制度体系：构建和谐党群关系的路径选择

郑超华

（中共广东省委党校 党史党建教研部，广东 广州 510053）

制度体系：构建和谐党群关系的路径选择

郑超华

（中共广东省委党校 党史党建教研部，广东 广州 510053）

和谐的党群关系是党领导人民不断取得革命、建设和改革发展伟大胜利的重要经验。当前，党群关系仍存在不和谐现象，其重要原因在于没有把密切联系群众的优良传统作风上升为制度规范，并将制度规范体系化。为此，要着力构建以实现人民利益为出发点、以完善选举权为着力点、以加强信访工作为突破口、以健全监督考核为保障力的科学的制度体系，这是构建和谐党群关系的重要路径选择。

党群关系；重要意义；存在问题；制度体系；路径选择

党的十七届四中全会《决定》强调，要以思想教育、完善制度、集中整顿、严肃纪律为抓手保持党同人民群众的血肉联系。这是党根据新时期党群关系的新变化，对党的作风建设提出的新要求，对于我们在新形势下依靠制度构建和谐的党群关系具有非常重要的意义。

一、依靠制度构建和谐党群关系的重要意义

密切联系群众是我们党的优良传统作风，也是我们党最大的政治优势。但在长期实践中，我们习惯地把它界定在传统作风层面，没有将其上升为一个强制性要求、一个制度性安排、一个惩罚性机制，导致没有最大限度地发挥它的积极作用。目前，由于制度独特的性质和优势，使得依靠制度来构建党群关系显得愈发重要和迫切。

1、制度是党员干部处理党群关系的助推之器

制度具有约束力，它以明确的条文为人们的行为划定一条边界。制度的约束力决定了党员干部必须切切实实地遵守制度的要求，维护制度的严肃性。在党员干部处理党群关系的过程中，严格的制度要求势必给党员干部造成一种压力，促使党员干部积极深入群众、真正关心群众，化被动为主动、化压力为动力。

2、制度是党群和谐关系成为常态任务的坚固之基

党群工作既细致又复杂。“群众利益无小事”，党员干部不能因群众工作的琐细、复杂而忽视或怠慢。制度以其稳定性和长期性，把“密切联系群众”上升到为制度安排的层面，能够确保党群工作持之以恒、常抓不懈。这是搞好党群关系，保证我们党长期执政的重要基础，也是我们党工作中的常态任务、长期任务，必须始终高度重视，持之以恒地抓紧抓好。

3、制度是人民群众监督党员干部的保证之源

腐败是执政党丧失执政合法性的一个重要原因。历史经验和现实事例一再告诉我们，执政党如果不注重作风建设，听任不正之风侵蚀党的肌体，就会损害党群关系，以致失去民心，丧失政权。就此，邓小平明确地指出：“制度好可以使坏人无法任意横行”。①事实上，也只有以制度作为保证，人民群众才有更好的条件和法理性权力监督党员干部。

二、党群关系制度建设中存在的问题

近年来，在党中央的号召和鼓励下，各地区各部门不断创新党群工作的方式方法，并制定出相应的规章制度，使党群工作有序进行，有效地遏制了脱离群众等不良现象，党群关系健康和谐，党群制度建设获得了长足的发展，但是，从现有的党群制度建设上看，还存在如下的问题值得注意。

1、对制度建设的理解存在偏差

制度建设包括浅层次的制度要素建设和深层次的制度体系建设。长期以来，我们对制度建设的理解存在偏差，认为只要出台了一个个条例、一项项规定来规范党员干部的具体行为，就可以确保其按章办事。但这样花大气力制定出来的规章制度，由于在执行过程中受到人为的扭曲与删减，失去了应有的严肃性和约束力，导致人们错误地怀疑制度建设的必要性与可行性。其实，制定条例、规定、要求都不是严格意义上的制度建设，只能算是制度要素建设，真正的制度建设是要在制度要素建设的基础上，把各项制度串联起来形成一个体系，产生“牵一发而动全身”的联动效应。

