国民收入分配制度的创新建议

田应奎

（中共中央党校 经济学教研部，北京 100091）

国民收入分配制度的创新建议

田应奎

（中共中央党校 经济学教研部，北京 100091）

国民收入分配是体现社会公平的核心环节。我国国民收入分配应包括三次，相关制度创新也应围绕此进行。其中，初次分配应重点从市场准入、报酬协商、最低标准、联动增长等方面推进；二次分配的核心是居民税收制度，包括所得税、财产、遗产赠与、特别消费税、居民保障制度，包括最低生活、失业救济等；三次分配主要是指社会慈善公益事业制度，主要包括机构制度、公益捐赠、管理、文化等方面。

国民收入；三次分配；制度；公平；社会全面发展

国民收入分配制度由初次、二次和三次分配体系构成。初次分配是国民新增财富在劳动者、出资人和政府之间的直接分配，二次分配是国家通过税收和保障制度对适税和适济居民所进行的收入再分配，三次分配是非政府的社会性慈善公益行为所实现的国民收入再分配。完善的初次分配体系，能够平衡劳动者、出资人和政府三大经济体之间的利益关系，推动国民经济持续健康稳健发展。完善的二次分配体系，能够有效平衡居民收入差距与财富矛盾，特别是有效化解贫富两极分化冲突，促进社会公平正义和谐发展。完善的三次分配体系，是现代国家保障社会和谐、体现人性温暖的重要制度设施，是个人、企业和社会组织应尽的人性道义与社会责任。当前，推进我国国民收入分配制度的创新研究，应该重点加强国民收入初次分配、二次分配、三次分配制度的创新研究，构建符合我国社会主义市场经济发展要求的公平分配制度体系，促进国民经济与社会全面协调可持续科学发展。

一、国民收入初次分配制度的创新建议

国民收入初次分配是我国收入分配的最重要部分，决定着国民收入分配的基本格局，因此，国民收入初次分配制度创新建设研究至关重要。目前，我国国民收入初次分配制度的创新，我们认为应该重点从市场准入、报酬协商、最低标准、联动增长等方面大力推进。具体包括劳动就业公平竞争制度、劳动报酬公平协商制度、劳动工资最低标准制度、劳动收入联动增长机制等创新研究。

（一）加强劳动就业公平竞争制度的创新建设

劳动就业公平是劳动报酬公平分配的基础。目前我国正处于经济社会体制创新的关键时期。工业化、城镇化、市场化、国际化的加速发展，农业向工业、农村向城市、计划向市场、国内向国际的经济社会转型，要求劳动就业制度从市场准入方面就必须坚持开放、透明、公平竞争的制度创新原则。

根据社会主义市场经济发展的要求，努力实现劳动就业、用人用工方面的权利公平、起点公平和机会公平，加紧建立全国范围的公平统一的劳动市场准入和就业竞争制度，努力消除用人用工方面的体制障碍和部门壁垒。

1、要努力消除二元用人用工制度。目前，我国用人用工制度在城乡之间和国有部门中仍然存在着明显的二元壁垒问题。所谓编内和编外、正式和合同、长期与短期等用人用工制度，在劳动报酬、医疗、养老、社会保障等权益方面存在着明显的差别，极大地影响着我国劳动就业和用人用工领域的公平竞争性。为此，要努力创造条件，尽快统一全国城乡劳动就业制度，尽快取消城乡二元户籍制度，完善农村土地承包制度，统一国有部门和单位的就业标准，统一编内编外、长期临时等二元用人用工制度。

2、要推行公平竞争的劳动就业制度。特别要在国家机关、事业单位和国有企业中，大力推行面向社会、面向市场的公平竞争的劳动就业制度。努力建设全国统一的劳动就业市场体系，推行公平竞争的市场化、社会化的国家雇员聘任制度和国有企业劳动用人用工制度。

3、要推行公平竞争的岗位聘任制度。公平竞争、能上能下的岗位竞争制度，是劳动就业公平制度的重要内容。根据目前我国劳动就业制度方面存在的主要问题，首先，要在国家机关和事业单位创造条件，全面推行岗位竞争与聘任制度，加大市场化和社会化的竞争上岗、岗位任期等制度建设。其次，要在国有企业加强市场化和社会化的领导岗位与专业技术岗位的竞争与聘任制度建设，同时，根据企业生产经营状况，实行弹性的劳动合同与聘任制度。

