北极海域法律地位争端及其解决＊

梅 宏 王增振

(中国海洋大学法政学院,山东青岛 266100)

北极海域法律地位争端及其解决＊

梅 宏 王增振

(中国海洋大学法政学院,山东青岛 266100)

关于北美大陆北部毗邻的北极海域法律地位,加拿大与美国等国家各执一辞。前者主要依据其对“直线基线”和“历史性所有权”的理解。后者认为,不应依据过去的气候、地理、水文等状况来判断,全球气候的变暖,冰层的变薄或者消失,将使北极海域冰层的法律地位发生质的改变。北美大陆北部毗邻的北极海域法律地位争端如何解决?“北极南极化”的观点不可行,化解现有北极条约之间的冲突是解决北极海域法律地位争端的前置问题。北极区域的环境保护应提升到国际合作的程度,敦促各国就北极海域环境保护达成协议;各国在北极海域的问题上加强合作十分必要;我国应积极参与北极事务。

北极海域;直线基线;历史性所有权;专属管辖;冰封区域

一、北美大陆北部毗邻的北极海域法律地位争端的背景分析

(一)加拿大的主张

关于北美大陆北部毗邻的北极海域法律地位,环北极国家(加拿大)与非环北极国家(美国也算其中之一)各执一辞。加拿大虽然加入了《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》),却未能阻止加拿大试图将北美大陆北部的北极海域划定为自己的内水。加拿大如此主张的依据主要有两个——直线基线和历史性所有权。

1、直线基线

直线基线是1951年国际法院在处理英挪渔业案时确立的划定领海基线的国际习惯法规则。该案中,国际法院指出直线基线适用于两种地理状况:其一,海岸线极为曲折;其二,临近海岸的地区有一系列的岛屿。国际法院认为直线基线可以合理地偏离海岸的走向。这些模糊说法增大了以直线基线来划定领海基线的主观性。也就是说,如果加拿大人认为他们可以在北极海域适用直线基线规则,那么他们总能在国际法上找到理由。

加拿大在北极区域的利益突出表现为因纽特人在该区域的生存利益。生活在北极附近的土著——因纽特人(Inuit)①因纽特人(Inuit)是北美原住民族之一,分布于北极圈周围包括加拿大魁北克、西北地区、育空地区等地,说因纽特语。因纽特人属于爱斯基摩人的一支(另一支为尤皮克人),不过有人认为爱斯基摩人是当地其它印第安人部落对他们的称呼,意思是“吃生肉的人”,带有贬义,因此他们自己称为因纽特人。因纽特的意思为人,因纽特人认为“人”是生命王国至高无上的代表,故外界也逐渐改口称呼他们“因纽特人”,以尊重其文化精神。是地地道道的黄种人。几千年前,人类最后的一支迁徙大军从亚洲出发跨过白令海峡向美洲腹地进发。他们哪里料到前方等待他们的是美洲印第安人的围追堵截和残忍杀戮!因纽特人且战且退,最后终于退至北极圈内,时值寒冬,印第安人以为因纽特人不久便会被冻死,便停止了追杀。谁料,因纽特人在北极奇迹般生存了下来,他们创造了人类生存的奇迹。尽管来自亚洲,但由于长期生活在极地环境中,因纽特人同亚洲的黄种人已经有所不同。他们身材矮小粗壮,眼睛细长,鼻子宽大,鼻尖向下弯曲,脸盘较宽,皮下脂肪很厚。粗矮的身材可以抵御寒冷,而细小的眼睛可以防止极地冰雪反射的强光对眼睛的刺激。这样的身体特征使他们有令人惊叹的抵御严寒的本领。因纽特人的活动范围并不限于北极群岛的陆地上,常年冰封的海域也是他们活跃的地带,他们以这一实际行动模糊了冰面与陆地的界限。如果不把这些可以作为陆地的常年冰层当作陆地来管理的话,极有可能在这一地带产生规避国家主权管辖的行为。

