农村基层民主建设视阈下农民制度化政治参与研究

张 璐 周定财

（徐州师范大学 管理学院，江苏 徐州 221009）

农村基层民主建设视阈下农民制度化政治参与研究

张 璐 周定财

（徐州师范大学 管理学院，江苏 徐州 221009）

农民制度化政治参与对推进农村基层民主建设具有重要意义，是推进社会主义民主建设的基础性工作。当前，农民制度化政治参与存在很多制约因素，如制度缺失、城乡二元结构、部分农村基层干部行为失范以及农民文化素质偏低和参与能力不高等。要完善农民的制度化政治参与，就必须完善农民政治参与的相关制度，大力发展农村经济，优化农村基层干部的领导能力，提高农民的文化水平和政治素养。

农村基层民主建设；农民；制度化政治参与；制约因素；完善途径

当今中国正处于经济社会转型期，占全国人口绝大多数农民的政治参与程度、方式和水平，正成为衡量中国政治民主发展的一项重要指标。根据政治参与是否符合法律或制度规定的程序，农民的政治参与分为制度化政治参与和非制度化政治参与。其中，农民制度化政治参与是指农民在法律和制度允许的范围内通过正当合理的渠道进行有序的政治参与。探讨扩大农民制度化政治参与的有效途径，引导农民进行有序的政治参与，有利于推进社会主义民主建设的基础性工作，推动社会主义农村基层民主建设的进程。农民制度化政治参与和农村基层民主建设相辅相成，相生相息。实现农民制度化政治参与能够从真正意义上为农村基层民主建设提供环境基础、精神动力和素质保障，在落实农村“自我管理、自我教育、自我服务”有效治理模式的过程中推进农村基层民主建设的顺利进行；而农村基层民主的顺利推进又为扩大农民制度化政治参与清除障碍，为农民实现制度化政治参与提供新的机遇。

一、当前制约农民制度化政治参与的因素

从农民制度化政治参与在推进农村基层民主建设中的作用来看，实现农民制度化政治参与势在必行，然而，在现实生活中却有各种因素制约着农民制度化政治参与的实现。

1、农民有效政治参与的制度缺失是关键因素。完善健全的制度是承载有效政治参与的平台，在制约农民制度化政治参与的诸多因素中，相应制度的缺失是问题的关键。就目前而言，农民政治参与的制度保障主要有人民代表大会制度、村民自治制度以及信访制度等。这些制度原则上是力图拓宽农民政治参与的途径，但是，由于制度自身的缺陷，使得它们在现实中的效果不尽如人意。就人民代表大会制度而言，农村的人大代表在数量上明显少于城市人大代表，这使得农民倡导自身利益的呼声不够强烈。而且，在人选上，农村人大代表多集中在村干部或农民企业家身上，这就使得普通农民的实际利益难以得到充分准确的反映。就村民自治制度而言，作为村民自治最高决策机构的村民会议，在实际生活中却很少发挥作用，村民委员会也在不同程度上出现了“职能异化”，事关农民切身利益以及农村整体利益的各项事务，仍然在很大程度上掌握在乡镇或村干部的手中，农民鲜有决策权和决定权。也就是说，村民自治制度并没有真正给农民带来民主与自治，该制度的落实不仅没有保障和增进农民参与政治的民主权利，而且，在一定程度上损害了农民对政治参与的信心和热情。就信访制度而言，同样存在着制度的不完善以及重视程度不够的问题，农民通过书信反映的问题往往迟迟得不到妥善的解决，而在上访申诉维权的过程中，多遭到拒绝，甚至受到了身体上的侵害和精神上的侮辱。总之，保障农民有效政治参与的制度，不仅在运行规则和实际落实方面存在着不同程度的问题，而且，在种类和层次方面都存在着明显的不足。因此，除了完善和修正现有制度外，更重要的是要根据农村的现实情况和农民的实际需求，提出更加合理有效的制度，保障最大多数农民的政治参与权利。

