对完善我国高等学校信息公开制度的思考

储著斌

(江汉大学,湖北 武汉 430056)

近年来,随着改革的不断深入,我国高等教育已由精英教育逐步向大众化教育转变,与之相伴的是高等学校在民主建设、廉政建设和质量管理等方面产生了许多亟待解决的新情况和新问题。为了保障高等学校师生员工与公民、法人和其他组织依法获取高校信息,促进高校依法治校,充分发挥高校信息的服务作用,教育部依据 2008年 5月 1日施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的具体要求①《中华人民共和国政府信息公开条例》,《司法业务文选》2007年第 20期,第 3-9页。,在《高等学校信息公开实施办法 (征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)的基础上,审议通过了国家教育部行政规章《高等学校信息公开办法》②《高等学校信息公开办法 》,《司法业务文选》2010年第 25期,第 43-48页。(以下简称《办法》),并在 2010年 9月 1日开始施行。

《办法》的及时出台意义重大,是我国高等教育事业改革和发展中的一件大事。第一,《办法》率先出台无疑值得肯定。《条例》实施后,各级人民政府及其工作部门纷纷出台了本部门的实施办法。但是,按照《条例》规定的医疗、计划生育、供水、供电、供气、供热、公共交通等需要信息公开的行业均未及时出台相关办法的情况下,《办法》作为目前唯一出台的行业信息公开的规范性文件,其意义是深远的。第二,《办法》的出台正好契合了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的要求。《规划纲要》非常重视包括高等学校在内的学校信息公开的制度建设,要求在全面推进依法行政的过程中要“完善教育信息公开制度,保障公众对教育的知情权、参与权和监督权”,并且《规划纲要》还具体地就考试招生制度改革以及民办教育发展中的信息公开提出要求,“完善考试招生信息发布制度,实现信息公开透明”,“建立民办学校办学风险防范机制和信息公开制度”③《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010—2020年)》,人民出版社 2010年版 ,第 61、41、46页。。第三,《办法》使高等学校的信息公开工作实现了有法可依。《办法》自 2007年底启动起草工作,经过了立法调研、形成草案、广泛征求意见以及法定机构审核修改等阶段,然后审议通过、正式发布,整个过程历时 2年有余,程序规范,工作细致,在制度设计上体现了公开的内容、公开的途径和要求、监督和保障的内容,建立了一系列高等学校信息公开制度。

《办法》将高等学校信息公开纳入了法治轨道,依法公开信息成为高等学校的法定义务,公民请求高等学校信息公开的权利获得了制度性保障。但《办法》在制度内容上还是不可避免存在一些尚待完善的问题。在此,试图结合《办法》的制度设置对这些问题进行剖析,以期能够为完善教育信息公开制度尽绵薄之力。

一、起草原则表明其主要规范的是高校与社会的关系,存在着制度衔接问题

我国高等学校改革与发展所处的宏观环境决定着高校要处理好三个方面的关系,第一是高校与政府(各级人民政府教育行政主管部门或者高校的上级主管部门)的关系,第二是高校与社会的关系,这两者构成了高校与外部的关系;第三就是高校内部的关系,即高等学校与其内部各组织、机构及学校成员如学生、教师、职工等的关系。

高校内部事务的公开,在应然层面上已通过校务公开进行了规范 (2002年 2月 6日教育部、中华全国总工会发布的《关于全面推进校务公开工作的意见》(教监 [2002]1号①《教育部、中华全国总工会关于全面推进校务公开工作的意见 (2002年 2月 6日)》,《教育部政报》2002年第 4期,第147页。,以下简称《意见》)。其中,第 3条规定,“除按规定必须保密的事项外,学校的发展规划、改革方案、教职工聘任办法、教职工奖惩办法、经费预决算、教职工购(建)房方案、住房公积金、养老金、医疗保险和其他社会保障基金等涉及教职工切身利益的重大问题,都应通过多种形式让教职工参与和知道。该向社会公开的要向社会公开。”由此可知,该《意见》主要是就涉及教职工切身利益的重大问题向学校成员中的“教职工”公开,亦即高等学校内部的信息公开。

