北极法律问题：适用海洋法基本原则的基础性思考＊

刘惠荣 韩 洋

(中国海洋大学法政学院,山东 青岛 266100)

北极的海洋面积约有95至100万平方公里,占全球海洋面积的2.6％,在当下,不仅环北极海岸国家对北极海域有着一系列的法律争端,世界各国也因北极的公海性质围绕着北极海域的国际法问题有着重要的战略部署。[1]我们可以发现,各国不论是国际法纠纷,还是战略部署,其法律依据都主要建立在海洋法的基础之上,即各国对北极海域的主张基本都是以海洋法作为其突破点的。

2008年5月,在格陵兰岛召开的北极五国部长级会议中通过的《伊鲁利萨特宣言》(Ilulissat Declaration)可以说体现了环北极海岸国家的对北极地区的国际法思想——在《伊鲁利萨特宣言》中提及,“海洋法赋予了北冰洋各国重要的权利和义务,涉及大陆架边界划分、海洋(包括冰封海域)环境保护、航海自由、海洋科学研究及其它相关事务”,并且,海洋法框架也被认为是“五国和其他适用北冰洋国家有效管理的坚实基础”。通过《伊鲁利萨特宣言》的发布,我们也可以初步看到环北极海岸国家试图用海洋法来解析北极法律问题的思想。

那么,以海洋法为视角构建北极的法律体系是否可行?这一问题需要从北极领土争端、北极海洋资源勘探、北极科学考察问题、北极环境保护等多方面用海洋法理论进行全面思考,而本文则主要通过用海洋法基本原则这一独特视角去分析北极法律体系是否适用的问题,只有在海洋法的基本原则适用的前提下,我们方能对某一类法律问题认定其是否适用海洋法,因此,对于海洋法基本原则的适用问题实际上是对是否能用海洋法视角探析北极地区法律体系问题的一个前提性研究。

一、海洋法的基本原则

在古籍之中,“原则”一词无法被人们所考证,因此它可以被认为是在中国近代才逐渐出现的新词汇,代表着规则的来源、本源或者根本的规则的意思；[2](P4)西方法律中的“p rincip le”一词则来源于拉丁语“p rincipium”,其基本意思是指开始、起源和基础,现在一般解释为：被用来作为推理或行动的基础的一个一般的真理或信念,或者作为某种技术、科学等的基础值一般规则。[3](P21)而法律原则是提供综合性、指导性的原理指向,它是具有“高度一般化层别”的规范,[4](P35)可以作为众多法律规则之基础或本源的综合性、稳定性的原理和准则。[5](P125)法律原则在理论上又分为了基本原则和具体原则,法律的基本原则是指调整的社会关系比较宽泛、体现的法律基本精神和根本价值较为直观的原则,它往往也是某个部门法法律体系所普遍适用的原则。

海洋法是国际法范畴内一个十分独特的法律部门,它具有独特的制度规范和适用领域,在关于原则、法律原则和法律基本原则的分析基础上,从海洋法独特的视角出发,其基本原则之内涵也就跃然纸上——即对于国际法主体来说,被各主体所公认和接受、适用于海洋法所有领域并且具有海洋法上的普遍约束力的主要原则就是海洋法基本原则。

首先,海洋法基本原则需要被各主体所公认和接受。海洋法调整的是国际法主体在海洋法领域内发生的各类权利义务关系,国际法主体,特别是国家主体更关注对于海洋法制度的构建以及海洋法问题的解决途径。因此,在得到这些主体认可和接受的前提下,海洋法的基本原则方能体现其在海洋法中的存在意义。

其次,海洋法基本原则适用于海洋法的所有领域——包括内水、领海、毗连区、群岛水域、国际海峡、专属经济区、大陆架、公海、国际海底区域制度在内的各类海域制度；有关海洋环境保护与海洋资源保护的海洋问题；也包括海洋争端的解决之程序问题等,只有普遍适用所有的这些有关海洋法领域的问题,才能具有海洋法基本原则的效力,否则,单独适用某种海域制度或海洋环境问题的原则只能称之为某种制度下的具体原则。

再次,海洋法基本原则要求具有海洋法上的普遍约束力。在众多海洋法问题中,某种特殊的海域制度如群岛水域制度或公海制度都有着与众不同的特性,很难以之规范所有的海洋法问题。因此,适用对海洋法而言具有全局性指导意义的原则成为需要,它的普遍约束力使得其本身构成海洋法的法律基础,对其他的海洋法上的各项原则、规则有着制约与标准衡量的作用。

当然,海洋法基本原则的产生也是相对而言的,对某种单独海域制度而言的原则可被称为海洋法具体原则,适用于全部海洋法领域的才能被成为海洋法基本原则,但这些基本原则对于国际法领域而言又是具体原则,同时由于海洋法隶属于国际法范围之内,国际法基本原则也是适用于各类海洋法制度和海洋法问题的。

