矿产资源型城市可持续发展的立法研究

吕美怡，周玉华，郭永长

（东北林业大学人文社会科学学院，哈尔滨市 150040）

1 矿产资源型城市可持续发展的立法概况

1.1 矿产资源型城市的内涵

所谓矿产资源型城市，就是以矿产资源的开发及加工为主导的工业城市，它是以某种或某几种矿产资源为对象的勘探、采掘工业及其相关矿产资源生产和矿产资源加工、利用产业为基础而发展到一定规模后形成的特殊类型的城市。面对资源短缺状况进一步加剧的新态势，矿产资源型城市的生存与发展不仅面临新的挑战，而且直接关系到城市体系乃至区域和国家的可持续发展。有相当一部分矿产资源型城市的资源已近枯竭，所以，矿产资源型城市可持续发展的立法问题已迫在眉睫。

1.2 矿产资源型城市的现状

长期以来由于对资源的超强度开采，致使人类生存发展已经受到资源不足、资源枯竭的严重威胁。我国矿产资源型城市的现状更是不容乐观，正面临着资源枯竭和产业结构不合理的危机。

1.2.1 资源开采导致矿产资源型城市环境破坏严重

在计划经济时代，对矿产资源的开采规划落后，对环境治理重视不够。改革开放以后，乱采滥挖现象加剧，空气质量下降、大气污染、灰尘弥漫、河流淤堵等污染现象层出不穷。生态环境恶化，治理污染的任务繁重。空气中有害物质严重超标，城市周边的植被、农作物和水源也遭到严重污染。因采矿活动诱发的地面坍塌、滑坡、泥石流等次生地质灾害时有发生，每年造成的直接经济损失超过100亿元[1]。

1.2.2 产业和经济结构僵化单一

资源型城市的建立一般都是某一地区先拥有了某种自然资源，致使当地政府缺乏发展其他产业的动力。资源型城市产业结构形成的特殊机制导致第二产业是产业结构中的主体，能源、原材料工业与配套产业成为产业体系的主导产业，形成较为单一的产业结构，而且产业技术结构水平不高[2]。自然资源本身的不可再生性决定了其最终会被耗尽，这些资源型城市的发展最终会受到严重影响。

1.2.3 立法概况

我国已基本形成了以《宪法》为核心，以《环境保护法》、《矿产资源法》为基本法，以资源型城市可持续发展有关的法律、法规为主要内容和以我国缔结参加的有关资源型城市可持续发展的条约、公约、协定为辅的较为完备的资源型城市可持续发展的法律体系，但随着社会主义市场经济主体地位的确立，市场主体往往忽视社会效益和环境保护，加之我国矿产资源型城市可持续发展的立法也存在一些问题，需要进一步加以探讨和完善，这就使我国矿产资源型城市可持续发展的法律体系面临严峻的挑战。为了实施可持续发展战略，我国现有资源型城市可持续发展的法律、法规必须进行修改和完善，以适应实施可持续发展战略和落实科学发展观的需要。

2 矿产资源型城市可持续发展立法存在的问题

2.1 矿产资源立法的指导思想偏离可持续发展的要求

我国目前制定的《矿产资源法》和《煤炭法》的立法指导思想均没有充分体现和明确可持续发展战略和科学发展观的要求，这两部法律更多的是规范矿产资源的开采、利用和经营，没有集中反映和体现实施可持续发展战略的指导思想。作为矿产资源型城市也没有制定符合可持续发展要求的地方性法规或地方政府规章，甚至连规范性法律文件也很少见。

2.2 缺乏有关矿产资源保护的单项立法

矿产资源种类丰富，我国目前有关保护矿产资源的法律除了综合性的《环境保护法》和《矿产资源法》之外，只有对调整煤炭资源的开采、利用和保护关系颁布了《煤炭法》，对其他矿产资源的开采、利用和保护缺乏详细具体的单项立法。矿产资源型城市往往以某一类矿产资源为主，而由于单项性的法律和地方性法规、规章的缺乏，致使矿产资源型城市在实施可持续发展战略中无法可依，这对城市产业的接续、持续发展带来了巨大的制度障碍和困惑。