（二）加强劳动报酬公平协商制度的创新建设

公平的劳动报酬应该是劳动市场供求双方平等协商的结果。在生产经营活动中，劳动者、企业主与政府结成最基本的经济利益体。劳动者付出劳动获取劳动收入，企业主付出资本追求资本回报，政府通过税收征缴财政收入，这是三者最基本的经济行为动机。所谓报酬公平不公平应该来自于这些相关利益者的平等协商。因此，建立我国公平的劳动收入分配制度，必须建立健全劳动者、企业和政府三方平等协商的收入分配制度体系。通过三方的平等协商，从而使劳动者、企业和政府增进相互理解，确立各自认可的收入分配公平关系。

根据以上的公平分配理念，目前我国初次分配公平制度创新建设，首先应该在城镇各类经济单位和部门建立健全统一、规范、法制的行业工会与协会组织，包括企业工会、机关工会、事业单位工会等劳动者自治组织，提高劳动者参与收入分配协商谈判的自组织化程度，增强劳动者的整体谈判与协商能力，维护劳动者的劳动与收入的合法权益。在农村，应该加强村民委员会组织制度建设，提高农民保障收入、维护权益的自我管理水平，保障和维护农村居民合法的民主选举、决策、管理和监督等权益。

（三）加强劳动工资最低标准制度的创新建设

劳动工资最低标准制度是保障劳动者劳动收入权益的重要措施，是劳动者抵御市场风险、应对资本强权的最后屏障，是市场经济国家最基本的劳动报酬公平分配安全保障机制。这是保证市场经济初次分配底线公平的基本要求。鉴于我国目前劳动力资源供大于求的市场行情，在市场经济发展过程中始终坚持国家统一的最低工资标准制度具有重大现实意义。

1、要建立健全公平的最低工资标准制度。最低工资标准应该满足劳动者及其家庭成员所必需的物质文化的生活费用、素质提升与发展的费用。这些基本的生活与发展项目，要能够反映当期经济社会平均文明发展水平。参照多数国家最低工资标准的计算方法，我国最低工资标准应该保持在当地社会平均工资40%—60%的水平。

2、建立健全公平的最低工资增长机制。根据国民经济社会发展的具体状况，及时合理地提高最低工资标准，对于保障劳动者的合法收入、共享经济发展成果、消除贫富两极分化等具有十分重要的意义。目前，我国应该建立健全全国范围的最低工资收入与国民经济联动增长机制，并通过法律的形式加以明确和保障。

（四）加强劳动报酬联动增长制度的创新建设

在劳动力过剩、资本雇用制度的条件下，劳动者始终处于被雇用的弱势地位，如果没有国家法律法规的强力保障，劳动者报酬难以扭转收入相对递减的趋势。为此，当前我国公平分配制度建设要根据共享发展成果、初次分配更加注重公平的分配原则，建立健全劳动报酬与国民经济联动增长机制。

1、要在国民收入的宏观分配上，制定公平合理的劳动报酬、资本收益和政府税收三者间的比例结构。只有这样，才能尽快解决初次分配劳动报酬比重下降的问题，切实提高劳动报酬在国民收入总量分配中的结构比例。建议把目前我国初次分配劳动报酬只占40%左右的过低比重，尽快提高到国际平均50%以上的水平，从根本上扭转初次分配劳动报酬比重下降的趋势。

2、建立全国性的劳动报酬与国民经济增长的收入联动机制。鉴于目前我国劳动报酬增长与国民经济增长相互脱节严重的状况，建议在实现劳动就业和岗位公平竞争的基础上，分别在国家机关、事业单位实行同期劳动报酬不低于同期国民经济增长水平的报酬增长制度；在国有企业合理设定国有资本收益，实行劳动报酬增长不低于同期经营业绩增长水平的企业分配制度；在全社会实行最低工资标准增长不低于国民生产总值增长水平的分配制度，以尽快解决初次分配劳动报酬增长长期低于国民经济增长的问题，为扩大我国居民消费水平创造收入分配前提条件。

（五）加强国有企业收入分配制度的创新建设

国有企业收入分配制度的创新建设，涉及劳动就业、资本预算、分配方式、最低保障等方面的问题。在实现劳动就业、劳资协商、最低标准、增长联动等制度创新基础上，国有企业收入分配制度创新建设，需要加强以下三方面重要制度的建设：