在此基础上,《办法》的制定原则就是侧重于按《条例》要求向社会公开高等学校信息,即教育部政务公开办公室负责人就发布《高等学校信息公开办法》答记者问时所称的,“信息公开是处理高校和社会关系的重要组成部分”。②《教育部政务公开办公室负责人就发布“高等学校信息公开办法”答记者问》,《司法业务文选》2010年第25期，第1页。这样,就导致一些问题的存在:第一,《意见》中校务公开在八年多的实际执行效果如何?虽然如该发言人所指出的,“各级教育行政部门加大对校务公开工作的指导力度,各级各类学校努力探索校务公开的新形式、新做法,在规范管理、加强监督、促进党风廉政和民主政治方面积累了经验”,但是校务公开的实际效果并不是很理想,这从近年来高校腐败案件频发就可知一二。第二,《办法》如何实现与《意见》的衔接?《意见》就其法律性质而言只是一份指导工作实践的文件,连部门规章都算不上,同时《意见》简明扼要,也不具有操作性。为此,高等学校对校内的校务公开的规范性、相关规定的法律位阶均存在着提升的必要性。第三,同样是信息公开工作的不同组成部分,为何不纳入到同一个具有法律效力的规范性文件 (即部门行政规章性质的《办法》属于法律的范畴)一起规范?就高校内部关系而言,虽然《办法》对师生权益保障进行了规定,即“学生奖学金、助学金、学费减免、助学贷款与勤工俭学的申请与管理规定”、“教师和其他专业技术人员数量、专业技术职务等级,岗位设置管理与聘用办法,教师争议解决办法等”,都属于高等学校应当主动公开的信息,但是,高等学校管理活动中涉及学生、教师等学校成员利益的内容肯定不限于此。

此外,《办法》与《意见》分别规定了各自信息公开的工作机构,《意见》规定校务公开的实施机构为工会、教职工代表大会,《办法》规定信息公开的实施机构为校长办公室或者学校办公室,在《意见》还仍在实施的情况下,这可能使高等学校的信息公开工作政出多门,多头管理,最终也可能会削弱校务公开与信息公开的实际效果。

二、扩大了公共利益保留的范围,实践中可能成为变相的不予公开

《条例》规定,“政府信息的公开,不得危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定”。作为对此规定的贯彻落实,《办法》第 4条再次肯定了这些原则,但是增加了不得危及“学校安全稳定”的内容;同时,《办法》规定了不利于“校园稳定”的信息澄清机制,即“高等学校发现不利于校园和社会稳定的虚假信息或者不完整信息的,应当在其职责范围内及时发布准确信息予以澄清”。

这些规定实质上涉及到两个方面的事项,即“学校安全”与“学校稳定”,那么在实际工作中如何界定两者的范围?就此,《办法》公布后其发言人答记者问时说的很明确,“随着教育事业的快速发展,高校办学模式和办学体制机制日益多元化,学校与社会经济活动的关系进一步密切,其办学行为、办学目的和职业操守将面临着更加严峻的考验,确保校园和谐稳定的任务变得更加重要。”这样的解释能否成为扩大公共利益保留范围的依据,还有待理论探讨和实践检验。但是,此类规定在实践中就极有可能成为变相的不予公开。《办法》的制定者是不是觉得“社会稳定”的范围是太小了或者模糊不清?所以应该明确为学校或校园的“安全稳定”。

三、主动公开的信息内容没有涵盖高校的所有活动,遗漏了重大事项

《办法》公开的是“高等学校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的”信息。就高校的办学活动而言,大体上可以分为三类:第一类是高等学校行使法律法规规章授权的公法行为 (行政行为),如学位授予等行为;第二类是高等学校落实《教育法》、《高等教育法》等规定的办学自主权的行为;第三类是高等学校作为民事主体即民事法人的活动行为,如基建、招标、采购以及近年来高校债务危机中体现的举债行为等,实践中的高校腐败案件、重大法律纠纷案件基本上发生在这些领域。

高等学校主动公开的信息内容主要集中于前两类活动,对于第三类活动,虽也有涉及,就是高等学校对“财务、资产与财务管理制度,学校经费来源、年度经费预算决算方案,财政性资金、受捐赠财产的使用和管理情况,仪器设备、图书、药品等物资设备采购和重大基建工程的招投标”等内容应当主动公开,但这些规定还是太原则、简单,不够具体、明确。

《办法》第 7条规定的“涉及学校的重大事件的调查与处理情况”的规定太宽泛,且是放在“自然灾害等突发事件的应急处理预案、处置情况”之后的同一款之中,不好界定其具体范围。对此应该借鉴国家对上市公司的做法,规定涉及学校的重大纠纷、案件的公开制度。

四、不予公开的范围扩大化,且与主动公开的内容相矛盾

《办法》中,高等学校主动公开的内容非常广泛。第 7条规定的是应当主动公开的信息,前十一项基本上囊括了“高等学校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中所产生、制作、获取的”信息;《办法》在第 12项还加上了一个所谓“兜底条款”,即“法律、法规和规章规定需要公开的其他事项”;第 8条继续规定,“除第七条规定需要公开的信息外,高等学校应当明确其他需要主动公开的信息内容与公开范围”。

