农田灌溉与农民的理性选择——基于湖北沙洋农田水利调查

贺雪峰

(华中科技大学中国乡村治理研究中心,湖北武汉430079)

农田灌溉与农民的理性选择
——基于湖北沙洋农田水利调查

贺雪峰

(华中科技大学中国乡村治理研究中心,湖北武汉430079)

在“人均一亩三分、户均不过十亩”的中国式小农经济条件下,农户不可能成为一个独立的有效率的灌溉单元。取消农业税后,随着村社组织退出共同生产事务,理性的、原子化的小农因为无法组织起集体行动,而不得不选择小微型水利这种高成本、高风险的灌溉方式。因此,唯有改变国家支农政策,加强农村基层组织建设,才可能将分散的农民组织起来,实现与大中型水利的对接,从而实现有效灌溉。

理性选择;农田水利;灌溉;村社集体

一、“共马瘦,公堰漏”

笔者这次组团到沙洋县六镇调查农田水利,发现以前集体的公共堰塘普遍被村民瓜分,一口大堰里面挖了几个洞子,就变成七八上十口小堰。这种堰中堰,基本上是谁去挖就归了谁。堰中小堰的蓄水能力是很差的,因为所挖洞子的泥土就堆在堰内,只能蓄上一点水以备天旱时救急。在堰内挖小堰的村民一般是附近村民,或有耕地在堰边上。堰与田都是村民组所有,每个村民都有份。每个有份的村民从理论上讲都可以在集体的堰中挖洞子,从而将洞子据为己有,但村民在堰里挖洞子总得有个理由,比如住附近,田在堰边。而一些比较狠的人则可能不需要理由即到堰里挖洞子,从而将堰中小堰占为己有,甚至将堰改为田种。有些大堰,先有人在堰边改田,然后逐步瓜分。高阳镇官桥村的一口大堰,村民已经将堰边浅水部分改为田种了,剩下深水部分无法改为田种,也就还“公有”在那里。有一个劳教多年的村民回来,看到村里人都在堰边改了田,他没有占到好处,就声明那块还没有被占有的深堰归自己所有。这样的狠人甚至不用象征性地投资就可以化公为私。一般情况下,村民要将集体的堰化为私人的堰,还是得有一些象征性的投资。有了象征性的投资,他就可以理直气壮地声称这个堰中小堰归自己所有了。

这很有趣。集体的堰是用于集体灌溉的,现在则被村民瓜分。村民瓜分的办法是在堰中作象征性的投资,比如请挖土机在堰内挖个坑,或筑一道堤,都可以将其中一块据为己有。先占先得,一般应占本村民组内离自己住处不远尤其是田在堰边的公堰。只有狠人才会不讲道理占到别处去了,也只有狠人才不需要任何投资就可以声称某块堰属于自己而就可以得到这块他们声称的堰的产权。

之所以集体的堰会被分成多块小堰,是因为荆门农民发现了“共马瘦,公堰漏”的道理,而这本来只是建国前当地老年人讲的道理。“公堰漏”并非从来就有的,也非永恒存在的。作为基本农田建设组成部分的蓄水堰是人民公社时期配合集体生产而修挖的,所有权属于村民组(人民公社时期的生产队),是生产队管理和维护的。分田到户以后,农户成为独立的经营单位,公堰便不再有人管理,从而淤积越来越严重,堰堤都垮掉了,根本不能再蓄水,“公堰漏”也就成为必然。