1、加强国有企业的分类制度建设。我国国有企业行业分布广泛，生产经营环境和发展条件差异很大，应该以科学发展观为指导，根据我国产业发展规划与布局，对不同行业部门与产业性质的国有企业，实行不同类别的企业分类制度管理，这是推进国有企业收入分配制度创新建设的基础工程之一。不区分国有企业具体的行业类别和产业特性，简单化地实行一种收入分配模式，是严重阻碍我国国有企业公平分配的体制问题。

根据我国不同行业的竞争程度和未来行业发展前景，进行垄断行业与竞争行业、金融业与非金融业、科技行业与非科技行业等不同行业类别的性质区别，在此基础上对不同行业性质的国有企业生产经营活动，实行不同的资本预算管理方式和收入分配管理制度。

建议根据国有企业的生产经营垄断性，实行有差别的国有资本预算制度，建立相对公平的企业利润留成分配制度，避免垄断企业分配过多的垄断超额利润。对竞争性领域的国有企业，建立健全与生产经营状况直接挂钩的收入分配制度。对高科技国有企业探索实行风险绩效工资与期权工资制度等。

特别要加强对垄断行业国有企业收入分配的监督管理。首先，应通过建立健全反垄断法和公平竞争法等法律法规，努力消除垄断行业进入与退出壁垒，鼓励各类资本在不同行业之间的合理流动和有序竞争，促进行业平均利润的市场形成。其次,应严格规范垄断行业的收入分配行为,通过征收国有资源税、国有资本补偿税、工资总额控制等手段，缩小垄断行业与竞争行业间的收入差距，切实解决国有企业行业分配差距过大的问题。

2、加强国企高管的薪酬制度建设。国企高管薪酬制度建设事关国有企业的长远发展，总的制度建设宗旨应该坚持市场化和社会化改革方向，体现按劳分配与按要素贡献分配相结合的分配原则，建立健全企业高管薪酬总量与企业效益挂钩的分配制度，同时，充分考虑具体国情和社会承受能力，处理好公平与效率的关系，妥善处理企业高管与普通职工收入差距悬殊的问题。

——坚持市场薪酬的原则。根据国企高管的市场化、社会化招聘程度，对其实行市场化与政府指导相结合的报酬分配制度。坚持规范、透明的薪酬分配原则，构建薪酬与业绩紧密挂钩的激励机制，实行以业绩为导向的年度薪金制度。

——科学设置薪酬结构。国企高管薪酬由基本年薪、绩效年薪、中长期激励、福利保障等构成。在基本年薪方面，应该根据国有企业职工平均工资水平、企业经济效益等因素综合确定。在绩效年薪方面，应该实行绩效薪金与年度经营业绩考核结果挂钩。在中长期激励方面，应该根据业绩考核确定中长期激励收益水平。在福利保障方面，应该合理设置福利保障水平，突出其公平性和普惠性，避免与职工保障水平差异过大。

——规范企业领导的职务消费。根据公开、透明、规范化的要求，合理制定领导的职务消费标准与范围，推进国企高管职务消费管理制度化和规范化建设，避免职务消费管理无章可循、无规可依的状况，特别是要加强职务消费透明化和追溯制建设，提高国企高管收入水平的社会公信力。

3、加强国有企业的法人治理建设。企业薪酬激励是企业法人治理的核心。企业法人治理又是薪酬有效激励的基础设施。国有企业薪酬制度建设必须与推进企业各项改革相结合，特别要与完善企业法人治理结构相配套。为此，一是要加强董事会、总经理和监事会制度建设，特别是企业薪酬委员会制度建设，加强企业党组织、工会和职工代表大会制度建设，加强企业职工代表大会制度建设，构建国有企业有效的薪酬激励约束机制。二是要不断强化外部监管制度建设。重点加强国有企业收入分配的外部审计监督，严肃惩处各种违规行为，大力推进国有企业收入分配透明制度建设，实行国企高管薪酬信息定期披露制度，强化企业内部职代会的民主监督。

（六）加强国家雇员薪酬分配制度的创新建设

国家雇员薪酬分配制度建设，应该体现公共管理与服务的均等化要求，坚持薪酬与贡献、收入与责任相对称的公平分配原则，建立符合国家公共管理与服务特点、体现岗位职责和工作绩效以及分级分类管理的薪酬分配制度。在机会均等和公平竞争的前提下，充分体现绩效与报酬、岗位与责任对称的公平分配原则，拉大岗位薪酬差级，完善报酬收入的正常调整机制，实现收入分配制度的科学化、规范化和法制化。