根据通说,海洋法的基本原则主要包括便利国际交通原则、公平利用海洋资源原则以及海洋环境保护与可持续发展原则三项。[6](P38-40)

二、便利国际交通原则：以北极航道的打开为背景

便利国际交通原则是海洋法的第一项原则。它是指各国在行使海洋法上的权利时,不得阻碍或者妨碍海上交通的顺畅,并为其提供各种便利的原则。该原则来源于1982年的《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》),《公约》在序言中写道,“在妥为顾及所有国家主权的情形下,为海洋建立一种法律秩序,以便利国际交通。”由此可见,海洋法秩序建立的目的在于便利国际交通,因为海洋是连接世界许多国家的桥梁,从其地理特征上可知其对于国际交往的重要性。

目前来说,北冰洋的大部分海域是常年冰封的,所以除了各国的破冰船、潜艇以及相关的极地考察船只可以在北极海域自由来往以外,大多数船舶现在无法通过北极从事运输或其他海洋业务。但这一局面也随着科技发展逐渐被打破——自15世纪以来,航海者们就开始了一项不断的探索行为,即在美洲大陆的北面与西面找寻用于海上贸易的航线。[7]随着北极地区冰封海域中冰的融化,科学家们认为具有历史意义的西北航道,可能会在本世纪内通航。[8]这样一条航线能够让从欧洲开往远东的货船比从穿越巴拿马运河的现有航道节省了约4000公里,而一艘从英国开往日本的船可以通过这条航道在旅程中减少至少6650海里的路程。[9]而另一条已被勘探出来用于科考的东北航道在2009年7月也首次经历了商船的航行,德国货船“布鲁格友爱”和“布鲁格远见”在韩国装货,途径俄罗斯海参崴北上,在破冰船协助下,开创了商船通过东北航道的历史。[10]北极的重要的未来海上航道使得它将有利地占据了从白令海峡到北太平洋以及从弗拉姆海峡到北太平洋的主要通道,加诸之前已被各国普遍认同为隶属俄罗斯管辖权下的东北航道其通航度的不断提升,北极的交通之路正在被逐渐打开,一些学者也开始将北极海洋视作为“极地的地中海”。[11]

在北极法律问题上,便利国际交通原则对北极航道的法律保护起到了至关重要的作用。至目前为止,鉴于北极地区特殊地理因素,北极航道真正用于全面通航还需时日,但这一潜在问题很大程度上对北极海洋交通而言具有举足轻重的意义。若对北极地区新开辟的西北航道不加以国际法规制,将会出现北极地区的秩序混乱局面——如加拿大欲以海洋法上直线基线的理论主张其管辖权,[12]而其他国家也有主张西北航道是由一组岛屿之间的水路而构成的连接大西洋与太平洋的一系列海峡,并以此认定西北航道属于国际海峡。[13]至于东北航道,俄罗斯则保留对其通航的全面管辖权,即便美国、挪威和瑞典坚持其国际通行权利。总而言之,如何定性这些有关航道的争端,主要脱离不了海洋法相关概念的框架。根据海洋法的便利国际交通原则,具体运用领海、公海、大陆架等相关海洋法制度,方能对北极地区航运的法律争端做出合乎国际法的认识。解决北极地区的西北航道的争端,其最终意义还是在于保障北极地区航道的通畅,不管哪种海洋法上的主张最终成立,同时其合法性业已为国际海洋法法庭及各国所确认,航道的便利国际交通原则都将使得西北航道得到海洋法上的保护,为世界水路运输的交通提供更多的便利。确定便利交通原则可说为确定北极航道的管辖权提供了一个指引方向,即不管基于何种理论确定航道的管辖权,不管如何划归航道管辖权的归属,都应当考虑便利国际海洋交通的问题,这种出于海洋法的思考相对将北极航道归入领海的理论而言更具合理性。

通过对航道进行海洋法上的规制——即以公海性质、国际海峡性质或某国领海性质等海洋法制度去解析北极融冰后的航道问题,体现出了海洋法便利国际交通原则的特性：海上交通的航行权利是整个海洋法体系所要保护的对象。对于北极地区的西北航道而言则更是如此,全新航道的产生必然伴随着各国对其的权利需求——不仅环北极国家会对新开辟的航道之便利青睐有加,其他一些北半球沿海国家也希望利用北极地区新开辟的航道开展基于运输、科考等目的的一系列航行行为,因此,适用便利国际交通原则是海洋法视角下探析北极法律问题的首要基础。

