国有森林资源产权制度改革的经济学分析

关宏图，刘文燕

（1.青岛科技大学，山东 青岛 266061；2.东北林业大学 人文社会科学学院，哈尔滨 150040）

国有森林资源产权制度改革既是我国国有森林资源经营管理现状的迫切需要，也是国有森林资源产权制度理论的内在要求。本文从经济学角度，对国有森林资源产权制度改革的必然性及其趋势进行理论分析。

1 森林资源的稀缺性

资源稀缺性是指一定范围内现有资源相对于人们对资源的总需求呈现供不应求的现象。从理论上讲，资源的稀缺性有两种表现形式：一是物质性稀缺，即资源在绝对数量上相对于需求的短缺，倾其所有而不能满足，这种稀缺又称为绝对稀缺；二是经济性稀缺，即资源在绝对数量上可以满足人类的总需求，但由于开发资源一定量的经济投入所得到的资源是有限的，因而不能满足人们对资源的需求，这种稀缺又称为相对稀缺[1]。我国森林资源同样存在稀缺性问题。农业时代以前，人口数量较少，森林资源对于人类而言是一种自由取用资源，人们可以任意利用森林资源，感觉不到森林资源稀缺性的存在；但随着人类社会的发展和对森林资源利用率的提高，森林资源的稀缺程度与日俱增。这种稀缺性更加重了人类对森林资源的依赖，也增加了森林资源的价值。森林资源越稀缺，其价值就越大，这是森林资源的供求关系所决定的客观趋势。在我国建国之初，原始资本积累的压力异常突显，对森林资源的利用程度远远超过森林资源的自增长能力，导致了国有森林资源日渐枯竭，国有森工企业日益危困，国有林区职工生活艰难，国有森林资源的稀缺性程度明显加大。我国森林资源总量不足，人均占有量相当匮乏。稀缺性特征要求对森林资源必须进行合理、有效、可持续地配置和利用。

事实上，也正是稀缺性的存在使人们能够运用经济学的方法来分析和研究森林资源的重新配置问题。只有通过重新界定产权主体，明确产权范围，才能保护森林资源不受侵害，发挥森林资源内在的潜力，防止森林资源遭受破坏，提高森林资源的利用效率，使森林资源的稀缺程度逐渐缓解。同时在森林资源日益稀缺的情况下，如果不通过产权明晰使森林资源的利用实现排他性消费，就会导致森林资源的竞争性使用。一方面，在国有产权状态下，森林资源实际上是以零价格被消费使用，如果不通过明晰产权使人们利用森林资源必须付出与其相对价格对应的现实价格，就会导致所有的国有森林资源使用者都无节制地使用有限的森林资源，导致“公地悲剧”的发生。另一方面，如果不通过明晰产权使森林资源的供给者，即森林资源的所有者、经营者或使用者，得到其应有的收益，其私人收益与社会收益的差异将导致森林资源供给不足，这将进入一个恶性循环状态。

因此，当森林资源稀缺性发展到一定程度，建立排他性产权的收益就可能高于制度变迁的成本，产权明晰成为必然选择。

2 森林资源的外部性

所谓外部性是指某些经济活动能影响他人的福利，而这种影响不能通过市场来买卖。外部性可以分为外部经济（或正外部性）和外部不经济（或称负外部性）。外部经济就是一些人的生产或消费使另一些人受益而又无法向后者收费的现象；外部不经济就是一些人的生产或消费使另一些人受损，而前者没有补偿后者的现象。庇古认为正外部性就是边际社会收益大于边际私人收益。负外部性就是边际社会成本大于边际私人成本。为了消除因外部性存在使社会成本与私人成本、社会收益与私人收益不一致的现象，庇古（1920）提出了外部性内部化的设想，即根据污染所造成损失对排污者课以赋税，以促使减少生产，消除边际社会成本与边际私人成本的差距，使负外部性内部化。如果是正外部性，则由政府给正效益提供者以补贴，以鼓励其发展，实现边际社会收益与边际私人收益相等，即实现了帕累托最优状态。

