关于完善我国行政给付制度的思考

王芳

（山东师范大学政法学院，山东济南250014）

【民主·法制】

关于完善我国行政给付制度的思考

王芳

（山东师范大学政法学院，山东济南250014）

我国行政给付制度在保障社会弱势群体的基本生存方面发挥了巨大的作用，但是，现行行政给付制度仍有很多不足。对此，我们可以借鉴国外行政给付制度的先进经验，提出完善我国行政给付法律制度的一些建议。

行政给付制度完善；社会救助法律；政府责任；立法

行政给付作为社会保障的一项重要内容，是解决社会贫困群体问题的重要手段。目前我国以城市居民最低生活保障、农村困难户救济、灾害救助以及其他救助为主要内容的行政给付制度已经建立，在保障社会弱势群体的基本生存方面发挥了巨大的作用。但是，现行行政给付制度仍有很多不足，主要表现在：（1）我国目前的行政给付立法大多还是一些立法层次比较低的部门规章，如各种“条例”、“决定”、“通知”和“办法”等，缺少效力层级较高的专门性法律规定。（2）行政给付的内容存在行政给付的标准仍然过低、行政给付的对象面极为有限、行政给付制度在农村极其落后、行政给付的内容比较单一等问题。（3）实施机制不健全，缺乏有效的监督。（4）政府的综合给付能力有待提高。

通过分析我国行政给付制度的不足之处，并借鉴国外行政给付制度的先进经验，完善我国行政给付法律制度应当从以下几方面着手：

一、提高立法层次，制定专门性的社会救助法律

行政给付立法的完善是完善行政给付制度的关键。行政给付制度作为整个社会保障制度中的重要内容，它直接关系到社会成员的切身利益和整个社会的和谐发展，所以对这样一个关系国计民生的重要制度，应该由国家立法机关以“法律”的形式加以规范，而不应过多的使用立法层次比较低的部门规章。提升行政给付法律的立法层次，不仅有利于克服低层次立法的程序不严格性、随意性和变动性，更有利于实现行政给付制度的规范性和权威性，更好的保障我国公民基本权利。国外在行政给付立法方面，主要有两种立法模式：一种是在社会保障法中对行政给付制度进行系统规定，如美国的《社会保障法》（1935）；另一种是在制定的专门社会救助法中规定行政给付制度，如英国的《国民救助法》（1948），德国《社会救助法》（1966）。然而行政给付是社会保障中最基础的一张网，其紧迫性比较强。考虑到我国的基本国情，如果采取制定社会保障法典的模式，一方面是时间不允许，另一方面也不符合我国的实际情况，效果不会好。所以我国行政给付立法宜采取专门立法模式，即由全国人民代表大会或其常委会制定一部专门的社会救助法，在里面系统地规定行政给付制度的有关内容，对行政给付制度的意义、地位、原则以及行政给付的主体、对象、类别、标准、程序、机构、人员、管理和资金来源等问题做出明确的规定。

二、倡导更加积极的给付

给贫困者提供物质帮助并不是行政给付的终极目标，更重要的是要帮助他们提高自力更生的能力，摆脱贫困。行政给付不仅要给予被救助者物质性的救济，而且要从精神上尊重他们。如果他们获得了物质上的救助，但却在精神上受到伤害，这就违背了行政给付的宗旨。例如，媒体将逢年过节时各级党政领导人的访贫送暖大肆渲染，这就容易给被救助者造成一些负面影响，这与行政给付制度的本意相背而驰。国际社会政策学界关于社会政策目标定位从“克服贫困”到消除“社会排斥”的转变给我们以启示。[1]社会政策研究者借用社会排斥这个词，其意是指主导群体在社会意识和政策法规等不同层面上对贫弱群体的社会排斥。贫弱群体“往往由于民族、等级地位、地理位置、性别以及无能力等原因而遭到排斥。特别严重的是在影响到他们命运的决策之处，根本听不到他们的声音。”[2]因此，1995年在丹麦哥本哈根召开的“社会发展及进一步行动”世界峰会将“社会排斥”视为消除贫困的障碍，要求反对社会排斥，以获致“稳定、安全而公正”的社会。“授人以鱼，不如授人以渔”，所以，为了根本解决贫困问题，我们应从消极的给付转变为积极的给付，增强受救助者自力更生的能力，积极消除社会排斥。比如，增加对受给付者心理辅导、坚定其脱贫的意志，帮助其克服悲观情绪和依赖思想，分析其贫困原因和摆脱贫困的有利条件，实施就业指导等政策，加强职业技能培训和创业培训援助，使他们尽快走上自力更生的道路。

