国家烟草专卖局现行职能缺陷刍议

孔利强

国家烟草专卖局现行职能缺陷刍议

孔利强

2008年，国务院国家烟草专卖局调整为工业和信息化部管理的副部级国家局。这次调整对国家烟草专卖局的职责有所优化，但并未能根本触动“政企合一”的体制，缺陷明显，政策制定和贯彻落实时有冲突。

国家烟草专卖局；“三定”方案；政企分开

一、国家烟草专卖局的历次调整

1981年以前，烟草行业曾分别隶属轻工业部、商业部、供销合作总社和农业部等诸多部门。1981年，国务院决定对烟草行业实行国家专营，对全国烟草行业实行产供销、人财物、内外贸统一管理和经营。1982年1月，中国烟草总公司正式成立。1984年1月，国务院行文同意将轻工业部烟草专卖局改为国家烟草专卖局，与中国烟草总公司实行 “一套机构、两块牌子”[1]。此后，为适应行业的改革与发展，国家烟草专卖局不断完善内设机构、转变机构职能。在历次的调整中，以1985年、1998年、2008年三次尤为重要。

1985年，根据（85）国轻党字第27号《关于中国烟草总公司机构设置的批复》，国家局暨总公司内设机构由处（室）改设为综合计划部、技术开发部、生产管理部、烟叶生产供应部（1986年5月更名为中国烟叶生产购销公司）、财务物价部、审计部、政治工作部、经理办公室、专卖局办公室（外事办）等副司局级的7部2室，同时辖中国卷烟销售公司、中国烟草物资公司等直属公司[1]。

1998年6月24日，国务院办公厅下发《国家烟草专卖局职能配置、内设机构和人员编制规定》，明确了国家烟草专卖局为国家经贸委主管全国烟草行业、实行烟草专卖制度的“行政执法机构”。据此，内设机构改为办公室（外事司）、发展计划司、专卖监督管理司、经济运行司、政策法规与体制改革司、财务管理与监督司（审计司）、科技教育司、人事劳动司（机关党委）8个职能司（室）。同时根据相关文件，还设有离退休干部办公室、纪检组、监察局，中国烟草学会、7个直属公司及5家直属事业单位。2003年3月，新设立的国资委整合国家经贸委部分职能，国家烟草专卖局转为国家发改委管理。

2008年，围绕着转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，新一轮国务院机构改革启动。同年7月10日，国务院下发国办发[2008]99号文件（下称烟草专卖局新“三定”方案），对国家烟草专卖局主要职责、内设机构和人员编制作出新的规定，将国家烟草专卖局调整为工业和信息化部管理的副部级国家局，并明确国家烟草专卖局管理中国烟草总公司。据此，内设机构为办公室（外事司）、发展计划司、专卖监督管理司、经济运行司、政策法规与体制改革司、财务管理与监督司（审计司）、科技司、人事司8个职能司（室）。根据相关文件，还设有离退休干部办公室、监察局、中国烟草学会、省级工业公司董事会工作办公室，7个直属公司及5家直属事业单位，同时另设临时性常设机构——整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室。

二、烟草专卖局新“三定”方案中的缺陷

在烟草专卖局新“三定”方案中，虽然在职责调整里 “取消已由国务院公布取消的行政审批事项”、“取消组织烟草行业储运、组建跨地区的企业集团、管理直属院校的职责”，并赋予烟草专卖局“按照政企分开的原则，稳步推进烟草行业改革”、“履行《烟草控制框架公约》有关的责任和义务，加强烟草制品减害降焦工作”的职能，但从其所列主要职责中仍可以看出，该“三定”方案，并未能根本触动烟草专卖局“政企合一”的体制，使其在政策制定和贯彻落实时相互冲突。具体分析如下：

第一，方案明确国家烟草专卖局为工业和信息化部管理的副部级国家局。方案将源于市场的“专卖”和行政级别的“副部级”联系到一起，并同时描述一个“国家局”，不仅在语言逻辑上讲不通，也有违背“政企分开”原则之虞，并从名义上赋予了国家烟草部门政府和企业的双重身份。

第二，方案赋予烟草专卖局“依法对所属企业的国有资产行使出资人权利，经营和管理国有资产，承担保值增值责任，管理监督烟草行业财务资金，组织实施烟草行业内部审计工作”的职责。烟草专卖局不仅要“拟订烟草行业发展战略、规划和政策，调整产业结构，促进行业合理布局”、“依法实施烟草专卖管理，查处违法、违规案件，依法查禁和关停计划外烟厂，保护合法经营”，又要对所属企业的国有资产行使出资人权利（股东权利）、经营和管理国有资产、承担保值增值责任（董事会职责），还要管理监督烟草行业财务资金，组织实施烟草行业内部审计工作（监事会职责），这种自己制定规则自己履行、既是运动员又是裁判员的双重身份无疑为“寻租行为”提供了广阔的空间。

第三，方案赋予烟草专卖局“组织烟草行业生产、经营和对外经济技术合作工作，拟订并组织实施烟草专卖品产供销及进出口的年度计划，编制烟草行业固定资产投资规划，审批烟草制品生产企业固定资产投资项目，指导行业安全生产工作，依法处理重大安全事故”、“推进卷烟工业企业联合重组，培育具有国际竞争力的大企业”的职责。也就是说，国家烟草部门不仅负责烟草生产、经营、进出口工作，也作为政府的机构，参与有关烟草政策制订的工作，还负责企业联合重组、培育大企业的工作。如果说，将国家烟草专卖局界定为副部级国家局仅仅是在名义上 “政企合一”的话，那么这些主要职责的规定，就从实质上彻头彻尾地赋予了烟草专卖局政府和企业的双重身份。