三、公平利用海洋及其资源原则：北极海域利益索求的体现

公平利用海洋及其资源原则是海洋法的第二项基本原则,它主要指国际法主体在平等条件之下,都具有合理利用海洋及其资源的权利。该原则也来源于《公约》的序言：“妥为顾及所有国家主权的情形下,为海洋建立一种法律秩序……以促进海洋及其资源的公平而有效的利用。”对海洋资源的利用实际上也体现了海洋法中海域制度设立的根本意义——由于海洋渔业资源和矿产资源都能够为管辖国带来丰厚的利益,各国划定一定范围内的海域并将其纳入自己管辖范围之内,归根结底就是为了对海域内海洋资源进行开发和利用。

北极海洋的特殊地理位置决定了对其渔业资源和矿产资源利用的困难性(特别是后者),但随着科学技术的不断发展,之前人们无法涉及的资源开发领域也渐渐被攻克。有科学证据证明,北极圈的迅速变暖预计会使得大量的海洋资源利于开发,其中最显著的非生物资源的要数加拿大的北极区域、西伯利亚以及阿拉斯加的近海区域所存在的大量油气资源储备,同时在喀拉海、巴伦支海与挪威海之间也存在着潜在的资源。[14]然而,该地区迄今为止还没有专门用于规制各国在北极地区活动的国际法规范存在。并且,涉及北极地区的诸多条约在条约的主体、适用范围和义务规定等方面并不一致,某些范畴甚至形成条约冲突,难以解决各国在利用北极资源方面的争端。

实际上,各国对北极海域的海洋及其资源的合理利用体现的是各国对于北极的利益之索求,拥有某海域的海洋及其资源的利用权利亦代表着掌握了获得该海域利益的关键基础。因此,有必要基于公平利用海洋及资源的基本原则和北极海域的特殊性,探讨对北极海洋及其资源利用的最合理方式。

在此,以北极地区斯瓦尔巴群岛问题为例,公平利用海洋及其资源原则就对其有着其独特的适用意义。关于北极地区的斯瓦尔巴群岛问题,各国通过1920年《斯瓦尔巴群岛条约》的签订,一方面承认挪威对该群岛拥有完全主权,另一方面又形成了对该群岛的缔约国惠益制度,即赋予缔约国国民以正当理由自由进出的权利。斯瓦尔巴群岛的特殊制度同样也可以用公平利用海洋及其资源原则来分析——虽然斯瓦尔巴群岛队缔约国的开放很大程度上是基于科考的国际需求,但是科考同样也应被视作为对海洋及其资源利用的一种——缔约国有序使用挪威管辖范围内的该水域体现了对北极地区部分海域资源的合理利用方式的新转变,并且斯瓦尔巴群岛模式为公平利用海洋及其资源构建了一个优秀的范式,值得在北极海域的其他争议地区进行借鉴性思考。

当然,公平利用海洋及其资源原则不仅仅对斯瓦尔巴群岛而言有着独特的适用意义,放眼整个北极地区的法律问题,几乎都围绕着各国对于海洋及其利益的索求,因而这一海洋法基本原则对于北极地区争端解决是具有普遍性意义的。

此外,对于海洋及其资源的公平利用而言,不可忽略作为非沿岸国的立场。沿岸各国拥有诸如专属经济区、大陆架等各种具有优势的海域制度,而非沿岸国相对来说则缺乏较多。北极地区的海洋资源就理论上而言是属于全人类的,不管接近难易程度如何。因此,公平利用海洋及其资源原则在北极地区法律问题上的适用性显然就体现了出来,不管是北极地区的沿岸国还是其他各国,在处理相关法律争端时,当以公平利用海洋及其资源为着手点,而非仅依赖于地理位置的优劣。

基于以上的分析,适用《公约》中所规定的公平利用海洋及资源原则,是平衡对北极要求权利的国家之间利益的最有效的途径。作为人类共同资源的海洋和海洋资源,北极地区的海洋也不能例外,应当本着公平利用的原则进行有效的开发和利用。所以,以该项基本原则的精神为指导,各国应该友好协商,共同订立相应的国际公约,协调已有的公约之间存在的冲突,对相关制度进行发展和完善,建立相对统一的北极法律体系,方能更合理地解决对北极资源的开发和利用问题。

四、海洋环境保护与可持续开发原则：海域制度的生态化

海洋环境保护与可持续发展原则是根据当下的时代背景所提出的基本原则,该原则要求国际法主体对海洋开发利用时必须顾及全人类及子孙后代的利益和需要,减少对海洋生态系统的破坏,并对海洋生态系统进行保护。虽然可持续发展的概念是在《公约》之后提出的,但是《公约》的许多内容也都体现了这一原则和精神,如61条“确保专属经济区内的生物资源维持不受过度开发的危害”和第64条至67条对海洋生物多样性的开发与保护的规定等都体现了可持续发展理念的精髓。此外,近年来越来越多的国际法文件对可持续发展的理念进行了规制,1974年《各国经济权利和义务宪章》和1987年《我们共同的未来》报告就是较为典型的代表。因此,虽然说海洋资源的可持续开发与保护原则近年来才在可持续发展的基础上刚刚构建起来,但该项基本原则沿袭了生态保护的重要历史性内涵,却已经足够引起整个世界的重视。