三、准确界定行政给付的对象

由于我国的行政给付工作缺乏法律的有效规范，长期以来，我国行政给付对象范围不甚明确，许多生活真正困难的社会成员不能及时享受到行政给付。而一些并非需要救助的社会成员却享受到了行政给付，使行政给付资源不能合理利用。在现代发达国家，确定行政给付对象的方法主要有两种：定量方式和定性方式。在将来的行政给付立法中，我们可以考虑在贫困地区救助与贫困人口救助中采用定量标准，在自然灾害救助和特殊事件救助中采用定性标准的方法来确定行政给付的对象。将来的行政给付法还应对确定救助对象方法中的标准做出具体的规定，即对最低生活标准的确定和不同种类贫困群体的划分进行规定。并且确定救助对象的标准应当随经济形势、国家财政收入、劳动者收入水平、物价指数、救助对象具体情况的变化而变化。另外，关注低保线上的边缘人群也很重要。一些收入略微高于低保标准的人，而事实上其生活困难程度与低保对象相比也许差不多，由于他们不在行政给付对象范围内，因此他们的生活非常贫困。解决的方法是在严格执行低保标准的同时，将一些配套救助政策适当照顾到这些边缘人群。

四、加大对农村的给付力度

中国是一个农民占人口绝大多数的国家，，农民问题解决得好与不好直接关系到整个国民经济的进步与发展，由于体制、政策、资源等因素，我国农民个人收入明显低于城市居民。但在农村中的给付力度明显不够。我们可以在吸取《城市最低生活保障制度条例》的经验教训的基础上，结合农村实际，制定《农村最低生活保障制度条例》，规定农村低保工作的组织机构与人员编制、保障对象、保障标准、申请与审核程序、资金筹措与管理、监督等相关内容，保证农村低保工作依法进行。建立农村最低生活保障制度，中央财政应发挥更大的作用。要把对农村贫困人口的生活救助与增加农民收入结合起来，从根本上消除农村居民的贫困问题。

五、完善专项救助制度

借鉴各国经验，我国的行政给付的内容可以分为三部分:（1）基本生活救助金，这是满足基本生存需要的部分，但应根据家庭的规模在数额上有所区别。（2）特别需要救助金，这是视具体需要而给予救助的部分，如医疗、教育以及老人、病人、残疾人所需要的护理费用等等，但应规定一个最高限额。（3）酌情发放的救助金。要进一步区分受助者的需求差异，推广分类给付和差异给付。不同类型、不同规模的家庭对于生活资源的需求也是不同的。如果简单地按照家庭人均收人与政府救助标准之差计算并发放给付金，效果并不好。由于经济条件的限制，弱势群体应付非常事件的能力很弱，一旦发生了重大疾病或孩子升学等情况后，生活处境就会更加艰难，因此有必要设立并完善专项救助基金制度，主要包括医疗救助制度和教育救助制度。

目前，我国已在农村开展了医疗救助行动，救助对象包括农村五保户、农村贫困户家庭成员和地方政府规定的其他符合条件的贫困农民。在开展新型农村合作医疗的地区，主要采取资助医疗救助对象缴纳全部或部分资金的方式，使救助对象享受合作医疗待遇；在尚未开展新型农村合作医疗的地区，对因患大病个人难以负担费用、影响家庭基本生活的救助对象，给予适当金额的医疗救助。部分城市也开始建立医疗救助制度。但存在的问题也较突出，如救助对象过窄；体制不顺；医疗救助资金需求与供给矛盾十分突出等。完善医疗救助体系，可以从以下几个方面入手:（1）改革经费负担方式，建立针对解决贫困人口医疗费用问题的医疗救助基金。考虑到地方财政较困难，特别是基层政府的财政普遍紧张，医疗救助经费应由中央、省（市）及区（县）三级政府分担比较合理。（2）提供多种形式的贫困人口医疗救助。国家可以出台专门针对贫困人口的医疗救助政策，为符合条件的患者提供一定的医疗价格折扣；还可以要求国有医疗机构按一定比例减收或全部免收医疗救助对象的医疗费用等；建立大病医疗救助基金，为困难群体报销部分医疗费用。

