完善西部欠发达地区县域农村公共服务供给机制的路径选择

廖雪泓

（中共乐山市委党校四川乐山614000）

完善西部欠发达地区县域农村公共服务供给机制的路径选择

廖雪泓

（中共乐山市委党校四川乐山614000）

本文通过重塑县级政府的服务理念，建立与完善政府激励机制，形成农村公共服务多中心的供给模式，在建立以农民需求为导向的农村公共服务决策机制和以农村社会评价为主的绩效管理评估机制的基础上构建以结果为导向的运行机制，以实现公共服务体系均等化为目标完善财政转移支付制度，并建立有效的农村公共服务供给监督机制，最终建立和发展起具有西部特色的欠发达地区县域农村公共服务供给机制。

西部农村公共服务供给机制

虽然我国西部欠发达地区县级政府在加强政府公共服务职能、重视农村公共服务供给、加大财政投入、逐步完善公共服务体系等方面已取得了一定的成就。但是由于长期的城乡二元结构、财政困难、财权与事权不对称、“自上而下”的农村公共服务决策机制、缺乏有效监督以及片面的“政绩观”，导致西部欠发达地区县域农村公共服务还存在着总体供给不足、供给与需求不对称、供给主体单一和有效供给不足的问题。笔者认为要完善西部欠发达地区县域农村公共服务供给机制需从以下几方面入手：

一、重塑县级政府的服务理念

（一）转变县级政府理念

服务意识、公仆意识、民本意识是现代公共服务型政府的价值取向。从本质上来说，服务型政府的核心职能就是“服务”。树立以民为本的服务思想。基层领导干部想问题、做决策、办事情都应该从当地农民的根本利益出发，做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。因此，县级政府首先要破除高高在上的管理者的思维定势和传统观念，树立政府只是社会公共服务责无旁贷的供给者的管理理念。

（二）转变县级政府职能

强化县级政府的公共服务职能，实现从经济建设型政府到公共服务型政府的转变。需要做好以下三个方面的工作：第一，转变政府职能。从过去强调经济管理职能，转变成以为提高农民生活质量和改善农业生产条件提供服务上来；第二，提高政府公共服务的供给能力。政府在提供公共服务时应以农民的需求为导向，以提高农民的满意度为目标；第三，在强化公共服务职能的同时，注重履行市场监管和社会管理职能；第四，在农村公共服务中引入市场竞争机制，增强农村民间组织等社会力量的密切合作，提高公共服务的供给能力。

强化县级政府的公共服务职能，实现从汲取型政府向惠农型政府的转变。第一，以农民的需求为导向，重点提供农民在生产、生活中所急需的公共服务；第二，提高政府农村公共服务的供给能力以保证效率和质量；第三，强化农村的公共安全服务。

二、建立与完善政府激励机制，形成农村公共服务的多中心供给模式

（一）建立与完善农村公共服务市场供给激励机制

县级政府可以出台一系列政策，扩大农村公共服务的市场供给规模。一是政府对农村公共服务建设项目提供一定的财政贴息，吸引民间资本的投入；二是对提供农村公共服务的项目和经营企业给予一定的财政补贴，提高公共服务供给者的收益率；三是对农村社区公益性经营给予直接的低税率优惠，提高经营收益，减少投资风险。

（二）建立与完善农村公共产品自愿供给激励机制

1.扩大享受税收优惠的范围。政府应该从鼓励社会捐赠农村公共产品的目的出发，采取各种税收优惠政策，不断扩展捐赠者享受税收优惠的范围，不仅捐赠现金可享受税收优惠政策，而且捐赠物资也可享受税收优惠政策，从而调动捐赠者的积极性。

2.提高捐赠优惠比例。企业所得税法规定：“除向红十字会、福利性、非营利性老年服务机构、农村义务教育、公益性青少年活动场所的捐款外，纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额3%以内的部分准予扣除。”而国际通用惯例的年度所得税为10%。因此，我们可以通过适当提高免税比例，激发捐赠者的积极性。

（三）建立与完善农村公共服务非营利组织供给激励机制

一是对非营利组织的非营利收入和营利收入进行严格界定，属于非营利收入的给予一定的税收优惠政策，同时对非营利组织的支出方向进行严格审计，对非营利组织的非公益性支出实施补税。二是由税务部门根据税法明确界定非营利组织税收优惠享受资格，对于未取得免税资格的非营利组织，就必须严格监督其经营活动照章纳税。三是对运行规范、符合税收优惠条件的非营利组织，可以采取免征或少征所得税、增值税和营业税的税收优惠政策，调动非营利组织提供公共服务的积极性。