1、要严格控制国家雇员的规模。根据公共管理与服务的实际需求，合理设定国家雇员的总量规模，加强行政事业单位的机构编制建设，加大行政机关、事业部门的整合力度，解决职能重叠、机构臃肿、人浮于事的问题，使国家雇员规模与经济社会发展的要求相适应。

2、要全面推行绩效薪酬制度。坚持公平竞争、按劳分配的原则，根据岗位责任和实际贡献，合理确定薪酬的等级标准。首先，科学设置岗位职能，明确岗位的价值度，为建立岗位薪酬制度提供科学依据。其次，实行绩效薪酬制度，坚持竞争上岗、岗变薪变的原则，使薪酬水平与岗位职责和工作业绩直接挂钩，向关键和重要岗位、高素质高技能人员倾斜，重点解决平均主义分配问题。

3、要科学制定绩效薪酬标准。绩效薪酬应该包括基本薪酬和追加薪酬两部分。基本薪酬包括从业者个人与家庭生存的生活与发展费用。追加薪酬包括不同岗位、行业、地区以及贡献之间的差别价值，以体现责任、贡献、行业、地区间的工作差别情况。在基本薪酬方面，首先应该建立全国统一的标准制度，体现国家公共管理和服务的平等原则，消除不同地区和部门之间的收入标准不公平的现象。基本薪酬应该与国民经济发展成正比，反映从事国家公务的从业人员在个人生存与家庭赡养方面所需要的基本费用。在追加薪酬方面，追加薪酬要能够体现实际劳动付出的行业差异性、岗位责任风险、地区艰辛程度以及特殊贡献等因素，保持薪酬制度的公平性和导向性。

4、要完善薪酬分配管理制度。国家雇员薪酬分配管理是一项非常复杂的系统工程，管理制度的科学性直接影响整个薪酬分配管理的状况。为此，要综合运用经济、行政和法律等手段，建立正常的薪酬增长机制，推进薪酬管理的规范化和法治化。同时，要严格控制职务消费，取缔非法收入。一是要加强总量控制和预算管理。根据国家经济社会发展和财政收入状况，确定国家雇员的薪酬总额，建立健全薪酬总额增减弹性机制，建立健全不同行政事业单位的薪酬指导线，引导各地区相关行业事业单位薪酬水平的合理增长。二是要加强行政事业单位的预算收支管理，严格财务会计与审计制度，体现公共服务事业的公益性和非赢利性。对法律规定可以收费的项目，必须加强收费行为的管理，实行严格的收支两条线制度。三是要整顿灰色收入，取缔非法收入。实行公开、监督、预算的职务消费制度，进一步完善相关法规政策，统一名义和实际收入管理，消除不正当补贴，严格薪酬分配制度，加强外部监督管理，建立薪酬分配网络管理系统。

二、国民收入二次分配制度的创新建议

所谓国民收入二次分配制度，是指政府通过财政收支手段对全体居民的收入和支出活动进行再分配调节的法律政策总和。从财政收支对象来看，国民收入二次分配制度包括居民税收制度和居民保障制度两大类。居民税收制度是针对居民收入、财产及消费行为的税收制度，主要包括所得税、财产税、遗产税、赠与税、特别消费税等。居民保障制度主要是指政府提供给居民的各种财政性收入与福利制度，主要包括最低生活、失业救济以及基本医疗、养老和住房等保障制度。居民税收的增加必然是居民实际收入的减少，而居民保障的增长必然是居民实际收入的增加。

（一）加强居民税收制度的创新建设

居民税收是国家为满足公共管理与服务的需要，依据有关法律规定强制无偿地向居民取得财政收入。科学完善的居民税收制度是政府参与国民收入二次分配的重要手段，对促进国民经济社会健康发展、缩小居民贫富差距、实现社会和谐具有极其重要的作用。

1、建立健全居民税收制度体系。完整的居民税收制度由收入、使用和转移三个环节构成，细分为居民收入、财产占有、使用消费、转移支付、遗产继承等全过程，并根据收入能力和财富总量状况实施合理的累进的税收制度。针对目前我国居民税收制度存在的主要问题，建议我国居民税收体系应该根据公平税赋、能力税赋的原则，建立多税种、立体式、全过程的居民收入分配调节体系，实施以累进制为特征的个人收入、财产、赠与、遗产以及奢侈消费等税收制度，充分发挥国家税收在居民收入分配各个环节的有效调节功能。