因纽特文化与现代文化大相径庭,很难得到现代人的理解。随着北极气候的变暖,常年冰封的海面可能会变薄甚至消失,但是,因纽特人的文化甚至因纽特人的生存都面临着巨大的挑战。在保护和保全因纽特人及其文化的过程中,加拿大可以而且应当发挥比其他任何国家都重要的作用。

《海洋法公约》第234条专门对“冰封区域”做了规定,“沿海国有权制定和执行非歧视性的法律和规章,以防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染,这种区域内的特别严寒气候和一年中大部分时候冰封的情形对航行造成障碍或特别危险,而且海洋环境污染可能对生态平衡造成重大的损害或无可挽救的扰乱。这种法律和规章应适当顾及航行和以现有最可靠的科学证据为基础对海洋环境的保护和保全。”。[1]

北极这片冰封区域的生态系统稳定性无疑十分脆弱。从生态保护的全球性角度讲,每个国家都有权利和义务来保护北极海域生态环境。然而,就事实层面而言,北美大陆北部毗邻的北极海域与各国利益的关联程度却是不一样的,例如,这片区域的环境利益与加拿大的关联性,肯定要强于英国、法国等国;加拿大要实现对北美大陆北部毗邻的北极海域的保护或者说是“合理的管辖”,显然更具便利性。

2、历史性所有权

历史性所有权,是指在某一区域不符合条约法的标准下,由于长期在该区域行使主权并在没有其他国家做出对抗性声明的情况下,该国由此获得对这一区域的主权。值得指出的是,《1958年日内瓦领海和毗连区公约》和1982年《联合国海洋法公约》并未对历史性所有权予以定义。但是在海洋法尤其北极的国际法问题方面造诣高深的加拿大教授Donat Pharand给出的定义显示,历史性所有权的取得应符合下列条件:专属管辖、长时间的使用和其他国家的默许。。[2](P7)在此定义中,Donat Pharand将先占取得历史性所有权的情形排除在外。我们认为,可能出于如下原因:

首先,如果因先占取得历史性所有权,在很多情况下会因为无法考证谁“先占”而造成混乱。

其次,先占取得并不能为本国的所有权取得有利支持,因为先占国家可能对先占的区域无法进行有效管辖。

再次,如果适用先占取得,经过易主的区域可能要回到易主前的状态,从而引起不必要的争端。

下面,分三个方面展开论述:

(1)专属管辖

加拿大对北极区域行使的权利承袭了英国在北极的权利,这一点毋庸置疑。但是,加拿大对北极区域陆地专属管辖的效力,并不能及于北极海域。

事实上,英国从最早的探险阶段开始,未曾对北极的任何一块水域主张权利。但是,此后的一个世纪中,加拿大通过一系列的立法来主张其在北极海域的权利。1922年,加拿大设立了东部北极巡逻队,以便加强其对毗邻的北极海域的控制。1926年,加拿大修改渔业法案,使捕鲸船在哈德孙湾和北纬55°以北捕鲸的权利延伸至兰开斯特湾。1955年,成立西北领土法院,管辖北纬60°以北的加拿大,按该法院的解释,管辖范围包括海洋冰封区域。1970年,加拿大通过《北极海域污染防治法》。尽管加拿大在近一个世纪的立法中做出上述规定,但我们知道,仅有专属管辖的规定是不够的,有关专属管辖的规定要经历较长的时间才可以显现其法律效力。

(2)长期使用

1982年,国际法庭称,“历史性所有权应该是长期得到尊重并被保留的权利。”[2](P8)在英挪渔业案中,证据表明挪威在所请求的水域行使了持续大约250年的捕鱼和捕鲸的权利,这段时间的存在最终增强了挪威直线基线的合法性。“长期”不仅具有模糊性,还不具有独立性。首先,这个“长期使用”要考虑行使权利的有效程度。如果行使权利的有效程度高,那么“长期使用”的时间就可以缩短。其次,历史性所有权的形成需要在长时间内没有其他国家的有效抗议,而其他国家又很难对影响大的强国行使权利提出抗议,这样“长期”的时间也会缩短。②法兰德认为,如果请求国是一个强大的国家,那么它所提出的请求就不会被其他国家贸然挑战,他国默许的可能性就大很多。参见参考文献[2]第 8页。可是长时间的使用这一点满足了,并不等于对所主张的区域有历史性所有权,当然还要有其他国家的默许。

