农田水利:体制改革与组织合作的断裂

邢成举

(华中科技大学中国乡村治理研究中心,湖北武汉430079)

农田水利:体制改革与组织合作的断裂

邢成举

(华中科技大学中国乡村治理研究中心,湖北武汉430079)

水利工程管理单位、基层水利管理部门和村社组织三方的有效合作是农田水利正常运行的基本保障。建国以来,四种用水方式的历史演变清晰地显示了农村基层组织在水利供求事务中的逐步退出,这种退出引发的合作断裂导致了村庄范围普遍性的水利困境。研究发现,由于没有牢固把握乡村水利的准公共性和准公益性的特征,使得水利体制改革造成水利供求当中组织合作的断裂。在税改后国家退出农村的背景下如何大力加强分散农民的组织与合作,从而使乡村水利有序运行,成为一个亟须解决的问题。

水利困局;体制改革;组织合作断裂

2010年发生在西南地区的大范围干旱,使得我们对当前乡村水利建设现状极为担忧,同时也开始反思自改革开放以来我国水利体制的改革过程。干旱固然有天灾的原因,但是基层组织如果可以维护好现有的基础水利设施,则可以最大程度地降低本次大旱的损失。“造成这种状况的原因除国家政策因素外,还有村庄层面的诸多因素。在荆门稻作区,原先完善的渠系已破坏殆尽,连接主渠与农田的毛渠消失在村民的责任田中。”[1]这一观点与笔者调查得出的结论是一致的。笔者在2010年1月对湖北荆门农田水利进行调查时发现,乡村基层组织已经基本从水利的供给与组织协调工作中退出,以往密切合作的水利工程管理单位、水利基层管理部门与乡村基层组织如今已经难以继续合作,组织间的合作已经断裂。

罗兴佐将已有的乡村水利研究归结为两种主要观点:“一种是资源取向的政策研究,这种观点认为,当前乡村水利供给不足缘于资源短缺,如水利设施老化、新建项目少等;另一种是产权取向的经济学研究,这种观点主张将乡村水利看做可以私人化的物品,主张通过拍卖、租赁、承包等方式来建构一个市场化的水利投资与管理机制。”[2]在他看来,这两种观点均存在不足:前者的潜在判断是只要水利设施完善,农业灌溉问题就迎刃而解;后者认为市场化是作为解决乡村水利供给与管理的普适性策略。其实,笔者也不认同以上关于乡村水利研究的结论,本文强调水利的公共性质及其顺利发展的组织基础。

一、农田用水方式的阶段性演变

笔者以农田水利的供给主体和使用水资源的组织单位为分类标准,对建国之后的农田用水供给方式进行四阶段的划分。

(一)国家供给、国家组织模式(1956-1979年)

从供给的角度来说,在政治革命中取得胜利的中国共产党所建立的政社合一的人民公社体制被证明是克服旧中国农村社会一盘散沙局面的最佳选择,它的高度集权保证了它的高度组织性与强大的动员能力。全盘一致、系统规划的水利设施建设与农田用水的计划性配给都由县人民委员会—公社管委会—生产大队—生产小队的科层化体系统一组织、协调。

从需求组织的角度说,农村人民公社的基本核算单位是生产队,因而关于农田用水需求的计划是从生产小队逐级上报。换句话说,最基础的需求单位是土地等生产资料归其所有,劳动收益由集体决定如何“按劳”分配的生产队。

这一时期的农田用水无需付费,农业作为国民经济的一大部类纳入了国家的计划经济体系并给予了相当的重视。同时,出于对战争和饥荒的应对,农业是一种战略安排,产量成为农业生产的主要指标。相应地,水利建设在这一时期成为国家整个战略规划的重要组成部分。

有强大的国家权力作后盾,这一时期的农田用水保持着良好、稳定的状态。在公社内部以生产大队为单位的用水会议上,各生产大队的书记能够在公社书记的主持下根据地理位置、水源条件达成特定的用水规则、放水时间等。

(二)国家供给、村社组织模式(1980-2002年)

分田到户之后,公社原管辖范围内的生产队解体,先后实行了家庭联产承包责任制。这一时期农田用水的供给仍是由国家负责,农田用水设施的维护、水资源的管理和调配仍是由水利工程单位和水利管理部门共同进行。这些单位属于国家的事业单位,其工作人员都是由国家财政来供养。

