出租车行业群体性事件应对难题及其破解

吴思珺

(湖北大学职业技术学院,湖北 武汉 430011)

出租车行业群体性事件亦即出租车罢运事件。它是指一定数量的出租车司机在其利益受到损害的情况下,以停运的方式表达意愿,求得问题解决的行为。近年来,随着内部利益关系的进一步调整,出租车行业群体性事件在全国各地频繁发生。事发地政府采取积极措施予以应对,取得了显著的效果,但也面临许多难题。破解应对难题是促进出租车行业健康发展的需要,也是维护城市稳定的需要。

一、出租车行业群体性事件应对面临的难题

出租车行业群体性事件应对包括事件预防和事件处置两方面。由于各种因素的作用,无论是事件预防还是事件处置都面临难题。

(一)事件预防面临的难题

出租车经营权由出租车公司行使的做法是改变还是不改变?改变有可能导致出租车市场的混乱,不改变有可能进一步恶化出租车司机与所在公司的关系,进而导致罢运事件的重复上演。出租车行业的监管模式是统一还是不统一?统一有可能因为一刀切而无视不同地区出租车行业发展的不同特点,不统一有可能导致出租车行业乱象丛生。出租车行业管理发展中存在的问题是一揽子解决还是一部分一部分解决?一揽子解决有可能因为条件不完全具备而难以如愿,一部分一部分解决有可能因为时间拖得太久,出租车从业人员、出租车乘客不答应。

(二)事件处置面临的难题

与事件相关的信息是全部公开还是部分公开?全部公开可能于事件处置有利,部分公开可能导致谣言、小道消息四起。对有暴力倾向但还未实施打、砸行为的罢运人员是采取强制措施还是不采取强制措施?采取强制措施有可能激化矛盾,致使冲突进一步升级,不采取强制措施有可能酿成更大的危机。在安抚罢运司机情绪,依法、合理解决罢运司机提出的问题时,是顾及、考虑出租车公司的利益还是不顾及、不考虑出租车公司的利益?在群情高涨的情况下,顾及、考虑出租车公司的利益有可能引起罢运司机的反感,不顾及、不考虑出租车公司的利益有可能导致问题的处理有失公允。对负有责任的事发地领导干部的处分是一般性处分还是严厉处分?一般性处分可能导致民众的不服,严厉处分可能导致被处分人员的不服。在被处分的人员看来,罢运事件得以发生的深层次原因不是个人的不作为、乱作为,而是出租车行业管理体制、机制和制度不健全、不完善、不合理。

出租车行业群体性事件应对面临的难题很多,以上列举的只是其中的一部分。导致出租车行业群体性事件应对难题既有行业发展、体制机制、法规政策原因,也有观念认识、方法技巧、措施手段原因。这些原因扭结在一起,使得出租车行业的群体性事件应对成为一件不那么容易的事情。

二、破解出租车行业群体性事件应对难题的构想

采用什么措施破解出租车行业群体性事件应对难题是一个为决策者重视,为公众关注的问题。基于罢运事件的产生原因,笔者认为破解应对难题应从以下三方面入手。

(一)认真解决出租车行业管理发展中的问题

1.改变出租车的经营主体

出租车是最适宜于个人经营的行业。然而,由于历史原因,除极个别现象外,我国这一行业的经营权一直归出租车公司所有。出租车公司从政府部门获得经营权,司机则出资购车并承担运营费用,按月缴纳经营权的转让费和运营管理费。在没有专门的法律制度规范公司的收费行为,出于对利益最大化的追求,出租车公司必然会加大费用收取的额度,费用额度的增加必然会引起司机的不满,司机的不满必然导致罢运事件的发生。为从根本上解决这个问题,必须开放出租车市场,通过开放市场,改变出租车经营主体,实现出租车由公司经营到司机个人经营的转换。也许有人担心,开放市场会带来服务价格上涨、服务质量下降和行业混乱等问题。其实这种担心是多余的。一方面,根据大多数国家的经验,司机在取得经营权后,必须加入当地的出租车行业协会。行业协会通过行规约束司机的经营行为。作为行业协会的会员,司机必须遵守行规,不遵守行规,会被驱逐出出租车行业。一个头脑正常的人不会冒被驱逐出行业的危险违纪违规。另一方面,经营权交给符合资质的司机个人后,政府主管部门可通过制定、执行一系列的规定来规范出租车司机的行为。如规定经营权使用期限,超过期限必须重新申请;规定经营权的所有者只能自己开车,不允许雇人开车,不允许转让经营权;政府主管部门在对违规违纪人员罚款、扣分无效情况下可以收回其经营权。