三、构建以结果为导向的运行机制

（一）完善农村公共决策机制

1.加强农村基层民主建设。（1）完善“一事一议”制度。县级政府应该重新定位“一事一议”的角色，移除农村公共服务补充供给职能，强化需求表达功能；进一步具体化议题的选择程序、表决步骤，构建良好的需求表达渠道；完善村民代表选举制度，增加农民对资金监督的权力，确保国家转移支付资金的专款专用。（2）丰富农村民主形式，引入协商民主机制。协商民主是选举民主的重要补充形式，要倡导其在公共治理中的参与、对话和协商的公益精神，促进国家与社会、政府与农民、政府与市场在公共治理中的协同互动。（3）建立农民需求显真识别与瞄准机制。主要通过建立“农民上访”和县级政府采访民意的“调查研究”等农民真实需求的表达机制来实现。同时，要改革乡镇、村两级领导人的选举产生制度，变任命制为选举制，使农村基层领导人均由基层民主选举产生，让选举出来的领导能更好地表达和决策农村公共服务，形成需求与瞄准的机制“对接”。

2.提高农民的组织化程度。提高农民的组织化程度，关键是还原农村社区（村委会）的自治本质。这样，作为农民自治组织的农村社区，自身就提供了村民民意表达的服务。而且，由于相关法律的规定，政府更重视与农村社区打交道，通过农村社区渠道表达出来的农民需求更容易被政府识别与接受。此外，还可以考虑建立农民协会来提高农民的组织化程度。在农村公共服务的生产过程中，组织化的农民通过农民协会与政府进行平等的对话（从消费者与生产者的角度），从而提高农民参与农村公共服务供给的积极性。

（二）建立绩效管理评估机制

1.必须要以农村社会评价为主。过去由公共服务提供主体对自己所提供的服务来进行自我评价是错误的做法，真实有效的农村公共服务绩效评估体系是应该以社会评价为标准。可以从服务的质量、效率、能力、公共责任和社会公众的满意程度等方面对公共服务过程中的投入、产出、中期成果和最终成果进行评定。同时，加大农村居民评价对政府服务考核的影响比重，让政府的服务对象对提供服务的政府和公务员打分。对公众所作出的评价迅速反应、及时反馈，可以增强政府在变革时代响应公共服务的能力。

2.必须有利于改善公共服务的提供过程。完善的公共服务绩效评估体系能促进提供公共服务的有效供给，使其在数量上和质量上都能有效地达到公共服务的目标和目的。公共机构在提供农村公共服务时应该及时、热情周到、保持渠道畅通，并且奉行用户至上的原则；同时，可以采用量化的指标来进行评估以提高供给效率。比如通过将政府负责的农村公共服务承包给私人部门等来负责，通过竞争招标的市场竞争机制，节约服务成本，促进服务绩效的提升，增强农村公共服务的透明度。

3.必须有利于打破GDP政绩观，加快服务型政府建设。绩效评估目标应该是社会管理、公共服务、经济建设和文化建设并重。在各政府部门中逐步推广公共服务满意度测评活动，通过确立服务意识、依法行政、廉洁从政、政务公开、工作效率等满意度评估指标来促进政府公共服务的认知度，提高政府的服务水平，建设一个公开、透明、高效、廉洁的政府，塑造服务型政府的新形象。

4.必须能促进公共服务的专业精神和问责制的构建。建立以农村公共服务业绩为导向的干部人事制度，在公共服务系统中引入人力资源的竞争激励机制和培训发展机制，培养干部卓越的专业技术水平和良好的伦理道德素质。通过公共服务绩效评估构建农村公共服务的道德规范体系，确立公职人员的行为道德标准，促进公务员的职业道德建设，弘扬公务员队伍的廉洁和敬业精神。通过农村公共服务绩效评估，强化中央对地方的公共服务问责制，提高公务员的责任意识，改善公务员为公众服务的态度和质量。

四、完善农村公共财政体制

（一）加大公共财政向农村转移的力度

首先要调整公共财政支出的范围，提高农村公共服务支出的总量与比例。将财政支出的重点转向农村社会保障、公共基础设施、公共卫生、公共教育、公共安全等基本公共服务方面。其次，制定公共服务的最低标准，提高能够获得最基本公共服务的受益群众范围。以保护弱势群体为重点，扩大公共服务的覆盖面。让农民看得起病，让农村孩子上得起学，让农村弱势群体能实实在在地享受到改革和发展的成果。