完善教育救助制度。虽然现在有民政部对普通高等学校困难毕业生实施临时救助，各级政府设立的奖学金和“助学贷款”等形式的教育救助，但救助对象非常有限，救助水平较低，没有形成完善的制度。完善现有的教育救助，主要做到以下几个方面:重点向义务教育倾斜，政府应制定贫困家庭子女义务教育补贴政策，以实现义务教育机会均等的目标；采取措施对贫困家庭子女接受高等教育所需费用进行减免。

六、设立严格的给付程序

行政给付的操作性很强，立法必须对行政给付程序做出严格的规定，行政给付程序应当分一般程序与特别程序。

一般程序包括：(1)申请行政给付。申请书中应当写明申请人及其家庭的收入和财产状况，生活的困难原因及程度，申请给付的类别等内容。此外，不会或不能写字的人也可以以口头方式提出行政给付申请，由接受申请的行政给付的机构将其口述申请记录在案。(2)调查与核实。这种调查主要面向申请人所在单位或所在的基层组织(包括村民委员会和居民委员会)，接受调查的单位和基层组织应当向行政给付机构如实反映申请人的情况。调查后，由申请人所在地的街道办事处或者镇人民政府初审，并将有关材料和初审意见报送县级人民政府民政部门审批。(3)批准或驳回行政给付申请。行政给付的审批机关即县级人民政府民政部门。审批机关可以通过入户调查、邻里访问以及信函等方式对申请人的经济状况进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。(4)领取行政给付款物。这是指申请人的申请获得行政给付机构的批准后，其按一定的标准从行政给付机构领取救助款物。

特别程序所适用的特殊情况主要指给付对象的情况特别危急，如原本生活状况较差的人遇到大病需要立即治疗的；遇到自然灾害等突发事件。在这些特殊情况下，可启动特别程序对给付对象提供行政给付。在特别程序下，行政给付机构可根据情况，不经给付对象申请直接向其提供行政给付，也可根据给付对象的要求将给付款物先发给给付对象，然后再对给付对象的情况进行核查。

七、加强监督，完善救济途径

没有监督的权力必然导致腐败。实践中，行政给付的资金没能很好的落实的一个重要原因就是缺少有力的监督。行政给付关系到弱势群体的生存问题，必须强化和改进监督管理。行政给付监督的重点，就在于监督行政给付机构和工作人员正确行使职权，确保将给付资金用在真正需要帮助的弱势群体上。自身的监督、立法机关的监督、社会组织的监督、专门机构的监督、舆论的监督都是不可或缺的。提高行政给付的法制化监管水平是实施监督的前提，这就需要严格的法律、法规来规范。行政给付法应对监督的主体权限、程序、责任等方面做出明确的规定。既要改变给付工作的多头管理，也要明确职责，严格分工，尤其是要建立相互制衡机制，制定相应的监督机制，对国家行政机关及其工作人员的不合法或不合理的给付行为进行监督，依法追究责任人的责任，做到有错必纠。

现代救济理论认为，有权利必有救济，没有救济就没有权利；立法机关在授予权利的同时，应设置各种救济手段，使权利在受到侵犯时能凭借这些手段消除侵害，获得赔偿或补偿。我国宪法第45条第1款的规定是公民享有行政给付权的宪法依据。行政给付体现的是政府与公民之间的一种权利义务关系，保障公民的基本生存权利是国家的义务，如果公民不服行政机关所作的行政给付决定时，行政机关应该告知其救济途径，并保障其救济权利的充分实现。我国现有的行政救济途径主要是行政复议、行政诉讼、信访和行政仲裁，但是行政仲裁主要是行政机关解决相对人之间纠纷的方式，一般不适用于解决行政机关与相对人之间的行政纠纷。而行政复议、行政诉讼、信访都可以作为行政给付的救济手段。当行政给付申请被驳回后，申请人不服的，可要求原受理机构进行复议。同时，从基层到中央，各级政府部门都应该建立有关行政给付的畅通的投诉渠道。对言之有据的投诉，接诉机构可以进行转交，让投诉者提请行政复议。