森林资源作为一种特殊的公共产品，具有很强的外部性，即它所产生的生态效益和社会效益的享用是不可分割、不可排他的，只要它存在，公众都可以进行平等的消费。但根据市场交易的原则和产权交易的惯例，这种无法补偿的外部效应的存在对于产权的实施主体是不公正的，即某个林业企业的营造林活动为周围的居民提供了生态和环境方面的好处，但却没有得到相应的报酬，在有些情况下不免会削弱该企业的积极性[2]。

随着森林资源稀缺性程度的提高，森林资源的相对价格逐渐上升，从而导致国有森林资源使用者的私人成本与森林资源社会成本的差距，这种差距导致了外部性问题的产生，即国有森林资源的使用者并没有对其使用森林资源造成的社会损失付费，国有森林资源的培育者、管理者和保护者也没有从受益人那里获得补偿。这就导致了私人收益与社会收益的偏离。对此问题的解决，科斯定理告诉我们，只要明确界定产权，并能加以有效地保护，在市场完善的情况下，外部性问题造成的效率损失可以由市场自身解决，即通过产权交易达到森林资源的重新配置，使私人投入的外部成本价格等于他给社会带来的边际成本，即达到社会范围的帕累托最优[3]。

根据科斯定理，可以设计一种制度，规定森林资源的所有者有不提供森林资源的权利，而且这种权利必须是明确的且可以有效行使，这样经济利益就驱使森林资源的使用者与森林资源的所有者进行交易，从而以市场的方法克服外部性。

因此，对国有森林资源进行产权改革，就是要通过界定产权，将外部经济或不经济因素纳入产权主体的效用函数之中，使外部经济获得收益，外部不经济受到损失，促成外部效益内部化，从而解决森林资源的外部性问题。

3 国有森林资源的准自由进入性

国有森林资源产权是指国家掌握着对森林资源的控制权力。这种产权形式的优势在于能够解决公共物品及无价格产品的供应问题、规模控制问题以及森林的保护问题。因为地方团体、企业或个人都不会在公共物品、规模控制和森林保护方面给予足够重视和投资。对国有森林资源的管理有两大类形式，一是由国家授予私人用益权；二是由国家通过代理机构直接管理森林。一般地说，分配用益权可以通过市场分配机制(如竞争投标)和管理分配(由政府免费或低价向使用者授权)实现。管理分配，由于这种授予机制没有竞争，森林资源的效益较低。但不论是国家授予私人用益权还是国家通过代理机构直接管理森林资源，产权界限和范围都应当是明晰的，应当存在着明确的产权主体、产权客体以及主、客体之间的权利义务关系。

我国国有森林资源虽然在理论上称为国有，事实上却长期处于准自由进入状态，主要表现为：产权主体缺位，产权客体不确定，产权内容不清晰，主、客体间的权利义务关系不稳定，没有形成真正意义上的国有产权。对森林资源的开发和利用遵循的是国家占有、企业经营的原则，对资源本身的保护和恢复缺乏法定的责任和义务，这种开发和利用，从产权的角度分析属于准自由进入产权模式。

自由进入事实上是一种无产权状态，资源不属于任何人所有，或者说，任何人都是资源的所有者。自由进入使每个个体在自由进入的资源领域都追求个人利益最大化，结果只能使资源配置严重失调或短缺。准自由进入虽然存在着法律上的资源所有者，但事实上所有者权利行使不到位，存在着权利真空状态。我国在法律领域宣称森林资源国家所有，但建国初期国有森林资源被认为是非稀缺资源而过度开采，是一种典型的准自由进入状态；国有森林资源危机出现以后，由于无法进行管理及管理费用过高，国家仍然无力对森林资源进行有效管理，使国有森林资源事实上仍处于准自由进入状态。这种理论上的国家所有和事实上的准自由进入，使我国森林资源开发极度不合理，森林资源配置严重失调，造成了森林资源短缺的不利状态。只有重新明确产权内涵，加大管理成本的投入，建立有效的管理机制，国有森林资源才能从准自由进入状态转化为真正的国家产权状态。