——完善个人所得税制度。个人所得税是国家对居民个人所得所征收的税收。其税制优点是征税明确、税赋公平、没有转移。尤其是其累进制的税式，使得所得税额向高收入阶层集中，既可以增加国家税收的总量，又可以调节居民的贫富差距，也利于纳税人健全和改善财务管理。其税制缺点是计税复杂、征缴困难，税收成本比较高，需要严密的税收技术和税收法治等条件。建议根据我国居民收入发展变化状况，加快居民所得税制度的改革步伐，建立综合与分类相结合的税收模式；完善收入实名制建设，保护合法收入，打击非法收入；实行混合所得税制，合理确定扣除费用，加大高收入者的税赋；加强其他配套制度建设，包括个人财产登记、收入申报及交叉稽核、信用卡制度以及计算机信息处理技术等。

——实行居民财产税制度。财产是财富的象征，其数量多少、规模大小，代表着居民贫富的实际状况。财产具有双重性，既可以激励人们勤奋工作，满足物质精神需求，又可能导致贫富悬殊、不劳而获甚至刺激犯罪。针对目前我国居民财产的分布状况，建议进一步加强和完善特别财产税制度建设，建立健全居民财产税制，完善存量财产调节，解决财产悬殊的问题。

——完善居民消费税制度。消费税是国家对特殊消费行为的税收调节。根据具体国情及经济社会发展水平，国家对一般只有高收入阶层才能消费的项目征收特别消费税，以此来调节贫富悬殊、引导理性消费。建议根据经济社会发展阶段的特征，特别是居民平均生活消费标准水平，充分发挥消费税的再分配功能，对生活必需品实行累退性消费税制，对奢侈品实行累进性消费税制，引导居民形成文明健康的生活消费方式。

——实行遗产赠与税制度。财产继承和赠与是个人间最重要的财富转移形式。通过实行遗产继承税和赠与转让税，对于建立健全居民税收制度体系，调节社会财富分配，鼓励个人努力奋斗，促进慈善公益事业的发展，形成良好的社会风气，均具有极其重大的现实意义。根据国际成功经验，结合我国实际情况，目前我国应该积极创造条件，尽快实行遗产赠与税制度。具体建议：在税率和起点选择上，实行总额累进征收制度，高起点、高累进，抑制巨额财富转移所形成的代际不公和不劳而获问题，如税率范围在10%至50%区间，起征点在100万或200万元以上。在征管方式上，实行属地征管、比例留成制度，如地方与中央七三分成等，以调动地方的积极性。

——提高居民的纳税意识。根据我国社会主义市场经济发展新阶段的新要求，应该不断提高我国居民的纳税意识。一是要建设多纳税光荣的社会价值环境。税收是国家提供公共管理与服务的前提。适税公民根据国家法规交纳税收，是其基本的公民义务与责任。政府应该大力加强对公民的纳税宣传，同时，实行公共财政透明制度，提高财政支出的公信度，扩大纳税人的知情权，增强国家主人意识。二是要坚持居民税收的上位公平原则。居民税收上位公平原则，是指向居民征税不能改变其实际收入上的社会阶层排位，即不能出现富人多交税反而沦为低收入者的结果。

——加强居民税收的征管。税收行为涉及个人和国家的根本利益，税收制度必须得到严格执行。一是要加强税收信息技术现代化建设。建立健全居民个人收入核算体系，包括个人帐户、个人信用实码制和计算机联网查询系统，促进居民收支活动的显性化；推进全国信息网络制度建设，建立健全税务、银行、海关、工商、用人单位、出入境管理以及公检法等部门信息网络系统。二是要加强配套制度建设，建立个人资产实名制度，如资产登记、评估、认证制度，大额现金收支管理制度等。三是要加大对税收违法行为的查处力度。加强税源控制，防止税款流失。如设立居民专用税务号码，建立收入纳税档案，统一收支信息系统建设等。在税收征管上，要重点解决有法不依、执法不严的问题，对偷漏税构成犯罪的纳税人，必须依法追究其刑事责任，以维护税法的严肃性。

（二）加强居民保障制度的创新建设

生存权是最基本的人权。国家给每个居民提供最基本的生活、医疗、教育、住房和养老等保障，是文明社会、责任政府的基本公共服务义务，也是维护国家稳定、社会和谐的基础制度设施。我国是社会主义市场经济国家，更应该对全体国民的生存权给予全方位的生存保障，以充分体现政党先进、制度优越的社会特性追求。因此，要根据国民经济和社会不断发展的实际情况，建立健全居民生存保障制度体系，提高政府的公共服务水平。当前，要大力推进全国统一的居民最低生活、养老、失业、医疗、教育、住房等保障制度体系建设，努力缩小城乡、地区和家庭之间的收入差距，提高居民基本生存权益的水平，实现公共服务和基本人权的底线公平。