2.3 有关立法轻视生态环境和生态利益的保护

无论是国家《矿产资源法》和《煤炭法》，还是陕西省、云南省等地方制定的矿产资源管理条例，立法内容更多的集中在矿产资源的开发、勘查、利用和安全保障上，这些中央立法和地方立法基本都没有体现保护生态环境和生态利益的思想。虽然国务院及有关部门已经颁布了《复垦条例》等以加强矿产资源开发利用中的生态环境保护问题，但目前尚没有专门立法规定矿产资源开发利用中的生态环境保护问题。矿产资源型城市不仅需要开发特有的矿产资源来促进地方发展，在当前环境日益严峻的形势下，矿产资源型城市更需要关注对生态环境和生态利益的保护，要彻底地抛弃竭泽而鱼的发展模式。

2.4 矿产资源环境监管体制不顺

我国缺乏有关矿产资源环境监管体制的立法，立法的缺失导致有关的环境监管体制不顺，有关矿产资源环境管理的职责、权限、责任等没有明确的法律规定，这为矿产资源型城市的环境保护带来了困难。由于矿产资源环境监管体制不顺，环境监管权力配置不合理，环境监管部门缺乏权威，没有统一监管权，有关主管部门职权重叠或缺失，有些环境监管出现多头部门，地方和部门利益在立法、执法中得以彰显抬头，这极易导致地方利益和部门利益合法化，引发地方保护主义，既不利于严格执法，又不利于与矿产资源有关的其他事务的管理，最终损害地方和社会的公益环境。

2.5 对采矿权人、探矿权人的监督制度不健全

我国2007年颁布的《物权法》第123条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”。我国《物权法》只将采矿权和探矿权作为一种用益物权作了原则性的规定，由于物权实行法定主义，地方不得立法规制采矿权、探矿权的内容，致使地方立法难以对采矿权人、探矿权人的监督作出详细的规定。我国的《矿产资源法》和地方矿产资源管理条例只规定采矿权人必须选择合理的开采顺序、开采方法和选矿工艺，提高矿产资源利用率，矿山企业的采矿回采率、采矿贫化率、选矿回收率应达到设计要求或者核定的指标，以及对具有工业价值的共生、伴生矿产，应当综合开采、回收和利用。但由于缺乏有效的监督制度和程序，这种美好的制度设计也只能是立法者的一厢情愿，无法实现固有的立法目的。

3 完善资源型城市可持续发展的立法设想

3.1 立法要坚持可持续发展原则

我国现行《矿产资源法》只规定了采矿权和探矿权的一般内容、矿产资源勘查的登记和开采的审批、矿产资源的勘查、矿产资源的开采、集体矿山企业和个体采矿、矿业经营管理、相应的法律责任等，都远远不能满足对矿产资源和生态环境的保护需要，对于资源型城市来说更是形同虚设。可持续发展不仅应当成为现代各国完善环境立法的长远目标，而且理应成为环境立法应当具体体现的一项基本原则[3]。我国要从切实促进矿产资源开发、利用和保护与生态环境保护并重的角度出发，坚持可持续发展原则，牢固树立贯彻可持续发展战略和科学发展观的立法指导思想，将这一原则和思想贯彻到整部法律的始终。考虑到矿产资源型城市的特殊地位和作用，国家应当将现行《矿产资源法》中关于矿业经营管理的内容单列出来，另行制定专门的《矿业法》，这有助于推动矿产资源型城市的可持续发展。

3.2 加强矿产资源的专项立法和地方立法

我国目前针对矿产资源特定矿种的专门立法凤毛麟角，也没有突出地方和矿种特色。除《煤炭法》外，其他矿种的专门立法一片空白。由于矿产资源种类不同，其开采、利用和保护方式也不同，有必要进行专项立法。矿产资源型城市应该针对自己的特色资源和位置、特点加强地方立法，树立和发挥城市的资源优势，同时也可以更好地坚持可持续发展原则，实现城市的居民、资源、环境和社会的协调、持续发展。矿产资源型城市对矿产资源开发和利用过程中出现的新的法律关系应及时加以调整和规范，制定相关的法规和规章。如近年来由于矿难事故的增多，要制定有关保障矿山安全和杜绝矿难事故的规范性法律文件和强化对矿山资源进行开发监督管理的规定。资源型城市可结合本地的实际情况，提请地方有权机关制定修改《矿产资源保护条例》、《矿区环境保护条例》、《金属矿产资源管理条例》、《矿产资源开发秩序管理条例》、《小型矿山管理办法》、《外商投资矿业管理办法》等。