从水源的需求组织单位看,这一阶段的基本组织单位是村社自治组织。这个时期明显地体现了家庭联产承包责任制统分结合的双层经营体制。其“分”的方面在于农田经营权已经下放给各农户,农户可以自主安排农田的种植作物、种类和面积,在农业生产上有不小的自由决定权;同样,也体现了“统”的方面,即村委会对农户征收共同生产费、村提留并组织农户进行“义务工”“积累工”等工作。农户生产用水的费用,从村委会征收的共同生产费和村提留中支出。每年春播之前,村支书到水库干渠的管理段去开会,上报用水量和用水时间,以便管理段给多个村庄排出用水的次序。

在这个时期,农田用水具有了明显的货币化特征。供给和需求方依赖货币进行交换,但是这种交换并不是纯粹的市场经济行为。农户用水要交钱,但是用水价格是由国家的物价部门和水利部门制定的。这样的定价带有明显的行政指令性。从其初衷来看,这样的定价明显地偏袒了水资源的需求方。税费改革之后,因为水利工程单位的运行困境和基层水利管理部门性质的转换,这种模式开始解体。

(三)市场供给、村组组织模式(2003-2005年)

在上个阶段的后期,水利供给方的运行遇到了严重危机。其原因是水价偏低,加上政府承诺的经费不能及时到位,同时村委会不能及时收取水费形成大量的水利债务等,农田用水的国家供给模式困难重重,无以为继。

税费改革的同时,国家也酝酿着水利管理体制改革。2002年国务院体制改革办公室发布了《水利工程管理体制改革实施意见》,水利体制改革全面开始。其核心思想是:农业用水应当进一步商品化,农业灌溉要走市场化道路。经过这场改革,湖北荆门的水利工程单位由企业管理型事业单位变成了自负盈亏的准企业单位;水资源由准公共品变成了商品;税费征收成为一种纯粹的市场经营行为。“市场化取向的农田水利改革,由于其着眼点在水利工程本身的经营机制上,忽视了这一机制得以运行的其他相关条件,从而使这种单兵突进式的改革遭遇到难以避免的尴尬。”[3]水利体制的市场化改革带来了诸多问题。

改革之后,农田用水的供给者是水库、泵站等水利工程的承包人,这种供给性质的转变使得承包人以最小的水利供给成本和最高的水利经营收益为目标。为了减轻水利工程的经济负担,水利工程单位将水库等水面的养殖权出租,这样就出现了水利设施的保障性功能与经济效益性功能的冲突。从组织方看,这一阶段仍有集体组织收取水费的情况,但是这个集体组织变为了村民小组。村民小组内10多户至30多户的规模降低了集体收取费用的难度,也最大程度上拉小了农户之间农田用水量的差异。也有村出面组织用水的,但这样的情况很少见。一般是在遇到比较明显的旱情时,村干部才在全村范围内组织收费和调水。这一模式,随着2005年底村民小组长的撤销而宣告退出。

(四)市场供给、农户自组织模式(2006年以后)

税费改革之后取消了“两工”、禁止征收村庄共同生产费用和村提留,所以以往模式中强制性的水费征收办法是行不通的,如果要维持的话,只能依靠农户的主动和自愿。原本每年还组织的渠道维修和养护工作也终止了,村干部对村民的动员是无力的。各种税费取消后,村干部的补贴则来自上级财政的转移支付,合村并组的本意是减轻农民负担,但是没有了小组长却多了不少的信息员。“农业税免除后,广大乡村干部一下子从原来高度紧张的征税收费的环境中进人闲暇无事的工作状态,大多数乡村干部产生了失落感和不适应感:正常的工作秩序被打破,习惯的思维方式失去作用,倍感茫然,无所适从。”[4]由于农户田地都是“插花田”,地块的位置、保水性和地势的差异,使得农户之间的利益难以协调。村民要达成自发的合作相当困难,需要很严格的前提条件。基于上述各个方面的原因,这一阶段农田用水的供给方仍然是水利工程的承包人,而需求一方则成了分散的个体农户或是个别农户之间的联合。

二、体制改革:水利供求中的组织合作到组织合作断裂

纵观建国以来湖北荆门存在的四种用水方式,我们发现农田灌溉的健康运行是需要组织间融洽合作的。这里的组织主要是基层政府及其水利管理部门、水利工程管理单位和用水的村社。分析用水方式的历史演变,我们可以看到组织间的合作是逐渐断裂的。从最初的组织间各方的通力合作到最后的某一组织单方面的期望合作,从一个层面上说明了村庄用水困难的成因。贺雪峰、仝志辉强调“从村庄社会关联的角度,即从村民可以具体建立起来的关系及这种关系应对事件能力的角度观察村庄,会有很多意想不到的收获”[5]。受这一观点的启发,笔者从组织社会关联及其相互间合作的角度讨论村庄用水方式的演变,会有更深入的认识。

(一)国家供给、国家组织模式:组织间的紧密合作(1956-1979年)