(3)其他国家的默许

在国际法上,其他国家的默许对历史性所有权的形成具有至关重要的作用。在英挪渔业案中,国际法院认为,“其他国家对挪威行使权利的默认是无可争议的事实。”[2](P9)从20世纪初加拿大在立法上主张在北极行使权利开始,他国并未对此提出正式的反对意见。在20世纪70年代的一次航行中,美国才对此提出明确反对,但随着加拿大加入《联合国海洋法公约》,领海从3海里扩大到了12海里,美国的抗议也变得有名无实。

加拿大学者Donat Pharand认为,只要某国对其所主张的水域满足了上述三项条件,基本上可认定该国对这一区域享有历史性所有权。这一论述为加拿大政府主张北美大陆北部的北极海域为其内水提供了有力支持。

(二)反对国的意见

1、“冰封区域”

《海洋法公约》对“冰封区域”的规定无疑给加拿大带来福音,但是,这一规定对加拿大亦具不利。随着全球气候的逐渐变暖,这些冰封区域可能会变成非冰封区域。一旦冰封区域在自然意义上或者在认知意义上不再是冰封区域,例如,科技的高度发展,破冰船的广泛应用,使冰封区域在使用上与其他海域的使用趋同,那么,《海洋法公约》第234条有可能失去其存在的意义。

2、北极海域主权声明的缺失

如前文所述,英国乃是进行北极探险的先驱国家之一。英国人的足迹几乎踏遍了北极的各个角落,但是,无论是在正式的探险活动还是在非正式的探险活动中,英国未曾发表一份声明来主张其对北极海域的权利,在很长的一段时间内北极海域处于权利真空状态。③1983年,法兰德在英国的剑桥大学进行了三个月的核查,结果发现英国在北极海域的探索中发表的主张权利的声明都是针对北极区域的陆地的。事实上,英国的指挥官也仅仅是希望在探险中发现较为便利的海上航线,并没有下达命令让他们来寻找水域。加拿大早期对北极海域的探索中亦未明确主张对北极海域的权利,即使是作了一些声明,这些声明也是无效的,因为这些声明没有牢固的法律基础。参见参考文献[2]。这意味着加拿大在北极的权利缺少牢固的基础。1970年,加拿大为了本国的利益,实施了一些与自己重要的西方伙伴利益相悖的措施——加拿大接受了习惯国际法的做法,将自己的领海从3海里扩大到了12海里,并开始与之相关的立法。巴罗海峡由此成为加拿大的内水。1985年,加拿大决定采用直线基线作为自己的领海基线,同年9月,加拿大声明北极岛屿附近的水域都是加拿大的内水,并划定了相应的直线基线。

加拿大的做法引起其西方伙伴国家的强烈反对。美国首先表示,“没有理由支持加拿大的做法。”[2](P16)其后欧共体表明反对态度。他们认为:“(欧共体)成员国承认在特定的情况下,非历史原因的其他因素也可能成为划定直线基线的原因,但是统计结果表明,这种情形并不能为所有的国家普遍接受。另外,(欧共体)成员国也不承认根据命令来划定历史性直线基线的合法性……(欧共体)将依据国际法保留在相关水域的权利。”[2]

3、北极海域的潜在应用

这一观点侧重于从发展的角度看待北极问题,在美国较为流行。该观点认为,北极区域是否或者能否国际化,不应依据过去的气候、地理、水文等状况来判断。如果依据过去的状况,北极的冰封区域和陆地很可能具有相同的性质,但是,随着全球气候的变暖,冰层的变薄或者消失,将使北极海域冰层的法律地位发生质的改变(正如前文“冰封区域”一目下所述)。在加拿大和其他国家出具的证据中,轮船在此区域的航行次数以及吨位等也会作为该水域能否国际化的证据。不过,如果这里的冰层逐渐融化,那么航行状况将大为改观。有理由认为,随着轮船航行次数的增多和吨位的提高,北极海域的国际化程度将大大提高。