2、城乡二元结构所造成的不平等是根本因素。由城乡二元结构所产生的“身份地位的不平等、经济收入的巨大差距和社会保障机制的不同等因素，都会引发农民的强烈不满情绪与心态失衡，并迫使他们为生存等因素铤而走险，这是造成我国农民非制度化政治参与的最根本的深层次原因”②。著名政治学家王浦劬在论述政治社团的利益表达方式时指出：“有权势的社会团体通常愿意并且有能力使用正常的利益表达方式实现自己的利益要求，但有些政治社团却无权无势，这些政治社团虽然也愿意运用正常的方式去实现自己的利益要求，但往往力不从心，于是，它们便转而采用非正常的具有一定强制性质的利益表达方式。”③从目前的实际情况看，农民的非制度化政治参与，在很大程度上与农民在当今社会中较低的身份地位和较弱的经济实力有关，“人微”则“言轻”，很多时候农民无法通过正常的渠道来表达自己的呼声，或者通过正常渠道所表达的利益无法得到重视，因此，农民在迫不得已的情况下，大多采取了诸如越级上访、打击报复、暴力围攻等不合法的甚至是非法的政治参与方式。虽然“非制度化政治参与是一种非常态的政治参与，它占农民政治参与的很小一部分，但它带来的危害是多方面的。”④如何引导农民政治参与由非制度化向制度化转变，改变城乡二元结构，实现农民在社会地位、收入水平等方面的改善，无疑成为最根本、最有效的途径。

3、部分农村基层干部素质不高和行为失范是重要因素。有调查显示，“在农民政治参与的取向中，排在首位的是‘办事公道’和‘人品好，不贪污’，这表明农民有很强的公平要求和正义诉求；排在第二位是‘有文化、明道理’和‘敢为村民说话’，表明农民十分看重知识文化以及敢为平民利益鼓与呼的‘包公精神’；排的第三位的是经济能人……值得注意的是，在农民的选举取向中，党员排在倒数第一，仅有不到20%的人选择‘党员’。”⑤在现实生活中，农村基层干部中党员占很大的比例。而这项调查数据却反映出农民对党员干部的认可度并不是很高，这从侧面提出了要求农村基层干部提升素质、能力水平和作风等各方面的主张。有些农村基层干部或是缺乏法律意识、或管理能力和水平不高，在实际工作中不能有效地维护和实现农民的合法利益；或是大搞形式主义、官僚主义，以权谋私，严重脱离农民群众；或是行为方式不当，服务态度欠佳，工作方法欠妥，引起了农民群众的普遍反感，甚至导致农民对农村基层干部丧失信任感。这是引发农民寻求非制度政治参与途径实现自身利益诉求的一个重要原因。

4、农民文化素质偏低和政治参与能力不高是又一制约因素。由于历史和现实等多种因素的作用，我国农民一直是一个文化素质偏低的群体。由于农民文化素质普遍低下，作为文化素质一个重要组成部分的政治素养也在很大程度上受到了影响，与政治素养相适应的政治参与能力的发挥也因此受到了很大的限制。文化素质及政治素养的普遍低下，使得农民无法对相关的法律、法规、政策、制度形成全面的认识与了解，掌握维护自身合法权益的各种渠道以及提出自己的政治主张，对于广大农民来说，更是“难于上青天”。与此同时，由于封建传统政治心理的消极作用仍然存在，重礼俗而不重法制等传统心理定势的影响，使得农民对于政治普遍表现出淡漠与不了解，再加上党委政府在政治参与常识方面宣传力度的不足，农民在很大程度上没有形成对政治参与的正确认识。

二、农村民主建设视阈下完善农民制度化政治参与的途径

1、完善农民政治参与的相关制度。“只有健全农民的政治参与机制，才能满足农民政治参与的愿望和利益表达要求。”⑥因此，建立和完善有助于农民进行有序政治参与的相关制度，扩宽农民意见表达的渠道以及政治参与的有效途径，是实现农民制度化政治参与的关键举措。从人民代表大会制度来看：第一，要适度扩大农民代表在总代表人数中所占的比例。这有助于扩大农民在各级人民代表大会中的地位和发言权，使农民的呼声得到应有的关心和重视。第二，要优化农民代表的构成成分，仅由村干部和农民企业家担任农民代表并不能全面真实有效地反映农民整体的利益和要求，要合理增加贫困农民的人民代表数量，以此来增加农民代表构成的合理性和真实性。从村民自治制度来看：第一，要切实完善村民自治组织，如村民会议和村民委员会的职能，切实落实村务、政务公开制度，保障农民在农村中的主人翁地位，引导农民对村领导干部进行有效监督，培养农民的政治参与意识，提升农民有序政治参与的能力。第二，要增强村民自治组织的独立性。村民自治组织要正确定位自身在农村基层民主建设过程中的地位和作用，保证自身在处理日常事务中的独立性，合理避免村干部的不当干预。从信访制度来看：第一，要充分尊重农民群众，保障他们的合法政治权益，对诸如威胁上访农民的生命财产安全、对农民进行人身攻击和人格侮辱的行为严惩不贷。第二，要畅通农民的意见表达渠道，提高对农民所反映问题的处理速度。总之，加强有利于农民意见表达的相关制度的建设，可以增加农民对政府及政策制度的信任度，进而引导农民通过制度化的政治参与途径来实现自己的利益诉求。