笔者以为,变出租车由公司经营为司机个人经营是打破垄断、减少矛盾和避免罢运事件发生的治本之策。

2.加大对出租车行业的监管力度

出租车行业群体性事件的发生与政府的监管不力有一定的关系。监管不力导致行业隐患不能及时发现、及时处理;监管不力导致伪造运营证照的“套牌车”、“下线车”、“巡游”的私人轿车等“黑车”肆无忌惮地抢夺正常出租车的客源;管理不力导致加气、加油、停车成为出租车司机的难题;管理不力导致相关部门和相关人员利用职权向出租车公司寻租。有鉴于此,必须加大对出租车行业的监管力度,针对有可能引发矛盾和冲突的问题,政府应组织专人调研,通过调研发现问题,找出症结,提出并实施解决问题的措施,尽可能将矛盾和冲突消除在萌芽阶段。针对屡禁不绝的“黑车”问题,政府应在继续保持高压打击态势的同时,通过发展城市公共交通,开放出租车市场,增加出租车投放数量等措施予以疏导。针对加气、加油、停车难问题,政府应该加大公共设施的投入和建设力度,在统一规划、合理布置的基础上,增设加气站、加油站、停车点,做好公共服务工作。针对相关部门和人员的营私舞弊行为,政府应发现一起查处一起,绝不手软。

出租车行业是特种行业。特种行业需要政府特殊的监管。加大对出租车行业的监管力度,是促使和保证出租车行业健康发展的有效措施。

3.制定新的出租车管理办法和条例

过去,我国制定并出台了不少的出租车管理办法和条例。这些办法和条例对规范出租车行业的行为,对指导、引导出租车行业健康发展曾起到很好的作用。由于城市交通格局的变化,由于市场对出租车需求的扩大,更由于出租车行业暴露和反应的矛盾增多,这些办法和条例有的已经过时,有的不完善。相关部门需要在清理规范的同时,根据目前出租车行业管理发展面临的新情况、新问题,尽快制定新的出租车管理办法和条例。新的管理办法和条例应当结合我国出租车管理和发展的总体思路和方向,进一步明确出租车的行业定位、出租车经营权出让、监管模式、经营模式、出租车行业的劳动用工关系、事故责任、风险分担机制、非法营运的打击、群体性事件的防范、管理体制,主要机构性质,各主体的责任、权利、利益和法律责任等重大事项。用新的管理办法和条例指导、引导我国出租车行业发展。

(二)进一步完善出租车行业群体性事件预防机制

1.完善出租车司机利益保障机制

保障出租车司机合法权益是有效预防和处置出租车行业群体性突发事件的前提。几乎所有的罢运事件都是因为出租车司机的合法权益受到损害,有鉴于此,政府应在制定和实施出租车行业的相关政策时应更多地考虑出租车司机的利益,对无视出租车司机利益的公司予以严厉惩处,对损害出租车司机利益的“黑车”予以坚决打击。

2.完善出租车司机利益凝炼机制

要有效地解决出租车行业利益矛盾和冲突,必须有一个利益要求凝聚和提炼机制。不同运营体制下的出租车司机,同一运营体制下不同地方的出租车司机往往有着有不同的利益要求。分散的、不 -致的利益要求,很难引起决策者的注意,很难在决策层面上得到较好的处理和满足。为解决这个问题必须将各方的利益要求凝炼在一起。在这个问题上,重庆市委、市政府作了有意义的探索。他们将分属 32个出租车公司 8000多名出租车司机的利益要求凝炼为降低份子钱的收取额度,提高运营价格,增加供气量,取缔“黑车”。经验表明,经过凝炼的利益要求更为决策者重视,更容易通过对话、谈判、仲裁的方式得到解决。

3.完善出租车司机情绪渲泄机制

出租车司机对于社会,对于生活,对于他们所工作的公司不可避免地有诸多的不满,这种不满需要发泄,也应该有一些机会和相关渠道。罢运在某种意义上既是表达自己的利益诉求,又是渲泄自已的不满情绪。罢运除了能引起社会和地方党委及政府对出租车司机这一社会群体生活、工作处境的关注,还能够起到类似高压蒸汽容器缓缓打开压力阀的作用。政府在这方面要做的工作就是将出租车司机情绪释放纳入到制度化、规范化、常态化轨道。而要做到这一点就必须允许出租车司机以合理合法的方式渲泄自己的情绪。允许出租车司机以合理合法的方式渲泄自已的情绪,虽有可能使罢运事件的发生更为容易,但由于有规范、制度的约束,行动者的行为不至于越轨或越轨得太厉害。国外的经验表明,将出租车司机的情绪渲泄行为纳入到制度化轨道,非但不会阻止出租车行业的正常发展,反而会促进出租车行业的正常发展;非但不会引起社会混乱,反而会促进社会稳定。

4.完善出租车司机利益诉求机制

政府在作出租车运营管理决策时,要增加出租车司机参与的环节。具体地讲就是在涉及出租车司机利益的问题上,以听证、表意、监督、举报等方式向出租车司机提供诉求表达通道。与此同时,政府要在出租车司机和大众传媒之间牵线搭桥,使出租车司机可以借助大众媒体这个平台表达自已的利益诉求。包括重庆、银川、三亚在內的许多城市在这方面作了有益的尝试,尝试的结果显示,有无利益诉求机制对事件的有效预防处置具有决定性的作用。