二、北美大陆北部毗邻的北极海域法律地位争端如何解决

(一)“北极无法南极化”

在北极海域的法律地位问题上,今世诸国意见分歧。我们在关注北极海域法律地位时,不要忘记南极的存在。南极的问题已经得到巧妙的解决,其经验可否予以借鉴呢?

上世纪中叶,围绕南极的争端终因一部《南极条约》的诞生而告平静。《南极条约》自1961年6月23日起正式生效,其主旨是:为了全人类的利益,南极应永远只用于和平目的,不应成为国际纷争的场所;保证科学的考察自由和为此进行的国际合作;禁止在南极采取一切军事性质的措施,冻结各国对南极的领土要求。④而今,虽然《南极条约》的有效期已过,但南极的国际地位并没有因此而改变。与南极问题形成对比的是,在北极海域法律地位问题上,受巨大的潜在利益驱动,各国为了自己的利益毫不相让,纷纷用尽手段。学者们呼吁北极区域应尽快建立一种有效的国际秩序。有学者主张,用“南极方案”——使各国在北极主权完全冻结——来解决北极问题。徐超、李安民著文指出,“《南极条约》成功提供了利用国际法解决极地争端的范例——如果现行的国际法不能解决北冰洋争端,那么国际间达成《北极条约》,用法律方式和平解决北冰洋争端是一项不错的选择”。[3]我们认为,这一认识有待商榷。第一,南极的孤立性决定了南极的国际化不会对各国的战略利益产生实质影响,而北极就很不一样,北极的国际化必然对北极周边国家的战略利益产生巨大影响,特别是俄罗斯和加拿大,不会容忍北极的国际化。第二,留意《南极条约》产生的背景,不难看出,一些国家虽然很早就发现了南极大陆,但是按照当时的科技发展水平,还不能对南极大陆进行有效的开发,也就是说,各国并没有在南极取得实质性利益,这使得南极国际化成为可能。假如当时美国、英国、法国等对南极进行了大规模的开发,试问,南极还能国际化吗?反观北极区域,俄罗斯、加拿大、美国等海洋强国先下手为强,早已着手有关北极问题的研究(包括北极的法律地位研究和北极的自然科学研究),他们已经或将在不远的时期实现其在北极地区的利益。在此背景下,他们会放弃这些利益而做出让步吗?第三,即便是环北极各国,在北极问题上的地位实际也是不平等的,例如,俄罗斯破冰船的数量有着绝对的优势,[4]在俄罗斯的“插旗事件”上就可以看出这个北方大佬咄咄逼人的气势。少数环北极国家尚且难以达成合意,遑论北极国际条约的制定。

(二)条约松散是障碍

有学者认为,北极区域的国际法缺失导致各国在北极地区的争端,有鉴于此,解决北极问题的方案应该是尽快填补北极区域国际法的空白。我们认为,首先,这个观点陈述存在一个逻辑错误,是争端促使法律产生,还是因法律缺失造成争端难以解决?事实上,各国争端的存在不能归结于法律的缺失,因为在没有争端之前,实在法亦不存在。其次,这个观点仅表达了一厢情愿的想法,我们必须考虑围绕北极问题适时制定一部条约的可能性。一个良好的条约是建立在各方妥协或者为了共同目的的基础之上。当前各国在北极问题上分歧如此之大,短期内难以达成一致。