4 森林资源产权的可分性

人们通常所说的所有权有狭义和广义之分。狭义的所有权是指财产的最终归属权；广义的所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益、处分的权利。广义的所有权包括所有权人对所有权客体的支配、管理、实际使用、获取收益的排他性的独占权。所有者可以根据需要行使其中一项权利，也可以通过售卖、赠与或设定他物权而将所有权的部分权能转让给其他主体。因此，所有权的不可分性是指狭义所有权而非广义的所有权。

我国国有森林资源产权长期以来被认为是一个集占有、使用、收益和处分为一体的权利整体，国家作为权利主体享有完整的产权，对产权权能的理解限制在不可分性的基础上，其中既包括产权主体的单一性，也包括产权客体的完整性。

杜克大学政治科学的Margaret McKean认为：许多在经济院系分析产权的人对整体的产权束感兴趣。他们考虑所有的权利应形成一个产权束，这一束权利应归一个所有者。而20世纪外部性经验的事实告诉我们不能那样做，我们不得不重新打破产权束。

长期以来受我国国有森林资源产权的不可分性的影响，作为权利集合的产权无法实现其应有的基本权能，特别是使用权与收益权这两种对于市场交易具有重要意义的权能。一方面，国家作为国有森林资源产权主体长期对国有森林资源严格控制在计划经济体制的落后管理模式之下，在市场经济改革已经向纵深发展的背景下，国有森林资源这一市场经济的重要生产要素却被禁锢；另一方面，作为市场经济主体的企业和个人，受到市场竞争的强烈冲击，渴望能够享有更充分的森林资源，这样国有森林资源就进入了企业和个人的视线。但是由于严格的政策和制度限制，特别是受到国有森林资源产权的不可分性的影响，企业和个人在市场规则内难以实现自身的需求，市场经济自发性和盲目性的弊端就凸现出来，个别企业和个人不择手段地分享国有森林资源的使用权和收益权，其后果就是由于缺乏法律的保障而进入了一种无序状态，最终造成国有森林资源产权的国家所有被架空，名为国家所有，实为企业、个人所有，严重阻碍了国有森林资源的可持续开发利用[4]。同时根据我国现行的法律规定，国有森林资源林木的所有权可以为经营者所有而林地的所有权只能为国家和集体所有，经营者只能享有林地的使用权。而且在国有森林资源管理上采用林地使用权证书与林木所有权证书分开管理，这样，一旦国有森林资源林地使用权发生变动，林木的所有权就难以得到有效的保障，经营者的实际权益必然受到侵害，严重挫伤林业职工的积极性。在实践中，国有森林资源产权管理违背所有权可分性原则的做法严重限制了经营者权利的正常实现，必然成为林业改革的一大障碍。

因此，促使国有森林资源产权由不可分性向可分性的转变，将国有森林资源产权细化为多种权能，不同的权能由不同的主体享有，实现森林资源多种权能的充分开发和有效利用，避免不可分性造成的森林资源利用低效和产权主体名实不符的现状，是国有森林资源产权改革的当务之急。

总之，通过对森林资源的稀缺性、外部性、准自由进入性及其产权的可分性的经济理论分析，可以发现国有森林资源产权制度改革不仅仅是对现有国有森林资源产权制度弊端修正的必然要求，更是遵循国有森林资源产权制度自身规律的本质体现。

[1]Conrad J M.Resource Economics[M].UK:Cambridge University Press，1999.

[2]马爱国.我国森林资源产权分析[J].国家行政学院学报，2003(2)：46-49.

[3][美]科斯.财产权利与制度变迁[M].上海：上海三联出版社，1994.

[4]王兆君.国有森林资源资产运营研究[M].北京：中国林业出版社，2003.