在北极,由于海运及近岸资源的发展导致了大量的环境影响,又缺乏完善的统一法律规制,北极环境污染问题也日益严重,资源利用也由于各国的不断纷争而无序化,这就使得针对北极环境资源问题建立相应的环境保护法律条约规范体系成为十分必要。[15]在1991年通过的《北极环境保护战略》文件中,八个北极沿岸国家立足于对北极的海洋环境保护的精神,对北极的污染防治进行了相应的协议性规制,而从中体现的海洋环境保护与可持续发展原则应该更关注其在海洋法中蕴含的深刻意义。

基于公海性质的海洋环境保护与各国的环境保护规制要求大不相同,可以说完全属于两种法律体系范畴,就北极地区而言,它未被任何国家单独占有,很大程度上与公海制度相似,对其的海洋环境的规范还是应该在海洋法的基础之上构建起来方为合理。更进一步说,若是以生态保护为理念构建起新的海域制度,一方面可对海洋生物多样性保护的科学角度有益,另一方面又可体现了国家之间的海洋保护合作之进程。据此,笔者认为,当下各国对于海洋法视角下北极环境法律保护的缺失是值得我们重新审视北极法律问题的契机所在,海洋法中原有的海域制度已不能完全支持海洋环境保护与可持续发展,生态化的新海域制度的建立对北极地区的环境保护而言有着不言自明的重要价值。

在思考北极地区法律问题的时候,我们需要严格遵循海洋环境保护与可持续发展原则,并考虑到北极地区特殊的环境资源承受能力,制定相对其他海域更为严格的资源环境保护法律制度规范,以便能够使得北极地区的资源能够得到合理的开发和利用,既符合可持续发展的原则,也能够使得北极的环境得到较好的保护。北极地区的众多海域由于特殊的地理因素和公海性质,目前还处在人烟罕至、未被破坏的状态,如果以海洋法上基于生态保护之理念而设立的海域制度划定相应北极海洋区域予以规范的话,北极地区所拥有的海洋环境保护法律依据就会较为充足,并足够用来对抗各种开采、利用活动对北极地区海域的生态系统的破坏。如何保护这种地球上已为数不多的天然的生态系统,是需要海洋环境保护与可持续发展原则真正在海洋法中完全体现出来的结果。我们期待这种结果的发生,并且相信为了人类共同的未来,基于海洋环境保护与可持续发展原则的内涵影响,北极地区的海域保护问题会以较为完善的海洋法制度予以规制。

此外,在适用海洋环境保护与可持续发展原则时,不仅应立足于海洋法这一平面上而言,更需要从一种全球化视角入手,对北极地区所产生的大气环境问题进行探讨。因此,北极地区的环境保护与可持续发展之责任就不仅仅限于北极各沿岸国的范围,其影响范围其实是遍布全球的,从而使得海洋环境保护与可持续发展原则除在海洋法中显出其环境保护元素外,在诸如气候变化框架公约和京都议定书等国际空间环境规制中也应发挥其特色作用。

总而言之,海洋法的特殊性注定了各国家利用各自管辖范围所关注的环境保护与可持续发展内涵显然并不适合直接适用于北极地区各国。因而,基于海洋法的视角透视海洋资源的可持续开发与保护原则,才能对北极地区的环境保护与可持续发展问题指引出解决的方向：在理解北极地区适用海洋法该项基本原则的过程中,生态化的海域制度是海洋法为北极海洋环境保护与可持续发展问题指明的方向。

五、结语

尽管北极地区西北航道尚未被完全打开,尽管公平利用北极海洋及其资源的制度体系尚未完全构建起来,尽管用现有的海洋法制度去解决北极环境与可持续发展问题也较为困难,但海洋法也在不断进步与发展,通过适用海洋法基本原则对北极地区法律问题进行的思考,我们可以看到用海洋法视角来解析北极法律问题业的可能性：便利国际交通原则、公平利用海洋及其资源原则以及海洋环境保护与可持续发展原则作为海洋法的三大基本原则,分别适用于北极地区西北航道问题、北极地区海洋资源利用问题和北极海洋环境保护问题的解决。而适用海洋法基本原则仅仅是一种基础性思考,以之为本,方可探讨海洋法对北极法律问题解决的具体操作框架,并展望其未来的发展趋势。

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