事实上,北极并非条约的真空地带。《斯瓦尔巴德条约》使斯瓦尔巴德群岛成为北极第一个、也是唯一的非军事区。条约承认挪威“有充分和完全的主权”,该地区“永远不得为战争的目的所利用”。但各缔约国公民可以自由进入,在遵守挪威法律的范围内从事正当的生产和商业活动。1925年,包括中国、前苏联在内的33个国家加入了该条约。除了《斯瓦尔巴德条约》这个关于主权的条约外,还有很多环境保护条约,不过,这些条约非常松散,相互之间或者与其他条约之间可能存在冲突。比如《斯瓦尔巴德条约》和《联合国海洋法公约》之间在大陆架问题上就存在冲突,而中国等国家同时参加了这两个条约。“北极地区涉及诸多国际条约,这些条约在条约的主体、适用范围、条约规定的权利和义务等方面的规定并不一致,形成条约的冲突。条约冲突问题在国际法文件中并没有明确的界定,现有关于条约冲突的界定主要体现在国际法学界的相关学说中”。[5]如果我们要坐在一起讨论一部《北极条约》的制定,化解这些条约之间的冲突便是最终解决北极海域法律争端的前置问题。

(三)深度合作有难度

不可否认的是,各国在北极区域的合作在不断加深,“1911年,美国、俄国、日本和英国共同签署了一项保护海豹毛皮的条约,规定在北纬30°以北的太平洋里禁止捕猎海豹;1913年,美国和英国又签订了一项保护北极和亚北极候鸟的协议;1923年,由美国和英国提出并签订了保护太平洋北部和白令海峡的鱼类的协议;1931年,美国和其他25个国家签订了捕鲸管理条约;1946年,共有15个国家签订捕鲸管理国际条约,并成立了一个国际捕鲸委员会;1973年,由加拿大、丹麦、挪威、苏联和美国共同签订了北极熊保护协议;以及1976年由苏联和美国签订的保护北极候鸟及其生存环境的协议等等”。[3]这些良好的合作开端固然令人欣喜,却不能让人过于乐观,因为迄今为止在北极区域的大多数合作都是围绕环境保护而展开的。对此不难理解,因为许多重大的环境问题都是全球性的,并且在环境保护问题上,意识形态等因素的影响较小,会更容易达成共识。不过,即便是各国间的环境合作,一旦涉及主权问题和政治问题,就会变得极为敏感。在我们看到国际环境合作取得进展的同时,应更多地思考如何进行超越意识形态和主权限制的深度国际合作。

三、关于北美大陆北部毗邻的北极海域法律地位争端解决的建议

基于上述分析,我们认为,北极海域国际化的可能性微乎其微,北极海域法律地位问题解决起来难度尚大。不妨将争议大的问题搁置起来,各国重点加强在有共识的领域——比如国际环境领域——开始更加广泛、深入的合作。虽然我们对北极海域的国际化不抱乐观态度,但是我们期待各国在更加广泛、深入的合作的基础上对北极海域的国际化达成共识。关于北美大陆北部毗邻的北极海域法律地位争端,我们提出如下建议:

其一,针对北极特殊的自然环境,尽量联系利益相关国家,尽快明确各国在北极海域的环境保护方面应有的权利和义务,尽力将北极区域的环境保护提升到国际合作的程度,敦促各国就北极海域环境保护达成协议。虽然各国之间深化合作的难度非常大,甚至一旦超越了环境领域,就会遇到政治活动、意识形态的巨大阻力,但是我们认为在现有状态和局势下,这种情况是正常的,也正是因为如此,我们才要也只能抓住环境这个我们共同关注的问题,首先在环境问题上增进相互之间的合作与了解。当各国在环境问题上的合作深化到一定层次时,就可能为各国在政治等领域的合作创造机会。无论是在技术层面还是在法律层面,我国在环境特别是国际环境这个问题上,还是一个后起的国家,故在这方面我国应积极向做得更好的国家和地区学习。学习的过程也可能带来更多的合作机会,我国应当首先在环境领域与相关国家开展深入合作。