3.3 加强立法对生态环境和生态利益的保护

鉴于目前矿产资源法律规范缺乏对生态环境和生态利益的关注，今后国家立法和地方立法都应增加与强调有关生态环境和生态利益保护的规定。在环境保护的总体规划上要确保矿山生态环境的整体规划，针对老矿山及新矿山等出现的问题，要分别进行不同的立法，以保证矿山生态环境得到切实有效的保护。对老矿山造成的生态环境的恢复治理整顿措施，要在法律上明确为政府职责，以避免牵涉地方和部门利益，导致问题无法得到解决。对于新矿山的生态环境保护，增加生态环境损害防治的法律规定，加大执法和处罚力度。新修订或制定的矿产资源法律、法规、规章，制定机关要设定专门章节详细规定有关保护生态环境和生态利益的内容，同时，要充分考虑到矿产资源型城市的生态环境保护情况，在进行地方立法时制定更加严格的保护规定，使矿产资源开发与保护生态环境、生态利益相得益彰，促进地方经济效益、社会效益和环境效益的协调统一。

3.4 修改矿产资源管理体制的法律规定

加快推进矿产资源管理体制改革，通过立法理顺矿产资源型城市的地方管理体制，理清中央与地方各级政府、行政主管部门的关系和相互之间的权限、职责等。国家通过立法确立有关矿产资源的行政管理体制，明确为对省级以下矿产管理部门实行垂直管理或“条块结合，以条为主”的管理体制。要进一步优化组合矿产资源管理执法机构，对矿产资源的开发、利用和保护实行统一的监督管理。矿产资源型城市可以结合地方特色，加强对矿产资源的资产化管理，以矿业权为核心进行矿产资源管理，做到在开发中有效保护，在保护中持续利用。要通过立法赋予矿产资源管理的行政主体以明确的权限、职责，设立正当的行政程序，建立与职责相对应的严格法律责任体系，促使相应的行政主体主动、依法、合理实施与矿产资源保护、管理相关的环境行政行为，减少和杜绝在矿产资源保护、管理过程中的环境行政不作为、相互推诿与重复处理。

3.5 矿产资源立法中注重环境义务的设定

针对采矿权人、探矿权人的监督制度不健全，国家和矿产资源型城市所在的地方管理机关可以在修改、制定有关矿产资源的法律、法规、规章中，依据立法权限和程序，设定周全的环境义务规范。我国现行的《矿产资源法》和《煤炭法》等对采矿权人、探矿权人的权利义务已作一些规定，采矿权人、探矿权人一般都是经济实力雄厚的企业实体组织，为其设定严格的环境义务可以有效地规范矿产资源的开发、利用行为，从而有效地保护矿产资源和生态环境。环境义务是环保理念与方法的转变，即从事后救济到全过程管理的转变，从“设定权利——侵权——救济”到“设定义务——执行——履行”的转变。设定环境义务的方法能更主动有效地减少环境违法行为的发生，架构环境义务是切实可行的环保方法。环境义务是保护他人环境权益和社会环境公益的手段，具有控制主体行为环保化的信息价值。环境义务规范具有可操作功能，可指明行为环保化向度、维度与程度，为环境行政主体提供环境执法依据，为环境损害受害人获得救济提供依据，为司法机关提供适法、裁判与执行的依据[4]。可见，在矿产资源类法律、法规中为适法主体设定严格周密的义务性规范，可以透过义务性规范的威慑力和指引作用，充分发挥对采矿权人、探矿权人的监督作用，也明确了相应的环境行政主体对采矿权人、探矿权人的监督内容，便于有效实施监督。作为矿产资源型城市，可以经所在地有权机关探索性地制定地方性法规，针对生态环境和生态利益的保护、矿产资源的可持续利用设定义务性规范，为我国的环境立法和环境执法变革提供实践案例和方向。

面对资源与环境的严峻形势，矿产资源型城市加强可持续发展立法势在必行。在加强立法的同时，相关环境监管行政主体要严格执法，杜绝不作为。相关环境义务主体要切实履行法律义务和道德义务，一切环境利益相关者都要担负起监督责任，推动矿产资源型城市科学发展，既功在当代，又惠及后代，真正实现可持续发展。

[1]祝遵宏.资源型城市可持续发展的财政政策研究[J].经济问题探索，2008（6）：37—38.

[2]刘博，王伟.我国资源型城市的可持续发展研究[J].现代商贸工业，2009（3）：6.

[3]金瑞林，汪劲.20世纪环境法学研究评述[M].北京：北京大学出版社，2003.

[4]郭永长.论公司环境义务[D].哈尔滨：东北林业大学，2007.