浅析当事人申请再审权的保障与重构——以化解涉诉信访难题为预期目标

马守利 王娅卓

浅析当事人申请再审权的保障与重构
——以化解涉诉信访难题为预期目标

马守利 王娅卓

民事审判监督程序作为一种纠错程序,是独立于三大诉讼程序之外的特殊程序,是两审终审审级制度的例外和补充。在当前社会矛盾突出,涉诉信访困扰法院工作、影响社会稳定的大环境下,审判监督程序发挥着特殊作用。但在民事审判监督程序运行过程中,仍存在着当事人申请再审难的问题。从保护当事人诉讼权利和实体权利的角度出发,试图通过完善当事人申请再审的法律构架,构建科学合理的“再审之诉”,引导人民群众理性表达司法诉求,维护人民法院司法公信力和司法权威。

申请再审;涉诉信访;审判监督程序;再审之诉

一、当事人申请再审制度的立法概况

2007年修订的《民事诉讼法》重点对民事再审制度进行了改革,共用了14个条文(第177条至第190条)详细规定了民事审判监督程序的设置,相比较1982年《民事诉讼法(试行)》中审判监督程序的4个条文(第157条至第160条)、1992年《民事诉讼法》的11个条文(第177条至第188条),有了长足的进步,尤其对法院审级、申请事由、审查期限等方面进行了细化和调整,澄清了实践中的一些模糊认识,客观上对解决“申请再审难”起到一定的积极作用。

(一)再审受理法院更加明确

新的民事诉讼法删除了1992年《民事诉讼法》第178条规定中的原审人民法院,将当事人申请再审的法院从原来可以选择的原审人民法院或者上一级人民法院,提升为向上一级人民法院申请再审。这一修改是针对原民事诉讼法关于当事人申请再审的法院模糊之情形和实践中申请再审难的呼声,明确规定了再审受理法院。因原审法院受理与审理再审申请,有悖于“任何人不得为自己的法官”的原则,任何人审理自己曾经审理过的案子都不可能保证客观公正。由原审人民法院的上一级人民法院来审理再审案件,不仅能够避免这一问题,而且能够起到监督作用,免去了当事人和社会对原审法院审查所带来的不公的怀疑;同时能避免了实务中两级法院审查申请再审案件时,互相推诿、延长审查期限的不当行为,使当事人免去因程序不当而遭受的不利益。

(二)申请事由更加具体化

新民事诉讼法将当事人申请再审的事由拓展为13项再加1款。相比较1992年的《民事诉讼法》而言,新规定对申请再审事由的规定更加具体化、规范化。这样既为当事人申请再审提供了明确的范围,又便于人民法院对再审事由进行审查,减少了随意性,保障了当事人的申请再审的权利。从另一个角度讲,按照以前的民事诉讼法之规定,再审程序赖以启动的理由十分宽泛,再审程序的启动比较随意。新规定细化了再审事由,严格限制了再审程序的非正常启动,维护了生效裁判的严肃性和权威性。

(三)限定了法院的审查期限

1992年《民事诉讼法》未对法院审查当事人再审申请的期限加以限制,这成为实践中当事人“申请再审难”的主要原因之一。对于审查期限的问题,新修订的《民事诉讼法》第181条明确规定:“人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查”,为当事人申请再审权的实现提供了程序上的保障,是我国民事申请再审制度的巨大进步。

二、当事人申请再审难的原因

上述现象的存在,表明当事人申请再审的权利未得到切实保障。在现行法律构架下,当事人渴望再审的迫切愿望与法院强调判决的稳定性、权威性的理念之间还存在一定的矛盾和冲突,法院对当事人的申请再审的权利的尊重和保障还不够。申请再审难的原因是多方面的,笔者认为其内在原因既有宪法基础定位方面的原因,也有民事诉讼法再审程序立法方面的原因,以上两点实际上也是涉诉信访多的背后真正原因。

第一,申请再审权的宪法基础定位方面的原因。从我国目前立法看,当事人申请再审权的依据是宪法中的申诉权在民事诉讼领域的具体体现。根据《中华人民共和国宪法》第41条的规定,公民有权对国家机关及其工作人员的违法失职行为,向有关国家机关申诉。申诉实际上是向有关国家机关反映情况,要求其行使监督的权力,以纠正国家机关及其工作人员权力行使过程中发生的错误,简言之,申诉权属于监督权的范畴。基于宪法中的申诉权,对于生效的裁判,当事人可以向有关国家机关申诉,包括向人民法院、人民检察院、国家权力机关即人大进行申诉。长期以来,社会各界、甚至部分法律专业人士和个别法官都混淆了“申诉”和“申请再审”的概念,当事人申请再审只是被法院当做发现错案的一个线索,没有被当成一项独立的诉讼权利,因此对法院的诉讼行为没有制约力。

第二,再审管辖法院方面的缺陷。民事诉讼法将受理再审申请的法院上移,其主要缺陷在于同再审之诉的原理产生冲突,再审之诉要求当事人必须向作出原判决的法院提起以再审为目的的诉讼。这种修改就和以后设立当事人申请再审之诉不能形成有效衔接。同时,所有申请再审的案件一律由上一级法院受理,导致大量再审申请的案件进入到高级人民法院和最高人民法院,此举无疑将会加大其受理审查再审案件的工作负担,容易影响办案质量。