这一阶段,农村实行的是人民公社的体制。人民公社是政社合一的制度,它最显著的特征在于,村社也是国家政权的一级单位,是政权体系中的最基层单位。当时的水利建设和水利事业都是举国体制,很明显地带有全民所有制的性质。当时基层政府及需要用水的村社在行政上是上下级的隶属关系,乡镇政府就是人民公社而同时水利工程管理单位也是政府水利部门即人民公社直接管辖的工程单位。这个时候农田用水是不需要农民掏钱的,实行的是集体生产。在这样的背景下,基层政府及其水利管理部门、用水的村社和水利工程管理单位都是受政府农业生产计划的统一协调,农用水资源也是统一调配,所以组织间的合作是很紧密的。这种合作带有明显的政治色彩,也是国家行政权力协调的结果。这种合作给农业生产用水带来了便利,也保证了粮食的增收。

(二)国家供给、村社组织模式:组织间合作开始松散(1980-2002年)

十一届三中全会后,我国农村开始实行“统分结合,双层经营”的家庭联产承包责任制。人民公社体制下国家供给和国家组织的用水方式开始解体,人民公社被撤销,代之而起的是镇人民政府。原来归公社管理的水利工程管理单位现在则由镇水利站统一管理。水利工程管理单位管辖权的变更并没有带来性质的变化,水库、泵站等仍属于国有事业单位,工作人员由国家财政供养。家庭联产承包中的“统”就包含我们这里所讨论的农田水利,这个是由国家供给的,但是作为用水方的则成为了村民自治组织。通过“分”,集体土地分给了各家各户经营,但是农田用水却是由村级组织按照农户家土地亩数统一征收水费的。这个时候,农田用水就必须由农民出钱了,农田水利开始了货币化运作的过程。

发展到这一阶段,基层政府及其水利管理部门已经从上一阶段的三方合作中慢慢淡出了。政府对水利管理单位的行政干预和指导较上一个阶段减少了,而村社和水利工程管理单位之间的接触变多了。尽管基层政府还是会在个别时候要求水利工程管理单位放“政治水”“稳定水”(为了保持农村稳定,为了政治上的正确而在农民上访或是争抢水的时候由政府出面协调从水利工程单位放出的农田用水),但是水利工程单位已经转变为类似于生产社会财富的企业。同时村庄的债务也急剧上升,导致“一方面不少村民对村庄生活的未来预期很差,进而搬出了村庄;另一方面债务也导致村干部工作热情和责任感明显降低”[6],乡村水利的供给困难重重。因为在家庭联产承包责任制的实践中,我们对“分”强调得多,而对“统”强调得少,因而个体化用水方式在这一阶段开始出现。政府对水利工程管理单位的投资也经常不能按时到位,加上20世纪90年代中后期农民对税费负担过重的群体反映和农业生产物资价格的上涨,村级组织统一征收水费交给水利工程管理单位的用水方式不再可行。

(三)市场供给、村组组织模式:组织间合作的解体(2003-2005年)

“在农村税费改革前,主要为农业用水而收取的共同生产费,也大多集中在村集体手中,甚至有部分被乡镇统筹,乡镇、县市乃至中央和省级政府在出现水旱灾害时,也习惯动用行政力量来干预农业用水,用一切可用办法来解决农业用水。这就给农民一个在他们自己不能达成关于农业用水这一公共物品的协议时,上级会想办法解决的期待。”[7]然而现实情况是,税费改革后上级没有了这样的行动能力,也缺乏这样的资源。

2002年开始进行农业税费改革,同时还启动了水利管理体制改革。农业税费改革的重要成果就是取消了农业税费、“两工”并进行了合村并组。水利管理体制改革的重要方向就是:农田用水的商品化,实行水利工程单位的承包或是拍卖,以市场经济的思路完善和发展用水市场。同时也对基层的水利管理部门进行改革,大量裁撤工作人员,水利站由政府单位转变为社会化的水利服务中心。水资源变成了商品,水费由行政事业性收费变为经营性收费项目。税费改革取消了村级组织收取任何费用的权力,原来以共同生产费名义收取的水费不能再收了,所以村级组织也退出了农田用水的组织事务。其退出还有另一个原因——村级组织没有了任何多余的资源可以组织村民进行农业基本建设,无力与水利工程管理单位进行合作了。从水源地到各个村组的渠道,以前是要由村里组织村民来修的,但如今已无人修缮。村民组长被取消后,用水在村庄层面就没有了组织的载体。水利体制改革的结果是农田用水的供水者变成了水库、泵站等的承包人,而农田水利的需求方则是一家一户的农民。对于承包者来讲,“只要有人买水,哪怕是一户我也放水,我只要放水出去就行了,至于能不能到农户的田地,这我就不管了”(被访谈者所言)。尽管这个阶段同样要面临放“政治水”“稳定水”的情境,但是基层政府有时候也无法跟水利工程的承包者协调,一般都是通过政府拿钱来解决。