1、加强贫困人口最低生活保障制度建设。最低生活保障制度是保障居民基本生存权的制度。基本生存权是指作为居民在当下社会经济发展水平上维持生存而应该达到的最基本的生活状况，包括基本的物质生活和文化生活费用等。它是国家对那些生活困难居民提供基本生活或健康帮助的公共制度，是社会最基本的公共安全网和生活贫困者的最后屏障，反映着一个国家社会人道文明的发展程度。目前，我国的最低生活保障制度建设，应该从平等保障、统一覆盖、统一项目、累进补偿等方面大力推进。

——实现平等保障的权利。最低生活保障制度首先是一种全民性的平等保障制度。应该根据居民生存权平等的原则，对所有法定收入线以下的生活困难公民，实施国家统一的平等的保障支持。为此，应该加大力度逐步废除城乡二元分割的最低生活保障体制，实行城乡统一的最低生活保障制度。

——统一保障覆盖的人群。国际上一般认为，总人口10%最低收入阶层为贫困人群，其生活质量与状况难以达到社会平均的生活水准，往往难以应对医疗、教育、失业、养老等特殊生存压力，需要国家和社会给予最低生活保障支持。建议我国最低生活保障制度覆盖全国人口10%的最低收入人群，实行全国统一的最低生活保障制度，并逐步提高到世界银行制定的全球最低生活贫困标准，即每人每天生活费支出不低于1.25美元标准。

——统一保障项目的范围。目前，我国最低生活保障定义范围太窄，仅指最低收入或日常生活费用项目，没有把基本的医疗、教育、住房等生存必需品保障在内。事实上，目前我国贫困人口除了饮食生活困难之外，还包括医疗、教育和住房等贫困问题。建议把最低生活保障与最低失业、养老、医疗、住房等其他生存最低保障制度，合并起来统一测定和保障，使那些生活困难的人群能够得到国家提供的基本生活和健康帮助。

——实行累进保障制度。最低生活保障制度应该坚持以下两个基本原则：一是保障与收入成反比。收入越低，保障补偿越大。二是保障与努力成正比。保障不能产生制度性的懒人。建议最低生活标准设计两条最低线：一是绝对保障线，即对总人口10%的最低收入人口（绝对贫困者），给予最低生活标准的全保障。二是相对保障线，即对总人口10%的次低收入人口（相对困难者），给予最低生活标准的部分保障。也就是说，全社会80%的人自理、10%的人受助、10%的人受保。

2、加强全民基本医疗教育住房保障建设。要在优先进行贫困人口的最低生活保障制度建设的基础上，加强覆盖全民的基本医疗、教育和住房等社会保障制度建设。所谓基本医疗、教育和住房等保障，是指由国家财政保障的基本医疗、教育和住房等支出制度，使全体公民能够得到与经济社会发展同步的文明生存待遇。

——加强全民基本医疗保障建设。身体是革命的本钱，健康是幸福的基础。人的生命只有一次。任何经济社会问题与人的生命救助相比，都没有道义上的优先权。无论是对个人、家庭还是国家，把钱花在医疗上价值最大。我们应该举全国之力努力消除因病陷困、因病致贫的现象。建议根据公民的实际收入状况，实行全国统一的医疗救助制度。

——加强全民基本教育保障建设。教育是发展的基础，是人增强智力、技能的根本途径，是民族进步的根本出路。教育决定人的生存状态，决定社会的文明程度，决定民族的发展前景。我们应该举全国之力努力消除因学致贫、因教陷困的现象。建议根据公民的实际收入状况，实行全国统一的教育救助制度。

——加强全民基本住房保障建设。根据每个公民具有基本生存权的宪法原则，国家应该坚持基本住房的公共性和公益性目标，努力保障最低住房需求的财政性支持。我们应该举全国之力努力消除住房困难人群；政府有责任建立和完善公益性住房供给体系，为全体公民提供最基本的住房保障；建议根据各地经济社会发展的实际状况，由中央政府统一制定各地最低住房公益保障标准，并列入国民经济和社会发展长远规划中加以落实解决。