高等学校中不予公开的信息一共有四项,除了前三项落实《条例》第 14条第 4款的要求,即涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息不予公开之外,增加了第 4项即“法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息”。这样,行政规章就赋予学校确定不予公开的信息内容的权力(此内容在《征求意见稿中》并不存在)。这一条也是学术理论界批评最为严重的地方,诟病最多①周芬棉:《高校信息公开办法违反上位法》,法制日报,2010年 5月 25日。。其实,对于不予公开的信息范围,《办法》还通过其他条款和方式变相扩大。如《办法》第 16条,对于“难以确定是否公开的”信息,“应当及时报请高等学校所在省级教育行政部门或者上级主管部门审定”。《教育部办公厅关于施行 〈高等学校信息公开办法 〉的通知》(教办厅函[2010]44号)中要求,省级教育行政部门“要在信息保密审查、重要信息发布前的批准、虚假或不完整信息的澄清等方面,加大对高校的指导力度。”

这样,一方面,《办法》规定的高等学校主动公开的信息内容非常广泛;另一方面,又通过其他条款赋予或者变相赋予高等学校、省级教育行政部门可以规定不予公开的信息范围,存在自相矛盾。

五、申请公开的事由规定不详,答复方式和时限没有规定

《办法》确立了申请公开的方式。对于申请公开的事由的规定,“公民、法人和其他组织还可以根据自身学习、科研、工作等特殊需要”,是沿袭《条例》第 13条的规定。

第一,《条例》中的此规定在公布与实施前后均引起很大反响,学者对此种制度设计提出批评。《办法》移植这样的制度设计,自然也免不了同样的批评意见,但有学者把《办法》作此规定的责任归结为制定者即教育部,这有点不妥和有欠偏颇。教育部按照《体例》的要求,将《条例》具体化为《办法》以实现高等学校的信息公开,《办法》自然就不能违反上位法《条例》的规定,《办法》的制度设计更不能超越上位法的内容。所以教育部受到批评有点“冤”。

第二,科学研究是中华人民共和国公民的宪法权利,也就是基本权利,这就导致实践中任何公民、法人和其他组织都有可能以科研的“特殊需要”要求高等学校实现信息公开①李林:《中国法治发展报告 No.7(2009)》,社会科学文献出版社 2009年版,第 152页。,从而规避《条例》、《办法》的规定。对此情况应如何应对?《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发 [2010]5号)对此做了回答,“对于要求行政机关为其大范围提供课题研究所需资料、数据的申请,因其不同于《条例》规定一般意义上的申请,且在一定程度上超出了设置依申请公开的立法本意,行政机关可要求申请人对其申请方式作出调整”,“通过主动公开渠道确实难以获取的政府信息,申请人可按照‘一事一申请’的方式,向相关行政机关分别提出申请”,但《办法》没有类似的细化规定。

公民申请信息公开的提出方式在《办法》第 9条中已经明确,即采用“书面形式 (包括数据电文形式)”。但高等学校对于公民申请信息公开的答复方式,《办法》也承继了《条例》的做法,没有进行明确具体的规定。作为《条例》的具体化,《办法》其实可以在不违背上位法《条例》的前提下,实现制度创新,例如,大胆尝试答复方式与申请形式的一致,即都采用书面形式。

对于申请信息公开的答复期限,《条例》已有明确具体的规定,即:行政机关收到政府信息公开申请,能够当场答复的,应当当场予以答复;行政机关不能当场答复的,应当自收到申请之日起 15个工作日内予以答复;如需延长答复期限的,应当经政府信息公开工作机构负责人同意,并告知申请人,延长答复的期限最长不得超过 15个工作日。《办法》在制度设计上对此没有直接进行规定,可能是认为此类事项在上位法已有规定的情况下直接适用《条例》的规定,但是如此,就损害了《办法》的内容完整性、逻辑自足性。

六、信息公开的监督检查立足于内部监督,相关保障制度没有确立

《条例》第 30条规定,“政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。”对此,《办法》贯彻落实,但是没有细化,没有探索出符合高校特点的监督方式。问题的关键是高校的监察部门与政府监察机关的法律地位不一样,政府监察机关既可以监督检查同级人民政府组成部门的工作,也可以监督检查同级人民政府的工作,这是有法律保障的。众所周知,高校监察部门在高校内部的地位并不是很高,高校监察部门作为学校的内设机构,仅仅能监督学校其他内设机构的工作,根本无法也不能监督学校的相关工作。