2、制度要素建设尚要补充

制度要素是指制度体系内的各项制度以及单项制度所规定的内容。从现有的规章制度来看，制度涉及的范围还不广泛，有些领域存在制度缺失。从单项制度来看，大多数制度只写明处理党群关系的基本原则、任务要求、主要方式方法，但缺乏对不按章办事者，特别是党员领导干部不按章办事的处罚规定，导致制度的执行力、约束力、威慑力大打折扣。近年来，各地区各部门根据地方实际，探索出密切党群关系的成功实践经验，例如，重庆市推进“三项制度”建设等，都受到了中央领导同志的肯定和表扬，我们应当对此加以总结归纳并适当地把普遍性的经验上升为制度安排。

3、监督考核机制亟待完善

监督考核是制度执行的有力保障。没有监督，就失去了制度落实的压力；没有考核，就无法区分党员干部落实制度的成效和差别。只有将制度执行情况纳入党员干部考核的范围，才能加大党员干部落实制度的压力和动力，也才能保证制度落实的效果。从已有的制度现状上看，对制度执行情况的监督和对制度落实情况的考核还需要进一步完善，没有在制度执行的各个重要环节上设定相应的监督责任主体、检查办法和奖惩办法来提高制度的可操作性，也没有完善考核办法、细化考核内容、改进考核机制，并通过定性和定量相结合等方式，对制度执行情况进行监督考核，保障各项规章制度的贯彻落实。

因此，在今后的制度建设中，我们要努力推动制度建设向深层次发展，要在制度要素建设的基础上，更加着眼于制度体系的建设，使各项制度逻辑合理、衔接紧密、运转顺利，真正扭转制度数量与质量、整体与部分之间矛盾与反差的局面，推动制度要素建设向制度体系建设转变。

三、创新完善制度体系是构建和谐党群关系的路径选择

制度体系并非是各个制度的简单叠加，而是各项制度通过有序、合理、优化的结构组成的有机体。党的十七届四中全会高度重视马克思主义群众观点和党的群众路线，并为构建和谐的党群制度体系指明了方向。我们要以党的十七届四中全会精神为指导，构建科学的制度体系，确保和谐的党群关系。

1、以实现人民利益为出发点，明确制度体系建设的目标追求

人民利益高于一切，这是我们党以人为本核心价值理念的重要体现，也是我们党一切工作的根本指针和根本动力所在。回顾党的历史，89年来党带领人民群众不懈奋斗、浴血奋战，赢得了民族独立、人民解放；继而又带领人民群众改革开放，解放思想，开拓创新，努力进取，向着实现国家富强、人民富裕的伟大目标迈步前进。实践证明，“全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性；这些就是我们的出发点。”②也是中国革命和建设事业取得胜利的保证。同时，我们也应清醒地看到，近年来，有些地区、有些部门、有些党员领导干部在制定有关规章制度时，以小团体利益、部门利益、个人利益为重，忽视全局利益、整体利益、群众利益，严重损害了党和政府在人民群众中的形象和威望，破坏了党同人民群众的血肉关系。因此，一是要在党员干部特别是领导干部中进行宗旨意识、大局意识、权力观、地位观、利益观等方面的教育，不断提高党员干部依法办事、依法行政的能力，以坚强的党性保证党的作风建设。二是在制度设计时，严格要求各地区、各部门从全局和最广大群众的整体利益出发，防止行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化的不良倾向，确保实现人民利益成为党群关系制度体系建设的目标追求。

2、以完善选举权为着力点，推进制度体系建设的民主进程

选举，是社会主义民主政治的一个重要特征；民主，是改善党群关系不可或缺的重要手段。“民主的本质是‘社会控制权力’，现代社会里，社会控制权力最重要的机制是选举。”③在人民群众享有的权利中，选举权是实现其他权利最为基本的保证。因此，一是要以完善选举权为着力点。落实好选举权，也就为其他权利的实现创造了条件。群众通过选举选出满意的代表，一旦代表没有真心实意地为群众服务，群众可以在下次选举中重新选举代表，在这个过程中，选举权带动了知情权、参与权、监督权等权利的实现。同时，借助选举也解决了权力的授受关系，使党员干部更加真切地感受到权力的真正来源是人民群众，才会以高度的责任心和使命感为人民群众办实事、谋福利、促发展。二是要进一步推动基层民主向深度和广度切实发展。要深化农村村民自治和城市社区自治等基层民主实践形式，保证群众直接行使民主权利，培养群众的民主意识和民主能力，提高民主自治水平，这样，才能充分保证基层事务的决策和处理最大限度地符合群众的利益。例如，在乡村治理中，实行民主选举或政策参与的乡村治理模式，属于动态稳定模式，能不断地解决党群、干群关系中存在的各种矛盾，从而使党群、干群关系长期稳定，更加制度化，最终维持理性稳定与互动。相反，实行国家控制模式，虽能使乡镇维持表面的平衡，但体制的抗风险能力降低，不可知因素增强，这为党群、干群关系的矛盾与潜在的冲突埋下了伏笔。④