第三,再审审查期限的规定不尽合理。一是《民事诉讼法》第181条还规定,“有特殊情况需要延长的,由本院院长批准。”这就为法外操作提供了空间,软化了法律对法院审查期限的约束。二是我国现行民诉法规定的3个月的审查期限的设置还是比较符合我国现有情况的,但是考虑到申请再审案件数量仍然庞大,尤其是目前高级人民法院和最高人民法院的案件数量激增,过短的审查期限可能不利于裁定的正确作出。

第四,对申请再审的次数没有限制。就诉讼过程来讲,再审程序是一种特殊程序,是对可能有错误的判决的一种救济,这种救济应当是有条件,而不应当是无限制的。如果判决裁定生效后,可以无数次的申请再审,势必使权利义务关系的稳定状态遭到极大的破坏,使当事人在社会生活中永远处于不安全状态,这对整个社会的稳定都形成巨大的威胁。

第五,申请再审和申诉审查程序混乱。具体表现在:一是申诉和申请再审不分,二是法院内部受理申诉和申请再审的部门不明确,三是在审查程序上,无论是申诉还是申请再审,法院的复查程序几乎都一样,或者通知驳回,或者经审判委员会研究后裁定再审,而具体负责审查的法官或合议庭没有丝毫的决定权。四是申诉和申请再审的审查标准不统一。虽然立法的趋势是以申请再审取代申诉,但由于立法仍存在疏漏,导致司法实践中部分形式上不符合申请再审条件的申诉案件却进入了复查程序,甚至通过审判监督程序得到再审。五是上下级法院职责不统一,这也是导致处理此类问题时程序混乱和重复申诉信访的重要原因。

三、再审之诉程序的重构及完善

针对我国再审制度中存在的问题,一方面要确立宪法理念,将保护当事人申请再审权上升到宪法权利和基本人权的高度,在立法设计、司法实践中尊重当事人的公正裁判请求权;另一方面要建立再审之诉。所谓再审之诉,大致是指赋予当事人针对生效判决寻求救济的部分行动以“诉权”或“诉讼权利”的性质,并以此为内核重塑再审审查过程,使之在结构上向正式审理靠拢。此外,构建“再审之诉”必须要宽严适中,这不是简单的中庸之道,而是立足法与社会的双重视角,提出能够解决实际问题的方案。

(一)再审之诉与涉诉信访的辩证关系

诉作为连接诉权与审判权的媒介,使得当事人之间的争议通过其享有的诉权由法院以审判权的形式解决。而再审之诉正是赋予当事人申请再审、启动再审程序的权利,以诉的行为来规范当事人申请再审的行为和法院的再审行为,将当事人对已生效判决的不满情绪化解在诉内,对于保护当事人诉权、协调诉权与审判权的关系、预防和减少诉讼之外的信访有积极的作用。值得一提的是,建立再审之诉尤其可以预防无限申诉和无限再审现象的发生。现阶段,由于我国没有规定再审之诉,对当事人申请再审的次数也没有规定,人民法院、人民检察院均可对已生效判决决定启动再审程序,使得申请(启动)再审权的滥用十分普遍,严重损害了对方当事人的利益,同时也使法律关系长期处于不稳定的状态,并且严重浪费了司法资源,通过建立再审之诉,一方面使当事人申请再审之路畅通,另一方面通过限制人民法院和人民检察院发动再审,从而避免对同一案件无限再审现象的发生。

(二)再审之诉的具体设计

第一,重新确立再审程序的宪法理念。再审程序的宪法理念是保障公民在宪法中的公正裁判请求权得以实现。公正裁判请求权是公民的裁判请求权的重要组成部分,包含平等审理请求权、听审请求权等内容,是保障判决产生正当性的基础。意味着任何人在法院对其与其他人之间的民事争议进行审判的时候,都有权获得法院公正的审判。现代法治国家无不将裁判请求权包括公正裁判请求权作为公民基本权利的重要内容,实际上,保障裁判请求权就是保障人权。尽管我国没有将裁判请求权明确写入宪法,但是基于尊重和保障人权的宪法要求,我国公民应当享有裁判包括公正裁判请求权在内的裁判请求权。在国外民事诉讼理论和实务上,一般都会将听审请求权保障作为根据,如果听审请求权受到侵害,当事人可以提起再审之诉,甚至可以提起宪法诉讼。因此,我们应当以当事人的公正审判请求权保障为指导理念,将再审程序作为保障公正审判请求权实现的程序,一旦当事人的公正审判请求权受到侵害,就有必要通过再审程序对发生法律效力的判决进行救济,使得当事人的公正审判请求权得以恢复和实现。