三、国民收入三次分配制度的创新建议

社会慈善公益事业属于国民收入的第三次分配，其制度建设是国民收入分配制度体系建设的重要组成部分。在充分发挥市场与政府在初次分配和二次分配中的重要作用的同时，积极推进我国公平分配制度的创新，就必须充分发挥各种非市场、非政府的社会性公益慈善机构的再分配作用，努力推进体系发达、管理完备、资金充足的社会公益慈善事业制度建设。

（一）加强慈善公益机构制度的创新建设

慈善公益机构是社会慈善公益事业的组织载体。推进我国三次分配制度的创新建设，首先必须按照国家鼓励、社会参与、民间自愿的方针，加强慈善公益机构的制度创新建设，大力培育发展各类慈善公益组织，鼓励企事业单位、非政府机构和个人的慈善公益活动。为此，要加快慈善公益法制建设，完善机构体系，维护机构的法人地位，积极开展志愿者服务活动。

1、加快社会慈善公益事业的法制建设。努力推进慈善公益事业基本法的制订工作，建立健全慈善公益事业法律体系。重点建设慈善公益事业的准入制度、管理制度、淘汰制度以及信息透明、分类分级、行业评估等法律制度。建议实行宽进严管的事业准入管理制度，大力发展各类慈善公益机构。在严格监管的前提下，最大限度地鼓励全社会举办慈善公益事业，鼓励国外合格机构和人员来华举办慈善公益活动。

2、建立健全分级分类的机构体系。大力发展各种综合性和专门性慈善公益机构，重点鼓励发展家庭帮扶、医疗救助、法律援助等慈善公益机构；大力发展全国性的慈善公益机构，提高其行业主导与龙头地位；大力发展地区性慈善公益机构，发挥区域性慈善公益事业的协调组织作用；重点发展社区性慈善公益组织，提高慈善公益事业面向基层面向群众的服务水平。

3、维护慈善公益机构的法人地位。通过推进慈善公益事业的法制建设，让慈善公益组织真正成为具有独立民事责任能力的社会行为主体，以逐步改变目前慈善组织过分行政化的体制弊端，转换政府对慈善公益事业的管理角色，从直接组织者变为制度监管者，创造公平的慈善公益事业发展环境，重点培育和发展民间性、社会性的慈善组织，加强慈善公益组织自身机构和业务建设，为发展慈善公益事业提供组织保障。

4、积极开展志愿服务组织活动。通过完善志愿服务活动的法律法规和政策，大力推广和普及志愿者登记、培训、时间积累、绩效评估和表彰制度等，引导更多的社会公众参与志愿服务；推动志愿服务领域的延伸和拓展，以老年人、未成年人、残疾人员、下岗失业人员、外来务工人员及城乡低收入家庭为重点服务对象，以社会救助、优抚助残、环境保护、法律援助等为重点服务领域，促进志愿服务活动的经常性和制度化。

（二）加强慈善公益捐赠制度的创新建设

慈善捐赠问题是慈善公益事业的根本问题。慈善公益事业捐赠状况直接决定着慈善公益事业的作用大小，反映着整个社会慈善公益事业的发达成熟程度。从经济基础方面来看，慈善公益事业的捐赠规模取决于整个国民经济的发展状况。在国民经济发展水平既定的条件下，慈善公益事业的捐赠状况还受制于国家捐赠政策的支持力度和慈善文化的环境氛围。根据目前我国慈善公益事业发展的落后状况，建议加强以下慈善公益资金筹措制度建设：

1、加大对慈善公益事业的政策支持力度。首先要提高慈善公益捐赠免税减税的比例，建立起方便、快捷、易于操作的免税程序，确实让广大的捐赠者能享受到免税的好处，通过国家税收政策的强制力来保障稳定的慈善公益捐赠来源。建议尽快修改目前我国公司法、企业所得税法和个人所得税等法律法规中与慈善公益捐赠相关的条款，最大限度地提高慈善公益捐赠的免税减税比例，鼓励和引导企业、团体和个人向慈善公益事业捐赠。

2、实行鼓励从事慈善公益的税收制度。建议尽快推行累进式的遗产税、赠予税、财产税、消费税等制度，通过全覆盖、累进制的个人税收体系，引导富裕阶层向慈善公益事业捐赠，提高其个人间和代际间的财富转移代价，构建鼓励个人奋斗、勤劳致富、朴素节俭、慈善公益的税收文化制度环境。