5.完善出租车司机与出租车公司利益协商机制

建立出租车司机与出租车公司的协商谈判机制对正处在模式创新、体制变革时期的出租车行业尤为重要。目前,出租车行业存在许多利益主体,其中最重要的利益主体是出租车公司和出租车司机。与出租车公司相比,出租车司机处于弱势的地位。在利益诉求明确表达的基础上,出租车司机按照法律程序与出租车公司谈判协商,自主解决与出租车公司的利益纠纷问题。危机管理的理论与实践告诉我们,当社会群体在一定规则下,通过协商谈判,公平有效地自行解决利益纠纷时,社会就初步实现了自我管理。这时,政府就无需事事参与,这样既减轻了行政负担,又降低了社会成本。

6.完善出租车行业矛盾调解仲裁机制

矛盾调解仲裁机制是一种矛盾终止机制。若出租车司机与所在公司无法就一些利益问题达成一致,第三方的调解仲裁就成为必需。能够担当调解和仲裁角色的只是、也只能是政府。政府虽不是万能的,但它可以规范出租车司机和所在公司的协商谈判行为,可以为博弈的双方提供政策、信息和技术支持,为博弈的顺利进行创造条件、提供便利。在出租车特许经营的背景下,政府既是谈判平台的提供者,也是谈判规则的制定者,更是谈判结果得以实现的保障者。鉴于单个出租车司机在谈判中所处的不利地位,政府一定程度上放松管制,允许出租车司机组建自已的协会戓工会。组织起来的出租车司机通过代表自已利益的协会、工会与出租车公司谈判,其效果要比一盘散沙状态的单个个人好得多。

(三)切实做好出租车行业群体性事件处置工作

1.确立正确的处理观念

确立正确的观念是做好出租车行业群体性事件处理工作的关键。需要确立的观念很多,最主要的有:第一,以人为本的观念。地方党委和政府应本着对人民高度负责的精神,认真分析事件发生的原因,切实解决事件参与者反映的问题。第二,按人民内部矛盾处理的观念。不对事件作政治化解读,不上纲上线,在千方百计解决实际问题的同时,努力做好事件参与者的说服、教育、劝导工作。第三,可散不可聚,可顺不可激的观念,可解不可结,可疏不可堵。倾注极大地精力做好事件的散、顺、解、疏的工作。

2.采取有效的处理方法

方法得当可以收到事半功倍的效果。有效地处理方法有:第一,及早介入。出租车行业群体性事件发生的时间、规模、方式、后果具有不确定性。正是这种不确定性给处理工作带来难度。为保证处理工作正常进行,必须及早介入。通过各种渠道收集了解与事件相关的信息、资讯,及早采取措施,力争把事件解决在初发阶段。即便不能解决在初发阶段,也要尽最大努力减轻事件所造成的危害。第二,慎重决策。出租车行业群体性事件参与者的相互感染力强,自制力差,来自外部的任何刺激都可能引起事件的扩大、升级。有鉴于此,地方党委和政府在处理事件时,务必弄清事件发生的原因,事件参与者的诉求、目的和事发现场情况,慎重决策,决不可鲁莽行事,更不可随便采用警力、警具和强制手段。第三,依法处理。坚持以党和政府关于出租车行业的管理的方针、政策为指导,在法律、法规的范围内解决问题。对事件参与者反映的问题和提出的要求符合国家法律、法规政策的给予解决和满足;对合法合理但因为条件限制一时不能解决的要求,不能满足的问题要做好说服、解释工作,并积极创造条件争取尽早解决和满足;对在事件中实施打砸抢行为的予以坚决打击。

3.把握处理的基本要求

需要把握的基本要求有:第一,快速反应。出租车行业群体性事件大多事发突然,情况紧急。快速反应是把事件的影响降低到最小范围,消灭在萌芽状态的重要保证,快速反应要求快速发现、快速报告、快速出动、快速到位、快速展开、快速介入。只有快速反应才能抓住先机,争取主动。第二,准确判断。要求地方党委和政府在出租车罢运事件发生后,对事件的等级、原因、规模、组织化的程度、事件参与者的动机与目的作出准确的分析判断。第三,统一指挥。事件发生后,事发地党委政府应统一思想、统一认识、统一指挥,形成合力。紧要关头不允许相互指责、相互推诿、各自为政。第四,协调行动。事件处置涉及政府领导机关、职能部门、出租车公司、出租车行业协会、媒体等众多部门,地方党政领导应在统筹安排的前提下协调各个部门共同行动,不能单打一。第五,灵活处置。出租车罢运事件有从小规模到大规模,从非对抗性到对抗性,从单一事件到多种事件变化的趋向,地方党政部门在处理时,不能简单地、机械地使用某一种手段而放弃和排斥其它手段,而应该根据事件的级别、规模和影响,灵活地采用多种手段。第六,积极善后。事件平息后,地方党委和政府在总结经验教训,尽力消除有可能导致事件再次发生的隐患,采取积极措施兑现承诺。兑现承诺是取信于民的内在要求,也是服务型政府建设的应有之义。

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