2、大力发展农村经济，提升农民的经济社会地位。只有大力发展农村经济，增强农村的经济实力，才能从根本上打破城乡二元结构的限制，才能消除身份地位低下以及话语权缺失等诸问题给农民所造成的不便与困扰。农民身份地位得到提高，农民合法权益和利益诉求得到重视，农民制度化政治参与才可能实现。同时，经济基础决定上层建筑，农村经济实力的增强，一定程度上能促进农民政治参与意识的觉醒。随着农民政治参与能力的提升，农民制度化政治参与定将得到有效推进。要实现农村经济的快速发展，第一，加强农业产业结构的调整，适当增加第一、第二产业的比重，多方面吸纳农村富余劳动力，多途径提高农民的生活质量。第二，加大农业的科技含量和创新力度，从根本上提升农村的经济实力和竞争力。第三，深化税收、财政等政策制度方面的改革，大力发展农村教育，为农村经济发展创造更加宽松、有利的条件。

3、增强农村基层干部的领导能力。提高农村基层干部的领导能力和思想素质，是实现农民制度化政治参与的有效途径。正如上文所述，农村基层干部的能力不足和思想素质低下，会在很大程度上降低农村基层干部在农民心目中的形象，甚至导致农民对基层政府的不信任，并丧失对有序政治参与的信心与热情，进而才引发了非制度化的政治参与行为的出现。因此，加强农村基层干部的能力建设和思想素质建设，是消除农民非制度化政治参与现象，引导农民实现有序政治参与的又一关键所在。第一，要加强对农村基层干部的思想教育，敦促他们树立对农民、农村工作重要性的正确认识，端正工作态度，尊重广大农民群众，对于玩忽职守的基层干部要依法给予制裁和处罚。第二，要加强农村基层干部领导能力的建设。通过对基层干部进行关于先进工作经验与方法和法制教育，提升科学文化水平等途径，切实加强农村基层领导干部的领导能力，增强其对农村各项工作的统筹规划水平，引导农民进行有序的政治参与。

4、提高农民的文化水平和政治素养。农民政治参与的深度、广度与参与主体的文化素质、受教育程度和基本素养密切相关。因此，要提高农民的文化知识水平，提升农民的政治素养，培养和提高农民政治参与的能力，实现农民的制度化政治参与。第一，提高农民的文化知识水平。通过采取加大对农村教育的投资力度，改善农村的教育条件，提升农村教师的整体水平，普及小学、初等教育等措施，基本消除农村中的文盲或半文盲。第二，培养农民的政治参与知识。通过对农民进行政治基本常识方面的宣传和教育，帮助农民对自身享有的合法政治权益及利益实现渠道形成正确的认识，引导农民自觉关心公共问题，增进农民对政治参与的了解，培养对政治参与和管理农村事务的兴趣，以此来提升农民的政治素养；提高农民主动参政议政的意识以及社会交往、书面和口头表达等方面的能力。第三，为农民政治参与建设良好的文化氛围。通过鼓励农民积极主动地关心农村各项事务，适时反映村务工作中的问题，敢于对村干部进行监督和批评指正等方式，为农民有序的政治参与营造良好的文化氛围。让农民在切身体验与参与中，增强主人翁的意识，提高政策分析、价值判断、理性思维等方面的政治参与能力。

注释：

①王家运.《当前村民自治中农民非制度化政治参与问题探析》，《理论建设》，2009 年第 4 期。

②章荣君：《当前我国农民非制度化政治参与走向制度化的对策思考》，《云南社会科学》，2004年第1期。

③王浦劬著：《政治学基础》，北京大学出版社，2006年版，第236页。

④李锐：《现阶段中国农民非制度化政治参与行为的思考》，《理论导刊》，2004 年第 7 期。

⑤郭正林：《当代中国农民政治参与的程度、动机及社会效应》，《社会学研究》，2003 年第 3 期。

⑥王增杰：《影响农村民主政治和谐发展的障碍性因素及对策思考》，《中共郑州市委党校学报》，2009年第3期。

⑦魏增：《当代中国农民政治参与的制约因素与对策研究》，《辽宁经济管理干部学院学报》，2009年第5期。

责任编辑：刘建文

D621.5

A

1671-2994（2010）05-0175-03

2010-08-15

张 璐（1989- ），女，江苏扬州人，徐州师范大学管理学院学生。研究方向：行政管理。

周定财（1979- ），男，湖北襄樊人，徐州师范大学管理学院讲师、硕士。研究方向：基层政府理论。

*本文系徐州师范大学社科基金项目《乡镇治理转型过程中农民有序政治参与研究》（批准号：09XWY06）的阶段性研究成果之一。