漏水的公堰要发挥作用,有两个办法:一是重建集体对公堰的管理,这样就可以最大限度地发挥公堰灌溉的效用。但集体管理公堰,需要由独立经营的农户协商,协商是要成本的,在中国农户人均耕地很少且田块分散,而村社集体资源有限的情况下,管好公堰的成本很高。荆门农村几乎不再有由集体管好的公堰。第二个办法是将漏水的公堰分掉。将公堰分掉,一块分成十块,明显是不合理的,因为堰内小堰蓄水能力远不如大堰。因此,没有人出面组织分堰,也没有人敢于公开声称某口堰就是自己的,自己可以独占并管好水、不漏水、蓄上水且不允许其他人再从堰里放水——因为堰是公共的,是大家的。有人看到公堰反正没有起作用,又不能随意占有,于是就在公堰里面挖个小堰,在这个小堰蓄水并用这些蓄水灌溉庄稼。这个时候,其他村民就不能再来放蓄在这个小堰里的水,因为这口小堰是他出工挖的,他投资、投劳了,所以他是有产权的,别人是不能分享的。这样来看,农民的确是有很强的产权意识。

但农民在集体的堰内挖堰,毕竟是化公为私,不仅不合理,而且不合法。刚开始时有人到公堰中挖洞子,想来也是试探,是心中不安的,但他挖了洞子竟没有人阻止——当前荆门农村村民组长都已经取消了,一般村民谁会出面阻止?因此也就越来越有底气,越来越觉得自己费了工夫挖出的这口小堰是属于自己的。而若村干部刚好在这个村民组,村干部出面说一声“集体的堰还是不能这样占”,他这话具有威慑阻止作用,一般村民的试探也就到此为止。集体的堰还是集体的堰,还是漏水堰而废弃在那里。

一旦没有人出面阻止,有一户在公堰中挖了洞子,并成功地化公为私,就会有第二户、第三户接着来公堰里挖洞子。当前荆门农村的公堰基本上都已被农户瓜分完毕。这样瓜分而成的堰中堰也基本丧失灌溉能力。农民要在脱离大中型水利的情况下仍然可以灌溉,就只能打井或重新挖堰。

先讲重新挖堰,典型是由市、县两级政府所鼓励的农户挖“万方大堰”。根据荆门市制定的农田水利建设“以奖代补”方案,农民挖一口“万方大堰”,可以获得政府6 000元奖励。万方大堰若可以在雨季蓄上水,就可以为附近几十亩耕地提供有保障的灌溉。但万方大堰的所有人不能是村社集体而只能是个人,且荆门市之所以出台“以奖代补”政策,而不是代替农民挖堰,就是因为如果政府出面挖了堰,这个堰的产权属于谁就又会成为问题。由农户自己投资挖堰,再由政府奖励,就是奖给私人,这个堰的产权也就是属于私人,也就不是别人可以随意侵占的了。

有些地方水利条件特别差,农民又不愿意主动挖堰,于是上访找政府,要求政府解决灌溉难题,政府为了平息矛盾而不得不拿钱到一些村庄帮村民挖堰。但完全由政府出钱挖的堰肯定是管不好的,因为所有村民都有同样的权利,没有人可以声称自己更有权利来从国家出钱挖的、从而是公的堰里获取收益。公共的东西就是大家都可以使用而且没有人可以阻止别人使用的东西。其结果必然是“公堰漏”。要管理好堰,让政府修挖的公堰可以真正发挥作用,就必须让农民在其中投资。

官垱镇一个村民组的水利条件极差,村民强烈要求政府支持挖堰。沙洋县水利局为了调动农民管理公堰的积极性,要求由村民组出资5 000元,政府出资35 000元。村民组的投资很少,甚至只是象征性的,但村民组如何投资却达不成协议。按村民组的人口平摊?有农户根本就没有种田;按耕地面积平摊?有农户的田地根本就不可能用到这口堰里的水。无论如何,这5 000元钱都分摊不下去。

拟挖大堰附近有田的农户有极高的挖堰积极性,而无法从拟挖大堰中受益的农户则无积极性。后来,可以受益农户同意单独出5 000元来挖堰,但不能受益农户坚决不同意有人出钱:因为一旦有农户出了钱,这口堰的排他性的产权就归了出钱的农户,而挖这口堰,政府还投了35 000元,这么大的好处怎么能让只出5 000元的农户占有?最终,沙洋县水利局未能花出这35 000元钱帮农户挖堰,农户也就依然只能靠天收成。