3、建立健全慈善公益奖励制度。建议尽快建立国家各个层级政府的慈善公益表彰制度体系，包括全国性、地区性和社区性以及机关事业单位和企业组织的慈善公益表彰制度系统；鼓励开展全国性、地区性、单位性和社区性的慈善公益评比奖励活动，努力提升慈善公益先进典型人物的社会荣誉与政治地位。

（三）加强慈善公益管理制度的创新建设

慈善公益事业是文明、造福的光彩事业。鉴于其事业性质的先进性和服务对象的特殊性，为保障我国慈善公益事业的健康发展，需要实行严格管理的慈善公益制度，提高慈善公益活动的社会公信度。

1、建立健全信息公开透明制度。从慈善公益机构的准入到退出，慈善公益捐赠的收取到支出，慈善对象的选定和帮助等所有环节和过程，均严格实行公开透明的监督管理制度。只有全面实行公开透明的监督管理制度，才可能避免慈善公益领域的腐败现象、提高慈善公益事业的社会公信度。目前，要重点建立健全慈善公益活动和捐赠使用的社会公示制度，定期公布捐赠资金和物品的来源与流向，建立健全公开透明的公众查询系统。

2、建立健全责任追究监管制度。要建立健全对慈善公益机构行为活动的监督机制，促进慈善公益机构严格自律；规范社会募捐行为，完善社会捐赠资金、物品的管理；加强慈善公益资金和物品的使用管理，确保社会捐赠款物使用的安全有效，确保捐赠人的意愿得到有效落实；建立健全由政府机关、社会中介机构和社会公众等组成的多重外部监管体系。

3、完善慈善公益专业人才制度。慈善公益事业的健康发展需要大量优秀合格人才，因此，应该建立健全吸引人才、培养人才和使用人才的制度环境，使社会上更多的优秀人才从事慈善公益事业；建议大力改革慈善公益组织的用人制度，完善人力资源管理，努力使责任心强、公益观正、专业知识丰富的优秀人才，充实到慈善公益事业中来。同时，积极开展慈善公益事业的国际合作与交流，借鉴国外慈善公益事业的成功经验，改革创新慈善公益事业的观念与体制机制。

（四）加强慈善公益文化制度的创新建设

慈善公益活动，说到底是一种社会自组织与自愿性活动。自觉自愿的前提，需要有慈善公益文化的极大发展。我国慈善公益事业的发展需要有优质的慈善公益文化制度建设来保障。

1、做好慈善公益事业的宣传工作。中华民族具有扶贫济弱、救孤助残的传统美德，需要在社会主义市场经济条件下对全体公民大力宣传教育，培养每个公民的慈善公益道德观念，强化慈善公益文明意识，激发社会各界参与慈善公益事业的热情。建议国家宣传文化管理部门和主流新闻网络媒体，自觉承担起慈善公益宣传教育的主体责任，积极开展慈善事业的理论研究，总结推广先进经验，办好慈善公益宣传刊物，组织慈善公益国际交流，形成致力慈善公益事业光荣神圣的社会舆论氛围。

2、积极开展各种慈善公益活动。要精心策划组织各种形式的慈善文化活动，弘扬现代慈善公益理念，塑造乐善好施的社会环境；积极开展各种全国性、地区性、单位性和社区性的慈善公益活动，树立各级各类慈善公益先进人物典型，倡导慈善公益文明理念；通过策划举办义演、义拍、义卖、义诊等各种形式的慈善活动，扩大慈善事业的社会影响；建立健全相应的绩效考核激励机制，在全社会大力开展生动活泼、形式多样的慈善公益活动。

3、培育发展慈善公益捐赠市场。要建立健全全国性、地区性、单位性和社区性慈善公益捐赠市场体系，积极引导企业公民、团体法人以及富裕阶层、社会名人等参与慈善捐赠活动；建立多层次和长期性的慈善公益捐赠市场，大力倡导领导干部和社会名人带头捐赠；积极倡导慈善文化与企业文化的创新建设，鼓励慈善公益机构与工商企业建立战略合作伙伴关系，在企业文化建设中宣传慈善公益意识，在慈善文化建设中确立市场品牌理念，塑造企业、公民的慈善公益形象，特别要使企业成为慈善公益事业的生力军。

责任编辑：刘建文

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1671-2994（2010）05-0100-07

2010-08-18

田应奎（1962- ），男，山西大同人，中共中央党校经济学教研部教授、博士生导师。研究方向：宏观经济调控、经济体制改革、财政金融政策等。

*本文是作者主持相关国家社科基金项目最终成果的部分内容。