其二,如前文所述,不仅是全球国家在北极问题上很难达成一致,就连环北极国家之间也是矛盾重重,现在的俄罗斯之所以可以在北极称王称霸,除了其领土临近大面积的北极海域外,其强大的海上实力也不容小觑。而反思自己国家:中国的破冰船有多少?中国组织北极科考的频率是多少?中国有多大的能力来组织一次独立而又全面的北极科考?把西方的观点中国化,把中国的观点打出去,学者们任重而道远。要使中国无论是在科技还是在法律方面都能独立而又体面地介入北极问题,并争夺一定的话语权,政府和人民任重而道远。

其三,前文提到,条约的松散性是解决北极问题的巨大障碍,也就是说,无论是对环北极国家还是非环北极国家而言,这些条约都是障碍。条约虽然多,但是不能杂,不能相互之间冲突。但是如果现存的条件不足以让我们达成共识的话,一个暂时稳定的体系对于各方来说都是避免矛盾升级的良药。虽然国内有些学者叫嚣应该有一部统一的《北极条约》,但是我们不这样认为。毕竟,现存状况尚未具备制定一部统一的条约的条件,任何想促成的国家需要的不仅仅是巨大的国力,更需要他国的支持,这是一项浩大而又事倍功半的工程。有鉴于此,我国当前不必试图朝着有利于自己的方向大力促成该条约,我们做的仅仅是在可以合作的领域加强合作,待合作加深后再不失时机地促成北极条约的达成。

北极海域是人类共同体共享的区域。在北极海域的一系列活动,诸如生态保护、环境污染防治、自然资源开发等都不是靠环北极国家一国或者几国之力能够胜任的。考虑到人类的未来,各国在北极海域的问题上加强合作是十分必要的。可持续发展战略要求理性的人们审慎地商讨如何开发北极海域,并在北极建立良好的法律秩序。可以想象,一个既体现人类文明又不失自然特色的北极海域将为全人类提供重要的发展空间。在这个过程中,虽然我们对北极的国际化并不看好,但是我们支持我国积极参与北极事务。

[1]联合国海洋法公约.http://www.un.org/chinese/law/sea/#article140.

[2]Donat Pharand:THE ARCTIC WATERS AND THE NORTHWEST PASSAGE:A FINAL REVISIT(2007)Ocean Dev.&Int’1.

[3]徐超,李安民.北冰洋争端中的国际法视角[N].中国海洋报,2008-11-11.

[4]Editors:Dr.Lawson,Ben Ellis.Arctic Marine Transport Workshop.Scott Polar Research Institute,Cambridge University,2004.

[5]刘惠荣,杨凡.国际法视野下的北极环境法律问题研究[J].中国海洋大学学报(社会科学版),2009,(3):1-5.

Abstract:As to the legal status of the Arctic waters contiguous to the North American continent,there is a discrepancy between Canada and America.The former sticks to the interpretation of the“straight baseline”and the“historic title”,but the latter holds the view that judgment should not be made on the past climate,geography and hydrology.The global warming,the attenuation or vanishing of the ice-cap will change the status of the Arctic waters materially.How will we solve the dispute arising from the Arctic waters contiguous to the North America?We think that the view“the Antarcticization of the Arctic”is unacceptable,eliminating the discrepancy among the treaties is the preliminary question when solving the dispute arising from the status of the Arctic waters.The environmental protection should be elevated to the degree of international cooperation.We should urge other states to reach an agreement on the environmental protection of the Arctic Waters.It is essential to strengthen the cooperation for us all.And we should take an active part in the Arctic affairs.

Key words:Arctic waters;Straight baseline;Historic title;Exclusive jurisdiction;Ice-covered areas

责任编辑:周延云

The Dispute of the Legal Status of the Arctic Waters and Its Solution

Mei Hong,Wang Zengzhen
(School of Law&Political Science,Ocean University of China,Qingdao 266100,Shandong,China)

DF969

A

1672-335X(2010)01-0023-05

2009-08-12

中国极地研究中心科研项目“北极航道战略研究”(NBQY200801)

梅宏(1973- ),男,陕西安康人,中国海洋大学法政学院讲师,主要从事环境法、国际法研究。