《办法》规定,高等学校有责任对虚假信息或者不完整信息进行更正、澄清,其目的是督促高等学校加强与公众、社会的沟通,进一步保障公众的知情权、参与权与监督权,这种制度设计的初衷是值得肯定。但是,如果高等学校及其有关责任人没有依法、及时、有效地进行信息的更正、澄清,特别是在这种行为造成不良后果的情况下,《办法》没有作出追究法律责任的规定。这样,信息的更正机制就失去了法律责任追究的制度保障。另外,《办法》对高等学校没有依法编制、上报信息公开年度报告的情形,也未规定具体的法律责任,实践中也就只能直接适用《条例》相关规定。

七、行为相对人权利救济渠道变窄,高等学校信息公开进入诉讼程序存在法律障碍

公民、法人或者其他组织认为高等学校不依法履行信息公开义务的,《办法》第 26条规定了举报的救济途径,这也是唯一的救济途径。与此相关的是,《条例》第 33条除了规定举报的途径以外,还规定了行政复议、行政诉讼两条途径。其实,在《征求意见稿》第 36条中已作出了此类规定,即“申请人认为高校在信息公开工作中的具体行为侵犯其合法权益的,可以依法提起诉讼。高校师生员工也可以提出申诉。”今年发布的《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)对此还进行了明确的说明,“行政机关向申请人提供的政府信息,应当是正式、准确、完整的,申请人可以在生产、生活和科研中正式使用,也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。”

为什么上位法《条例》的规定在下位法《办法》这里会出现“缩水”现象呢?理论上的原因不外乎是教育部从部门利益出发,试图排除高等学校接受司法审查的义务。实践上,近年来,高等学校因为学生、教师权利保障等引发的司法纠纷逐年攀升,人民法院在审查高等学校规章制度的合法性与合理性时遇到很多法律障碍和现实干扰①储著斌:《论高等学校章程建设中的法治原则》,《黄冈师范学院学报》2010年第 4期,第 137-138页。。

目前的行政法学理论对高等学校行为的性质已经有了很明确、一致的看法,也就是高等学校的部分行为属于行政行为的性质,这时的高等学校属于“法律法规授权组织”,具有公法人的职能,例如,学位授予的权力最为典型,还有学生的学习权等宪法性权利也经常因为高校的开除等学生处分行为而遭到侵害。

八、责任追究中排除了刑事责任的适用

《办法》第27条对高等学校违反法律法规或者该办法规定的法定情形,对高等学校及其直接负责的主管领导和其他直接责任人规定了行政责任与民事责任。但是比照《征求意见稿》“构成犯罪的,依法追究刑事责任”的规定以及《条例》第35条的规定,《办法》删除了有关刑事责任的条款。这可能是国家最高教育行政部门认为,高等学校中的相关违法行为情节简单,社会危害性小,够不上刑事处罚的门槛。但是事实上近年来“高校腐败案件仍时有发生”,正如“教育部政务公开办公室负责人”答记者问所说的,只有让高校在一些“重点领域切实做到信息公开,才能提高高校工作透明度,形成有效的内部监控和有力的社会监督,从源头上遏制腐败现象的发生。”

同时,《办法》与《条例》相比较,公民认为高等学校没有依法履行信息公开义务的,仅提供了“向学校内设监察部门、省级教育行政部门举报”这唯一的权益救济途径,而没有依据《条例》的规定也设置相应的行政复议与行政诉讼程序,《办法》的此种制度设置可能还是与其对高等学校行为性质的认识有关,即认为高等学校的行为不具有行政行为的性质。

《办法》的出台与开始实施仅仅是我国高等学校信息公开制度确立迈出的第一笔,未来的关键是如何推动该制度的顺利实施,要实现这一点,首先,需要不断检验各条款是否真正符合中国的国情、高等学校的实际,是否具备严密的法律逻辑。其次,要同步修改完善各类高等教育法律法规及其他规范性文件,实现制度设计上的内容体系完整、衔接协调,为实现高等教育事业的开放性、服务性扫除制度障碍。再次,应当尽快厘清《办法》中各类不明确的规定,同时应当加强规范性文件的审查,对有关部门出台的与《条例》规定和精神相违背的规定,予以清理和撤销,以维护法治的严肃性和统一性。最后,应当大力加大《办法》的培训和宣传力度,为各高等学校依据《办法》制定实施细则提供理论支持、总结实践经验,在高等学校中进一步加强制度文明建设、培养公开的高校文化。

[1]中华人民共和国教育部令.高等学校信息公开办法[Z].2010.

[2]教育部就《高等学校信息公开办法》答问 [EB/OL].(2010-05-10).http://news.qq.com/a/20100510/002356.htm.