另外，还要发挥群众团体和社会团体的作用，给予他们行政给付投诉的转介权。工会可接受职工的投诉，妇联可接受妇女的投诉，他们可以在进行调查后附上自己的意见，将此案件交到负责行政给付的政府机构。有关政府机构必须接受转介，做出相应的调查处理，并将处理结果反馈给原送交组织。

八、提高政府的综合给付能力

提高政府的综合给付能力，主要是要加强政府的制度构建能力、政府财政能力、管理协调能力、政府政策指导与政策执行能力。首先，要提高政府的制度构建能力。行政给付制度必须建立一整套相应的制度，包括给付对象的确定、审核、审批的制度，给付资金的筹集、运转、调配、发放、监督的制度，公共财政体制、行政给付与社会保险、劳动就业之间关系的制度，以及其它配套的制度等等。其次，增强政府的财政能力。目前强化政府财政能力主要应当抓好以下三方面工作：一是要加快经济发展，增强资金的筹集能力。在制定行政给付法时，应当对行政给付资金的筹集渠道，包括国家财政预算、国际援助等问题做出明确的规定。二是合理划分中央政府与地方政府之间的权、责关系，加快建立与完善中央、省、市三级资金调剂机制，增加中央与省级政府财政资金投入的力度，使行政给付制度的运行得到稳定的资金保证。三要进一步调整财政支出结构，适当提高行政给付资金在各级政府财政支出的比例。再次，提高政府的管理协调能力。行政给付事务的管理主要包括行政业务管理、基金管理。行政给付工作应当由专门的行政给付机构来进行，负责行政给付资源的统筹和分配、行政给付政策的拟定等。还应吸取有的发达国家行政给付机构庞大，浪费严重的教训，如意大利威尼斯政府需要将救济预算的55%用作救济机构的行政管理费。我国目前的行政给付管理系统已基本建立，现在的关键问题是怎样理顺管理体制，协调各行政机构的关系，明确其职能分工，从而使各部门各司其职、互相配合、运作高效。要达到上述目的，关键是要依法管理，国家必须适时制定出必要的法律、法规，强化业务管理的制度化建设，从而使行政给付的各项管理工作有法可依，有章可循。在规范行政给付资金的管理方面，将来制定行政给付法应当对行政给付资金的管理机构及其地位、职责、管理方法、监督等问题做出规定。建立行政给付预算，加强对行政给付资金的管理。有必要尽快建立行政给付预算，将各项行政给付基金纳入财政专户，实行收、支两条线的管理办法，防止对给付基金的挤占、挪用，以保证基金的安全可靠。财政部门、审计部门要加强对给付基金使用情况的监管，及时发现问题并做出处理。最后，增强政府的政策指导与政策执行能力。较强的政府执行能力能够确保行政给付政策目标的实现，达到政策的预期效果。目前，我国政府管理中经常存在“曲解政策”、“歪曲政策”等现象，在很大程度上与政府执行能力不强有着一定的关系。要增强政府行政给付的政策指导与政策执行能力，就要注意以下几方面：一是要提高解决新出现的问题或紧急问题的能力。如自然灾害发生后的应急救助政策等。二是要特别重视行政给付与其它政策的配套，使行政给付与就业安置、技术培训、帮助创业等政策有机地结合起来。

[1]唐钧.社会政策的基本目标：从克服贫困到消除社会排斥[J].江苏社会科学，2002，（3）：41-47.

[2]克莱尔.消除贫困与社会整合：英国的立场[J].国际社会科学杂志(中文版)，第17卷第4期：52.

［责任编辑：钟晟］

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1672－4445(2010)06－0050－04

2010-04-25

王芳（1977-），女，山东莱州人，宪法学与行政法学硕士，山东师范大学政法学院讲师，主要从事宪法学与行政法学、行政诉讼法学研究。