从以上讨论中可以看到,“共马瘦,公堰漏”的逻辑背后是农民强烈的产权意识。完全公共的物品,是无主的物品。公堰是以前集体时代的属于集体所有但使用权并没有分到户的堰。之所以没有分到户,是因为不能分到户,一旦分到户,一个堰分成若干块,这样堰的蓄水灌溉功能就没有了。但“公堰”又因为是公的,没有人维护,公堰就漏了,也无法灌溉。取消农业税前,荆门农村有村民组长,村民组长是公的代表,有这个代表在,有人要占公堰,组长就可以出面说这样不行,从而可以将化公为私的行为控制住。取消农业税后,村民组长取消了,农村灌溉条件进一步恶化,农民有更强烈的通过自救来解决灌溉难题的动力,因此有人在公堰中挖洞子,这个试探的过程没有遇到阻力,试探就变成了一拥而上。在取消农业税后短短几年,荆门农村的公堰就都被挖成若干的小堰了。

一旦自己在小堰中投资了,或“以奖代补”挖出万方大堰,总之是在公共的产权中有一些个人的特殊贡献,这个公共产权就变成排他性的私人产权;一旦成了私人产权,则任何人都不再可能去占便宜。别人不能占便宜,产权所有者就会精心管理。

公堰被瓜分的过程,村民试探试探,发现其实没有人管,没有底线,从而化公为私。而私的产权则是有底线的,其他的人要来占这个已被私人化的产权的好处,就会碰到私人利益这个硬的底线,除非黑恶势力采取威胁手段或有人来偷。没有人可以明目张胆地来拿私人的这块利益。

大堰挖小堰不能解决农户的灌溉问题,其实是使堰失去了灌溉能力。在中国“人均一亩三分,户均不过十亩”的小农经济条件下,离开了村民组这个最基本的灌溉单元,农田水利可谓无解,这是农民都明白的道理。但为什么在大家都明白这个道理的情况下,农民却要在大堰里面挖小堰,却要阻止政府投资挖万方大堰?

二、“呕气井”和“呕气堰”

在人民公社时期,大中型水利在放水的过程中,也有上下游的关系,也就是上游希望通过捡下游放水的漏水,甚至通过偷水来获得低成本的灌溉。因此,在使用大中型水利设施时,下游明显吃亏。若上游偷水太严重,下游放水总吃亏,下游就可能会脱离大中型水利设施,而自建水利灌溉系统。在人民公社后期,沙洋境内的漳河水库三干渠灌区,已出现末端的下游灌区脱离三干渠而自建小水利的情况。但人民公社时期,上下游是以公社及生产大队,至少也是以生产队为单位的。一个生产队内则不再有上下游的关系,因为生产队是集体生产、共同劳动,是一个基本的生产单元,也是一个基础的灌溉单元。以生产队为基本灌溉单元来对接大中型水利设施是有可能的。

分田到户尤其是取消农业税以后,农户成为基本的经营单位,村社集体退出农村共同生产事务,这样,在村社内部就出现了以农户甚至是以田块为单位的上下游关系,这样的上下游关系使得农户要从大中型水利设施放水变得极为艰难;因为在村社范围内,在田块之间,联结放水的毛渠质量甚差,渠道渗水漏水极为严重,甚至很多田块之间没有毛渠而是经过其他上游田块漫灌。这样,在同一个村社内的上游田块就更加可能搭便车不出钱,而下游田块即使出钱了也未必能弄得到水。农民甚至编出“水从门前过,不偷是我错”的顺口溜来为偷水辩护。这样,下游田块就退出大中型水利系统而寻求独自建立的小型水利以自救。