第二,关于再审的管辖法院。参考域外的相关法律规定,大陆法系国家(地区)虽是以当事人申请再审之诉的方式提起再审程序,但在对其管辖上则是根据相关事由设置不同的管辖法院。德国民事诉讼法对再审案件的受理原则上专属于作出第一审判决的法院,同时又较为灵活地规定了根据不同的再审事由确定由控诉法院或上告法院受理。日本民事诉讼法对再审案件的受理规定了两种情形,一般情形下再审之诉由作出声明不服的判决法院管辖,对于不同审级的法院对同一案件作出判决的再审案件,由上级法院合并管辖。可见,对当事人申请再审案件的管辖法院并非仅规定一种法院为合理,应当将其同再审事由的规定、各级法院的职能综合进行考量。

笔者认为,应当规定选择性的受理法院,根据再审事由的不同,分别向原审法院申请再审,或者向其上一级法院申请再审。对于程序性事由,譬如“未经传票传唤,缺席判决的”、“审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的”、“对违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的情形”等,因这些事由不涉及对案件事实的审查认定,由原审法院进行审查纠正不会引起当事人的疑虑,可以由原审人民法院进行审查并决定是否再审。而对于事实认定的再审事由和适用法律问题的事由,譬如“有新的证据,足以推翻原判决、裁定的”,“原判决裁定认定的基本事实缺乏证据证明的”,由其上一级人民法院受理审查并决定是否再审,可以有效避免原审法院在实施审查认定中的人为因素,并可保证法律统一实施的效果。

第三,关于再审审查期限。对于现行民诉法中,院长可以延长审查期限的条款应作出相应的限制。比如,最长延长时间应有上限的明确规定,最多可以延长几次应有次数的明确限定,延长的审批程序也要有规定,避免不透明、不公开的问题。对于当前最高人民法院、高级人民法院申请再审案件呈现“井喷式”增长的现状,为保证办案质量,一方面可以通过修改立法延长审查期限的方式,另一方面也可以通过调整一审案件的级别管辖、增设法院内部专门机构和人员等方式予以解决。

第四,关于再审申请的次数。基于审判权威的考虑,审判监督程序的提起必须是例外。作为要求法院行使司法裁判权的一种请求的诉,对具体案件而言,只能行使一次,这也是诉的特性之一。再审之诉也是如此,一旦提起了再审之诉,再审法院一旦以再审之诉不符合条件或者再审请求不能成立而驳回,当事人便不能再次提起再审之诉,这就可以避免当事人纠缠再审的问题。

第五,建立涉诉信访与申请再审分流机制。因目前我国司法制度在程序权利救济方面的欠缺,使得涉诉信访成为诉讼程序补救的途径并产生功效。因此,十分必要对涉诉信访的提起方式、程序规范进行整理和修正,并通过完善再审之诉弥补程序权利救济的不足。一是建立涉诉信访与申请再审分流机制。明确规定凡可以通过诉讼程序维护的权利,主动放弃诉权转向信访的,对其信访事项一般不再予以支持。因为涉诉信访作为权利救济渠道,应当是在穷尽法律手段后的非常态手段,不是常态的权利救济途径。二是完善再审之诉,为当事人申请再审权提供充分的程序保障。同时,我国应彻底废止人大或政府系统的信访机构转批申诉启动再审程序的法外“惯例”,再审程序的启动只能一板一眼、依法而行,杜绝司法行政化和司法随意性。如此一来,当事人对已生效判决不服,必须通过再审之诉的法律渠道解决,任何旨在向法院施加压力的非正常上访均不起作用,直至取消。三是建立司法终结机制。涉诉信访是社会问题,对经过法定程序处理完结的,必须纳入社会综合治理的范围;涉诉信访更是一个政治问题,党委、政府应坚持依法行政,遵循司法权运作规律,不能另开信访渠道解决司法程序终结的问题。对于被确定为无理上访的,相关责任人提供复查材料,报上级法院、党委政府信访工作机构,终结涉诉信访程序。

鉴于再审程序是特别救济程序,其一方面是纠错程序,对于保护当事人合法权益,纠正原审裁判中的错误,有着积极的作用。因此,要通过完善再审之诉,解决当事人申请再审难的问题,引导当事人理性寻求权利救济,逐步减少涉诉信访。从另一层意义上说,再审程序是以牺牲法的安定性为代价的,因为其有可能因为裁判的权威得不到尊重而影响公众对司法的信赖,有可能使当事人对裁判结果不能得出明确的预期,会影响生效裁判的既判力。因此,再审之诉的提起必须遵循严格的条件和程序,不能为了降低涉诉信访,一味地破坏法的稳定性和权威,应积极寻找法律效果与社会效果的平衡与契合,构建科学、合理、完善的再审之诉制度。

[1]美国联邦民事诉讼规则(白绿铉编译)[M].中国法制出版社,2000.

[2]【德】奥特·马尧厄尼希(周翠译).民事诉讼法[M].法律出版社,2003.

[3]【日】兼子一,竹下守夫(白绿铉译).民事诉讼法[M].法律出版社,1995.

[4]三民基本六法[M].三民书局.

(责任编辑 马晓黎)

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马守利,济南市历城区人民法院审判员;王娅卓,济南市历城区人民法院助理审判员(邮政编码250100)

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