全球城市中心功能建设的国际经验及其上海的相关战略举措

苏多永

引 言

21世纪是城市的世纪，根据世界银行预测：到2015年世界城市化水平，发达国家和发展中国家将分别达到84%和57%，平均城市化率将达到60-70%，资本、人才、信息、技术等资源大规模地向城市集聚，城市容量、城市能级和城市竞争力大幅提升，从而催生了能够对全球经济资源、人力资源、科技资源、文化资源和政治资源具有较强影响力、支配力和控制力的全球城市（Global City）。事实上，全球城市是全球经济、政治和文化中心；是全球经济系统的中枢或组织节点、全球资本用来组织和协调其生产和市场的基点、国际资本的集散地，是大量国内和国际移民的目的地（Friedmann，1986）[1]；是专业化服务供给基地，也是金融创新产品和生产要素的生产基地（Sassen，1991）[2]。目前，能够成为真正意义上的全球城市只有纽约、伦敦和东京，它们经过多年发展，已成为全球城市网络中的最高节点，能够代表国家行使国际话语权。

改革开放以来，中国经济取得了举世瞩目的成就，已成为世界经济增长的一大“引擎”（Engine），中国对世界经济增长贡献率将超过20%，中国和平崛起将是不争的事实。但是，中国缺少纽约、伦敦和东京之类的全球城市，这与中国国际地位不对等，中国急需建设自己的全球城市。上海作为中国最大的经济中心城市，肩负着代表国家参与全球竞争和争夺未来全球发展话语权的历史重任，有责任在中国和平崛起中发挥更加重要的作用。1992年上海就被国家战略确定为建设“国际经济、金融、贸易中心”，1995年又提出建设“国际航运中心”，2007年又提出建设更有创造力、竞争力和影响力的“社会主义国际化大都市”，2009年国家再次对上海城市发展提出要求，即作为中国最大国际经济中心城市，肩负着代表国家参与全球竞争和争夺未来全球发展话语权的历史重任，有责任在中国和平崛起中发挥更加重要的作用。上海未来的发展不应停留在一般的城市发展目标上，而应随着形势的变化不断提出新的发展目标，以提升城市功能，增强城市国际竞争力，建设具有全球资源配置和控制能力的全球城市。因此，分析全球城市的中心功能，探讨全球城市中心功能建设的国际经验，有助于上海城市发展目标的实现。

一、全球城市中心功能

（一）经济控制功能

Friedmann和Wolff（1982）[3]认为，全球城市的经济从制造业向生产服务业和金融业快速转移正是这些全球变化进程的空间表现，在全球城市的许多地方性问题总可以理解为超国家的影响结果，特别是那些跨国资本的快速和无规则的流动。为此，Friedmann指出，全球城市的本质特征是拥有全球经济控制能力，这种控制能力主要源于集聚其中的跨国公司总部。全球城市成为跨国公司总部集聚地，跨国公司通过集中管理、统一决策来实施其全球战略，在全球范围内根据利润最大化原则配置资源，全球经济运行方式因此改变，生产链、消费链和管理链发生了形式上分离，但实际上又紧密地联系在一起，牢牢掌控全球经济运行。因此，全球城市经济控制功能首先表现为资源配置功能和管理决策功能。

全球城市经济控制功能还表现在研发创新功能上。跨国公司还会加大研发力度，提高研发创新能力，为此跨国公司一般都将研发中心置于总部直接管理之下。从实际情况来看，研发中心和跨国公司总部分离的情况较为少见，研发中心一般设在高端人才集聚、信息畅通、软硬件设施完善的大都市，这又在一定程度上提高了这一城市的研发创新能力。

而全球城市最主要的经济控制功能是国际金融中心功能。由于跨国公司生产、消费、管理等发生分离，跨国公司以全球城市为基地执行其全球战略，融资、投资、贸易结算等金融业务大多掌握在跨国公司总部手中，这必然促进全球城市金融业的发展，金融机构、金融产品、各种资金大多汇聚于此。很多学者研究也表明，全球城市一般都是国际金融中心，并通过控制国际金融来控制全球经济命脉。国际航运中心功能和国际贸易中心功能也是全球城市发展的普遍轨迹。传统上大航海推进了大贸易，大贸易带动了沿海城市与国家的迅速崛起，形成象征着财富集聚的国际贸易中心。进入上世纪80年代以后，国际贸易中心又向第三代“综合资源配置型”转型。除了继续保持有形商品的强大集散功能外，还强化了虚拟市场、离岸业务、电子商务和服务贸易，立足于构建商流、物流、资金流、信息流、技术流聚于一体的大商贸、大流通体系。这样的贸易中心，有效参与了各项资源和市场要素在国际间的配置，成为世界经济的中枢和发动机。

