与相关企业开展订单式生产，这样，技术技能支持与培训服务就可以转由企业来提供，这既节约了成本，又可以提高农民的收入水平。

[1]任洁.公共服务能力[M].北京：人民出版社，2005.

[2]靳永翥.公共服务提供机制：以欠发达农村地区为研究对象[M].北京：社会科学文献出版社,2009.

[3]刘义强.湖北乡镇政府改革经验与趋势研究[J].社会主义研究,2007(6).

[4]廖章庭.加强新农村基层政府公共服务能力建设[J].理论导报,2008(4).

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C939

A

1673-1999（2010）18-0026-03

韩磊（1985-），男，河北玉田人，云南大学（云南昆明650091）公共管理学院2008级硕士研究生，研究方向为公共事业管理与地方政府管理。

2010-06-08

云南大学笹川优秀青年教育基金资助项目“云南省乡政府公共服务能力建设研究——以昆明市富民县赤鹫乡为例”（项目编号：09KT018）阶段性成果。