区分村庄之间的上下游关系和村庄内部的上下游关系,具有十分重要的意义。在村庄作为一个基本灌溉单元时,村庄之间的上下游村民主要是从大中型水利设施放水时渠道的渗漏及上游偷水。在村庄之间的渠系主要是干支斗渠,这样的渠道可以通过硬化加固等措施完善,减少渗漏,同时作为一个基本灌溉单元的村庄可以派人到上游各个渠道闸口守水防偷。在村庄内甚至田块间形成的上下游,则因为毛渠无法加固到不渗漏的程度,及下游从大中型水利设施放水不可能防止上游搭便车,而使村庄内的上下游之间的利益博弈更加激烈,更加无解。很快,村庄内的上下游以下游快速彻底地退出大中型水利设施而自建高成本的小微型水利作为终结。这就是农民所讲的打“呕气井”、挖“呕气堰”,即为了少呕上游的气(上游搭便车得好处以后,往往还说水多了是“害水”的话,真是气得下游农户吐血),下游即使成本再高,也坚决打井。下游打井,上游就变成下游,也只能跟进打井。

沙洋境内农民打井灌溉始于农村税费改革之后,最早约在2003年。开始时打井主要是为了解决人畜饮水困难,且往往是国家的扶贫投资项目。一旦打好井,在下游灌溉困难时,农户便想利用井水灌溉救急;而一旦可以救急,农村政策又好,种田又有了收益,便有更多农户为了少呕气而花钱打井用于灌溉。几年时间,沙洋县境内农民所打灌溉机井即达天文数字。仅以高阳镇为例,最近5年农民打机井7 000口以上,以每口投资5 000元计算,总投资在3 500万元以上。

打井灌溉的问题极多。一是成本高。算上机井折旧,农户以井水灌溉的亩平均成本在百元以上,远超出之前利用大中型水利设施时的30元/亩的灌溉成本。二是费劳多。因为用潜水泵抽水,农民在灌溉季节往往要不间断地抽水,若将抽水所费劳力算作成本,则每亩农田的投入大大增加。三是风险大。既不能抗大旱,机井又很容易塌陷报废。目前高阳镇4年前打的机井已有40%以上报废,而农民打井时都指望可以使用10年以上。一旦有人打了深井,浅井即无水可抽,只能再打更深的井,由此形成恶性循环。而关键是地下水是有限的,靠井水来灌溉种植水稻,显然不可持续,农民也都懂得这个道理。

也就是说,一旦有人打机井灌溉,这一户就会退出既有水利体系。一户退出几乎必然导致其他农户的跟进,因为打井的农户就成为以前村社集体放水的“钉子户”,他们对于集体是否放水并不关心;因为利益并不敏感:集体放水了可以搭便车,集体不放水也有井水可抽。这样的农户就是不怕饿死的人,就成了新的另外一种类型的上游。这样就迫使村社所有农户都只能打井。所有人打井的结果是,村社集体以高成本、高风险的小微型水利代替甚至破坏了低成本低风险的大中型水利。农民集体选择了不理性的结果。

农民都知道这样的选择是疯狂的,是不理性的,是错误的,但这样的选择由不得自己。有些村的村干部还比较强势,他们就可能坚决不允许农户打井,从而保持村社集体使用大中型水利的可能性。比如拾桥镇丁新村有一个农户打了机井,村支书坚决要求该农户将机井封掉。因为这口机井不封,势必有更多“呕气井”打出来,而所有人都打井,村庄就不可能依靠低成本的大中型水利。村支书封掉这口机井,就迫使农户再相互扯皮、相互协商、相互谈判,就需要村干部做更多协商利益的工作,费更多灌溉的心思。有了这些扯皮、协商、谈判、协调,村社内部的上下游之间就可能相互妥协,从而形成一个相对理性的使用大中型水利设施的结果,这显然对村庄所有农户都是有利的——唯一好处比较少的是村干部,因为他们不得不在灌溉季节辛勤地协调,负起组织农户灌溉的责任。也因此,村干部往往是鼓励农民打井而不是鼓励农民使用大中型水利设施的。

三、“单干以来”

为什么在沙洋县境内,只是在取消农业税后农民才开始通过打井挖堰等投资小微型水利来解决农田灌溉,而之前仍然使用大中型水利设施的水?或者说,农民为什么会称2002年以来为“单干以来”?