3、以加强信访工作为突破口，推动制度体系建设的有序运转

信访工作是党和政府密切联系群众的桥梁和纽带之一，是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作。当前，信访工作的总体是好的，但也存在一个突出的问题，就是信访效率低下。对此，一是各级党委和政府要高度重视信访工作，把信访部门提到更加重要和突出的位置，力争把矛盾解决在基层，解决在萌芽状态，确保社会稳定。二是以信访工作为突破口，进一步健全服务群众制度、联系群众制度、信访联席会议制度、党和政府主导的维护群众权益机制和完善矛盾纠纷排查化解机制，重点落实好中央关于领导干部定期接待群众来访、中央和国家机关定期组织干部下访、矛盾纠纷排查化解工作制三项意见。通过领导机关干部到基层特别是贫困地区锻炼和帮助工作制度、党员干部结队帮扶贫困户等制度，建立健全服务群众的制度；通过领导干部深入基层和群众调查研究制度、党政领导机关群众接待日制度、主要领导干部亲自处理群众来信来访制度等制度，建立健全联系群众的制度；通过领导干部定期下访和定期接访制度、案件回访制度、党政主要领导公开集中接访制度、重大决策信访评估制度等，建立健全信访工作制度；通过建立健全党和政府主导的维护群众权益机制、完善涉及群众利益的矛盾纠纷排查化解机制、构建科学公正的利益整合机制等，引导群众依法表达合理诉求，切实维护群众权益。通过以上“三制度二机制”，有力地推动制度体系的有序运转和构建和谐的党群关系。

4、以健全监督考核为保障，确保制度体系的全面贯彻落实

一是要强化对权力的监督。为了遏制违背党的性质和宗旨、脱离群众的不良现象，必须加大对制度执行情况的监督和对制度落实情况的考核。制度的执行没有一个强有力的监督，单靠党员干部较高的政治觉悟和道德水准是不充分的，因为自律在特殊的情况下往往会失去作用，只有切实发挥他律的作用，才能确保党员干部按章办事，也才能确保制度的真正贯彻落实。与此同时，还要明确监督的最主要主体是人民群众，因为权力来自人民群众，所以，人民群众是最关心权力行使状况的。二是在干部选拔中切实贯彻群众公认的原则。在干部选拔任用中，党中央把“群众公认”作为选拔任用党政领导干部必须坚持的一个重要原则，并规定考察党政领导干部人选应当坚持群众路线，充分发扬民主，实行领导和群众相结合，准确地了解考察对象的表现。“群众公认”原则是党的群众路线在干部选拔任用工作上的体现，说明要成为领导干部，最基本的是要得到广大群众的认可和拥护，也说明了党员干部的党群工作绩效评价主体最主要是人民群众，只有群众满意了，才能说明党群工作做得好。通过建立健全群众工作考核评价机制，把制度落实的情况纳入干部考核范围，作为选拔任用的参考依据，把“群众公认”原则和党的群众路线有机结合起来，才能更好地推动党群制度体系的发展、完善。

总之，我们要以科学发展观为指导，深入贯彻以人为本的核心价值理念，以实现人民利益为出发点、以完善选举权为着力点、以加强信访工作为突破口、以健全监督考核为保障力构建科学的制度体系，确保党的群众路线贯穿于各项工作的始终，更好地实现全心全意为人民服务的根本宗旨，加快实现社会主义和谐社会。

注释：

①《邓小平文选》，第2卷，人民出版社，1994年版，第333页。

②《毛泽东选集》，第3卷，人民出版社，1991年版，第1094页。

③④祝灵君著：《一致与冲突——政党与群众关系的再思考》，人民出版社，2006 年版，第 240、253 页。

D261.3

A

1671-2994（2010）06-0074-03

2010-10-19

郑超华（1985- ），男，广东揭阳人，中共广东省委党校党史党建教研部硕士研究生。研究方向：改革开放条件下党的建设理论与实践。

责任编辑：刘建文