当前,湖北荆门的用水方式就走到了市场与农户直接对接的阶段。通过对上面三个阶段的分析,我们可以清晰地看到,三个阶段的改革使得基层政府、水利管理部门、水利工程管理单位和村社(或是村组)逐步取消了原有的组织合作状态下对乡村水利的供给。这让我们不得不思考,体制改革给农田用水供给与需求方的组织合作断裂带来的深刻影响。

三、结语

农田用水模式的历史演变显示:灌溉用水的供给方从国家变为市场,用水方也从村社集体转变为村民个人。同时,我们也看到基层组织逐步从用水的供给与组织事务中退出。供需双方的个体化,使得彼此的交易成本急剧升高。以往作为水利供求重要保障的组织间的合作如今已断裂解体,剩下的只是与水利市场直接对接的分散的个体农户。

乡村水利的困境与水利相关组织的合作断裂密切相关,而组织合作是乡村水利健康运转的组织基础。如果没有了这个基础,水利自上而下的链条就不能对接了,更没人可以组织村庄范围内的水利配套设施对接了。组织合作的断裂使我们看到,体制改革对乡村水利相关组织的合作产生了不利的影响。家庭联产承包责任制的片面实行使得组织间的合作被人为地忽视,而税费改革则导致组织合作当中村社组织的合作能力受到严重削弱。此外,水利工程管理单位的市场化改革则使得水利工程单位成为了准商业的经营单位,以往可以进行的赊账式用水运行不再可能。“问题是,离开了乡和村,村民能否在村民小组范围自主收取和使用主要用于抗旱排涝的共同生产费。”[8]更何况是在基层组织治理能力弱化的情况下。水利供给中的组织合作在这样的条件下就更是不可缺少的了。

乡村水利困境的解决不仅要有水利基层设施的配套完善,更要有水利供求当中的多方组织密切合作。“在当下中国,由于农民特殊的公正观,乡村组织退出农村水利公共物品供给领域后,农村很可能普遍出现由村庄强人出面组织农户进行灌溉的均衡或形成以微型水利灌溉为主的均衡的糟糕局面。因此,农村公共物品供给,必须以国家强制力为保障,形成国家与村庄之间合作与互补的供给机制。”[9]在乡村水利的供给上就更是要由国家组织和村庄之间合作了。

乡村水利的组织合作断裂与建国以来的相关体制改革对水利建设重视不足密切相关。乡村水利的组织合作断裂,是因为相关改革并没有对乡村水利和水利事业形成统一的认识。在这里笔者要强调的是,乡村水利和水利事业具有准公共性和准公益性,市场化的水利改革道路是行不通的。准公共品和准公益性的特点使得水利供求必须要有“公”身份的组织来进行协调,也要避免纯粹以市场化的路径来满足农户的水利需求。只有明确了乡村水利的性质,我们的相关改革才可以始终把握好方向和底线,否则乡村水利的改革只能陷入困境。

[1]罗兴佐,李育珍.区域、村庄与水利:关中与荆门比较[J].社会主义研究,2005(3):70-72.

[2]罗兴佐.村庄水利中的用水规则及其实践基础[J].湛江师范学院学报,2009(5):19-22.

[3]罗兴佐.对当前若干农田水利政策的反思[J].调研世界, 2008(1):13-15.

[4]罗兴佐,王琼.“一事一议”难题与农田水利供给困境[J].调研世界,2006(4):30-31;39.

[5]贺雪峰,仝志辉.论村庄社会关联:兼论村庄秩序的社会基础[J].中国社会科学,2002(3):124-134.

[6]贺雪峰,王习明.村级债务的成因与危害:湖北丁市调查[J].管理世界,2002(3):80-91.

[7]罗兴佐,贺雪峰.乡村水利的组织基础:以荆门农田水利调查为例[J].学海,2003(6):38-44.

[8]罗兴佐,贺雪峰.论乡村水利的社会基础:以荆门农田水利调查为例[J].开放时代,2004(2):25-37.

[9]贺雪峰,罗兴佐.论农村公共物品供给中的均衡[J].经济学家,2006(1):62-69.

C912.82 文献标志码:A 文章编号:1671-9476(2010)04-0011-04

2010-05-20

邢成举(1984-),男,河南洛阳人,硕士研究生,研究方向为农村社会学与中国乡村治理。