2002年的农村税费改革,取消农业税的同时,取消了用于农村共同生产的“共同生产费”,从而使得以前具有一定强制性的村社集体不能再向农民收费,农户依靠自愿来进行灌溉。但若上游农户(村社集体内的甚至田块间的上游)想搭便车不交费,村社集体也没有办法。由此引起从上游到下游不交钱的连锁反应,最终导致下游打呕气井,并再次引起从下游到上游打井的连锁反应。

另外一个构成2002年以来“单干”的原因是,取消农业税后,乡村干部不再有向农民收税费的任务,他们也因此不再有为农民提供灌溉的压力与动力。种田及灌溉是农民的事情,村干部不管正舒服着呢,何必去管?而且取消农业税后,国家为了减轻负担并认为既然不再收税也就用不着那么多乡村组干部了,因此推行大规模的以精简机构、减少人员为核心的乡村体制改革,包括撤乡并镇、合村并组、减少乡村干部、取消村民组长。尤其是村民小组长的取消,使村干部即使想组织农民进行低成本、低风险的集体灌溉也不可能了。

此外,国家的土地制度安排也极大地限制了村社集体的权利,从而进一步限制了村社集体组织农户进行集体灌溉的可能。

9 本刊已被“中国知网”、“万方数据—数字化期刊群”、“中国核心期刊(遴选)数据库”、“中文科技期刊数据库”、“中国期刊网”等全文收录，作者稿酬已一次付清，如不同意文章上网，请来函声明。

由此来看,自人民公社以来,中国农田水利的组织方式有过三个不同的时期:一是人民公社时期,大中型水利与农田水利相当配套的时期;二是分田到户到取消农业税前,大中型水利与农田水利勉强可以对接时期;三是取消农业税后,农田水利彻底脱离大中型水利时期。农业生产经营方式和国家政策差异成就了三个不同时期的农田水利格局。在人民公社时期,我们可以看到,公堰是不漏的,村社内的每个堰塘都蓄满了水,而到灌溉季节,这些与大中型水利设施对接与互补的堰塘为农田灌溉提供了良好的保障。分田到户以后,公堰开始淤塞,蓄不住水了,但因为村社集体可以强制收取共同生产费和乡村干部具有为农民提供灌溉的责任与义务(不然收不到税费),而使村社内的上下游利益有一定平衡,村社内的农户仍然可以与大中型水利对接。只是在取消农业税以后,农户彻底与大中型水利脱钩,农户不得不打井挖堰,依靠“单干”。这个时候,漏水的公堰就被村民挖洞子变成私有,农村“公堰漏,共马瘦”就再次成为将公堰据为己有行为的论证。

而一旦作为大中型水利补充的公堰化为私有,一旦农村只有私人挖堰打井来进行农田灌溉,大中型水利不再能发挥作用,则农户进行农业生产的基本条件也就不复存在了。

村社作为灌溉单元的解体是当前农田水利的致命伤,必须将村社重建为基本灌溉单元。

四、选择的结构性条件

如何重建,要从两处着手:一是国家政策;二是农民行为。而农民行为实际上是受国家政策造成结构的影响乃至决定的。

农民作出的不利于自己的集体选择,是因为结构性条件不利于他们作出整体利益最大化的选择。有以下几点甚为重要:

2.村社集体不掌握任何有效的资源,比如以前可以收取共同生产费及在土地调整上的权力。同时,国家也没有给村社集体任何可用资源。

3.最为关键的是,随着村社集体的削弱与退出,村民越来越无法预期未来,越来越不敢相信他人,村庄中出现了严重的去集体意识现象。

五、“讨论”“共识”与预期的形成

王海娟说荆门农民打井挖堰行为“不是理性选择,而是没有选择的选择”。这话说对了一半。因为农民的选择显然是经过仔细考虑精心安排而作出的,是合理的,当然是理性的。这种个人理性选择导致集体不理性的后果是另外一个问题。问题恰是,当前荆门农村,农民在农田水利上的理性选择是没有选择空间下的选择,农民理性选择是个人行为,个人选择总是在结构性因素的限制下进行的,个人无法超越结构。上面我们讨论了这个结构,下面我们再来看如何破这个结构。