第四，方案规定，烟草专卖局“履行《烟草控制框架公约》有关的责任和义务，加强烟草制品减害降焦工作”。据了解，中国是世界上烟草消费量最大的国家，中国吸烟者数量占到全球总量的三分之一以上。与之对应的是，中国也是世界上烟草生产量最大的国家，每年生产量约占全球总量三分之一以上[2]。中国作为世界上仅有的两个实施烟草专卖制度的国家之一，也是签署《公约》的成员国中惟一实施这种制度的国家，控烟工作一直难以顺利进行。目前中国的控烟工作主要由卫生部等单位进行引导和开展。但普遍的看法是，由于涉及部门之间的利益冲突，仅靠卫生系统行动，控烟工作很难达到既定目标。而国家烟草部门身兼政府、企业双重身份，在这种利益格局下，烟草部门不愿意去履约，而是更愿意去研究相应的对策。在中国烟草业政企并无真正分离的体制下，“履约”行为将难以进行。

第五，方案还规定，国家烟草专卖局“对全国烟草行业实行统一领导、垂直管理、专卖专营”、“管理中国烟草总公司”。近年来，烟草行业违规生产经营，内部管理混乱，以权谋私的案例时有发生。虽然经济学者和社会公众对此体制多有批评，但该方案依然赋予了烟草专卖局这些职责。烟草行业因其垂直管理、专卖专营的体制，一直享有高额垄断利润。打开国家烟草专卖局的网站，可以赫然看到 “国家烟草专卖局”与“中国烟草总公司”两行大字上下并列作为网站名，而且国家烟草专卖局党组书记、局长同时也是国家烟草总公司总经理。国家烟草专卖局和中国烟草总公司是名副其实的“两套班子、一套人马”。从理论上讲，烟草专卖局乃行政机关，更注重宏观层面的政策调控，应是政策与规则的制定者；而中国烟草总公司乃国有企业，更注重微观层面的市场经营，应是政策与规则的贯彻执行者。在当下这种合一的体制下，烟草专卖局制定政策与规则时，会更加注重烟草公司的利益，而不会注重对烟草企业的监管。

三、解决路径

烟草专卖局新“三定”方案存在政企不分，政企合一，权责混乱等明显缺陷。对此，笔者以为需要从以下解决路径：

第一，从名称上下手，弃“专卖”而采“监管”，将“国家烟草专卖局”改名为“国家烟草监督管理局”。这样不仅仅符合语言逻辑，不致产生误解，而且可以避免“政企合一”的印象先入为主，自外部去除“政企合一”的阴影。

第二，将政府的经济管理职能与国有资产所有者职能分离，将国有资本所有权同企业法人财产权分离，将国有资产的行政管理职能与国有资本的运营职能分离[3]。即由国有资产监督管理机构（国资委）根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资的烟草企业履行出资人职责（股东权利）；由国家烟草部门（烟草专卖局）监督管理烟草企业的生产经营状况、财务资金情况，组织实施烟草企业内部的审计工作（监事会职责），规范烟草市场的竞争秩序，打击假、私、非等行为，减少对烟草企业经营活动的干预；烟草企业（烟草公司）自主生产、经营和管理国有资产，承担国有资产的保值增值责任（董事会职责）；财政部门代表国家收回国有资产的投资利益，协同税务部门一道依法征税，加强征税稽查，保证国家税源。

第三，对国家烟草专卖局的主要职能重新认定，从实质上抛弃“政企合一”，努力做到真正的“政企分开”。一方面，要对国家烟草专卖局宏观调控和市场监管职能加以细化；另一方面，在烟草行业充分引进市场机制，将属于根据市场规律能够自主决定的事项还权于烟草企业。国家烟草专卖局作为政府的行政机构，将行使烟草行业的政策规则的制订、贯彻实施情况的监督管理等宏观调控和市场监管职能；而中国烟草总公司作为企业法人，负责企业经营计划的制定，烟草的生产、销售和进出口等工作，承担国有资产的保值增值责任。两者职能应该各自独立，互不干涉，互不交叉。另外，中国烟草总公司的总经理不应由政府部门任命，更不应该由国家烟草专卖局局长来兼任，而应当本着公平、公开、公正的原则在人才市场中公开选拔。

四、结束语

“政企合一”历来是我国行政机关的诟病，也是阻碍市场经济健康、有序运行的主要因素之一。作为中国烟草行业主管部门的国家烟草专卖局，只有真正做到“政企分开”，把本应由中国烟草行业这个大的“运动场”自身决定的事项还权于“运动员”，才能避免“吹黑哨”，做好一个真正的裁判员。

[1]刘峥.烟草行业机构调整与职能变化[J].中国烟草，2009（s）.

[2]烟草在线[EB/OL].http://www.tobaccochina.com/news/China/highlight/20025/2002513105538_99238.shtml.

[3]周阳敏.中国烟草第二次“政企局部分离”的对策研究[J].企业活力，2006（4）.

DF414

A

1673-1999（2010）20-0067-02

孔利强（1987-），男，华东政法大学（上海200042）经济法学硕士研究生，研究方向为经济法、商法及社会保障。

2010-07-08