（二）以公共服务体系均等化为目标，完善财政转移支付制度

要合理调整转移支付结构，增加一般性转移支付的资金投入力度，加强对专项转移支付的管理，提高资金的使用效率。要增加均衡作用强的一般性转移支付资金投入力度，并且以公共服务均等化为目标，通过更好地衡量支出需要和财政能力来完善目前的一般性转移支付；要清理和压缩现有的专项转移支付项目。属于下级支出责任范围内的事务，上级不安排专款，取消现有专款中名不副实和过时的项目，整合重复交叉的项目，对保留的专项资金按“保存量、调增量”的做法，增量部分集中起来用于一般性转移支付补助；要提高中央直接对县转移支付的资金水平。中央政府在制定相关政策时，要充分考虑县级基层政府的承受能力，对于超出基层政府承受能力的，中央财政要实施直接转移支付予以必要的补助；要完善省级以下的转移支付体系，建立省对县的转移支付框架。根据转移支付的方式分别设计不同的转移支付制度，省对县的纵向转移支付按人均相关因素计算后，以县为单位，由省财政通过拨款的方式来弥补缺口。市县间的横向转移支付要在省级财政的干预下，将经济发展快的县（市）财政收入的增量部分以一定比例补助给落后县（市）。

（三）积极开发多元化的农村公共服务资金来源渠道

政府可以采用财政补助、税收、价格等政策引导私人资本进入属于准公共产品范畴的公共服务供给领域。比如以财政补助形式鼓励农民开展职业培训，以贴息的方法支持农村合作组织和行业协会发展公共服务，用补贴的办法推广农业先进技术等。对于像非义务教育阶段的学校、公用厕所、公共汽车等这类可以进行排他性消费的、排他成本不高的准公共产品，可以通过向消费者收取比较低的费用来弥补他的成本。由于西部欠发达地区的县级政府缺乏提供更多的准公共产品的财政实力，可以通过制定优惠政策吸收和鼓励民间资本在农村地区投入生产和提供这类公共产品。然后，政府根据排他成本、生产成本和一定的利润率来规定这类准公共产品的价格标准，力求做到既让私人资本愿意投资准公共产品，又能让农民支付得起准公共产品的消费。

（四）建立与公共服务体现优先秩序相适应的公共财政预算体制

在我国广大农村，特别是西部欠发达地区农村，公共服务短缺问题非常严重。因此，我国财政制度在策略上，要着眼长远，立足当前，统筹兼顾，有先有后，分清缓急，逐次解决。政府财力的有限性决定了农村公共服务供给体系建设必须分阶段、分区域地排出优先秩序。排序的基本原则是：先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合产品；先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展。在财政预算体制中要体现农村公共服务供给体系的优先秩序。

五、建立有效的农村公共服务供给监督机制

（一）构建一个相对独立的农村公共服务供给监督机构

实行公共事务和公共资金的公开透明化；充分发挥各级人大和村委会的监督作用的同时，积极开发引导社会和媒体的舆论监督导向，确保公共资源的合理使用，将公共服务置于全社会公开透明的监督之下；强化审计监察，加大反腐力度，对违规违法行为概不手软；引入竞争机制，防止暗箱操作，力争做到既降低监督成本又提高监督效率。根据监管的对象和职能，尝试构建一个相对独立的农村公共服务监管机构。这个监管机构必须从政府中独立出来，不隶属于任何一个行政部门，能够独立执行监督政策；接受政府最高行政人员的垂直领导，具有一定的法律地位；监管机构不能是“一言堂”，应该是一个由合议机构（如一个委员会）来集体领导，机构委员包括行业技术、法律等方面的人才以及群众代表；监管机构具有一定的人事权力，根据机构的工作职能来录用政府公务员或者招聘非公务人员。这样才能真正使这个具有民间机构特性的三方管理机构履行监管农村公共服务供给的作用。

（二）严格控制公共服务供给过程的参与者

所有进入农村公共服务领域的供给单位都要经过政府严格的资质审查，主要从公共服务生产单位的承担该项公共服务的生产供给能力、法人资格、企业规模、企业信誉度、生产供给经验，认定标准、生产目的以及承担违约责任的能力等方面进行考核。此外，公共服务供给单位还须将供给方案和完整的成本效益指标提供给政府进行可行性分析，考察其是否具备供给资格。

（三）加强对公共服务供给过程的有效监督

要加强对公共服务供给过程的有效监督，就必须借助国家权力，通过不同的途径，利用不同的方式和手段，建立全方位、多层次的监督体系，实行强有力的监督。政府要加强法制监督，用法制来规范供给过程；要加强社会公众监督，让监督具有广泛的社会基础；要加强舆论监督，发挥媒体为人民、为政府服务的功能。此外，政府还要对供给过程中公共服务供给资源使用情况进行严格审查，定时审计公共服务供给资源的收支情况和使用效果，加大反腐力度，杜绝暗箱操作，严厉查处各项违纪违规行为，将公共服务资源的使用置于政府的严格监督之下。

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责任编辑：刘国春

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10.3969/j.issn.1009-6922.2010.04.12

1009-6922(2010)04-36-04

2010-07-07

廖雪泓（1979—），女，四川井研人，中共乐山市委党校讲师。主要研究方向：行政管理。