农田水利的第二个部分是村组内的部分。在中国“人均一亩三分,户均不过十亩”的小农经济条件下,一家一户的农户是不可能解决灌溉问题的,村民组是农田水利最小也是最为基础的灌溉单元。如何在村民组或村庄范围内将农户组织起来,调动农户参与村社集体的积极性、主动性,十分重要。我们必须要解决村庄集体内部的组织问题,从而解决大中型水利与小农经济的对接难题。完全依靠自愿组织用水户协会肯定是不行的,必须有一定的强制性。要考虑水利直补,要设立村民组长,要用制度来使村民组内的村民可以经常性地共同讨论决策。村民组是一个熟人社会,这个熟人社会内部是可以产生强有力共识的。

关于村民组这个熟人社会内部产生共识的讨论十分重要。村民是理性的人,但在农村人财物外流背景下,在村庄社会完全开放的前提下,在村庄集体几无任何资源的状况下,理性的农民无法形成稳定的未来预期,无法把握住别人的行为,无法有确定性和稳定感。他们因此就会更倾向于机会主义行为和短期行为。既然别人要占好处,不如我先去占了。理性个人导致不理性的集体行动的后果。而若村民组在组长召集下经常性地开会讨论,就可能达成共识,形成预期,因为这个熟人社会的人们一起讨论,每个人都可以进一步了解其他村民的想法。更重要的是,他们可以在会上听到其他村民的承诺,因此对别人的行为有了把握,自己的机会主义就会极大地减少;即使出现钉子户,也因为村庄讨论的共识而使钉子户备受压力,且让钉子户受到更大名誉的损失,钉子户被边缘化,而一般村民也不会跟进钉子户的行为,从而可使理性的个人经过集体协商达成理想的理性的集体行动成果。

正是村民组这个基础用水单元的建构,才可以搭起大中型水利与小农的对接基础。村民组这个基本灌溉单元的建构,应与农村党建、与村社体制、与土地制度、与各项农村政策结合起来。当前沙洋农民的用水困境也教育了所有农民。

理性的农民个人为什么达成不理性后果?因为理性的个人对未来缺少预期,他们感到无法把握自己命运,未来的不确定性太高,因此采取短期行动。若在村民组这样一个熟人社会内,可以通过讨论达成共识,则他们就可以增强对未来的预期,增强他们的确定性,减少机会主义行为。其办法是在组长召集下,村民组不断地开会,逐步地形成共识,从而将理性个人变成理性的集体行动。为什么理性个人会导致理性的集体行动结果,其中的关键是能够通过集体讨论形成共识及具备对未来命运的把握能力和预期确定性。

这样,我们就可能通过加强农村基层组织建设的方式为农民提供预期,从而为他们提供进行理性选择的新的结构性条件。

在这个过程中,改变国家支农政策,比如加强对村社集体的资源支持,比如可以由国家将对农民的直补款中的一部分用作村社集体的共同生产费,尤其是灌溉费用,这样,农民个人只要出很少一点钱(比如每亩10元),就可以比较有保障地得到大中型水利的灌溉,而只要大中型水利设施可以放水到村口,村内农户就可以组织起来有效使用好大中水利的水。

[1]罗兴佐.治水:国家介入与农民合作[M].武汉:湖北人民出版社,2006.

[2]贺雪峰.熟人社会的行动逻辑[J].华中师范大学学报, 2004(1):5-7.

[3]申端锋.中国农田水利模式研究[J].待刊稿.

C912.82 文献标志码:A 文章编号:1671-9476(2010)04-0001-05

2010-05-20

贺雪峰(1968-),男,湖北荆门人,教授,博士生导师,研究方向为农村社会学、农村政治学。