（二）城市服务功能

全球城市是生产性服务业高度发达地区，城市服务功能也成为全球城市的中心功能之一。Sassen曾经对全球城市“生产者服务综合体”（Producer Service Complex）进行了系统性的研究，认为高度专业化的生产者服务是全球城市发展的主要组成部分。首先，专业化和跨国公司的聚集效应使全球城市成为生产性服务业有利的发展区位，尤其对最具战略性和复杂性的生产性服务业而言。其次，信息技术的发展使得生产性服务业既可分散化，也可集中化，组织的复杂性使企业能够从新技术运用中获取最大化利润，并且全球城市可通过密集的企业与市场网络及紧密地社会关系提供这种复杂性。最后，为全球化运作的公司提供服务，意味着主导的生产者服务企业正在全球城市网络里不断运营扩张。因此，生产性服务业有向全球城市集聚的“天然倾向”，正如Sassen（1995）[4]指出的那样，全球城市服务功能的发展会因为全球投资和贸易的迅速增长以及由此带来的对金融和专业服务业的强大需求而进一步壮大。

（三）城市辐射功能

全球城市的发展在壮大自己的同时，也会对周边城市起到带动作用，城市辐射功能也必然是全球城市中心功能之一。世界都市圈的发展一般都会经历“强核-外溢-布网-叠加-整合”五大阶段，而世界都市圈的“外溢”实质上在强调全球城市部分功能向周边城市转移，从而带动区域，乃至全国经济增长。

（四）信息枢纽功能

信息化是推动全球城市形成与发展的一大动力，全球城市也日益成为全球通讯网络的主要节点而发挥着全球信息枢纽的功能和作用。Castells（1996）[5]指出，作为一种历史趋势，信息时代的全球支配性功能和过程是以网络组织起来的，新的通讯技术推动城市之间的国际连接，在全球信息网络中的全球城市充当主要的节点，支配着互联网的全球地理结构。Graham & Marvin也指出，全球城市在塑造浮现中的全球地理和远程通讯基础设施发展格局中发挥主导作用。全球城市已经成为信息密集型公司总部的集聚地，已成为骨干网络宽带与网络数量等数据基地。

二、全球城市中心功能建设的国际经验

从历史演变的角度来看，城市中心功能的发展和演变是一个渐进的过程，城市中心功能的种类和内涵也处于不断的丰富之中，其发展的每一个阶段和每一种型态都与城市发展阶段相适应。通过对纽约、伦敦和东京等全球城市的对比分析发现，尽管全球城市中心功能的表现形式、发展路径和建设模式等不尽相同，且每个城市又有自身的特殊性，但仍有一些规律性的东西可循。

（一）优越的地理位置与良好的自然条件是全球城市形成的必要条件

从历史发展轨迹看，人类总是向平原地区集中并依水而居，在平原地区建设城市成本较低，易于大规模发展工业生产和进行产业布局。从经济学角度来看，人类经济交往与国际贸易发展绝大多数都从水路开始，水源与港口促进了城市发展，而当今世界发展最快、最发达的城市多是港口城市，港口成为城市经济发展的支柱。纽约、伦敦和东京均是国际著名的港口城市，2005年纽约港和东京港集装箱吞吐量分别位居世界第17位和21位，而伦敦港早在18世纪就成为世界大港之一。可见，纽约、伦敦、东京等全球城市的形成，受益于其得天独厚的区位优势，是人类发展规律和经济学规律共同作用的结果。

（二）尊重客观规律制定发展规划是全球城市中心功能建设的共同点

社会生产力的发展演变决定了城市发展演变，社会生产力的发展大致可分为前工业社会、工业社会、后工业社会和信息社会，这决定了城市的发展也必须具有阶段性。因此，城市发展规划必须与经济发展阶段相结合。在城市发展初期，城市规划以基础设施建设为主要内容，以提高城市凝聚力和辐射力为出发点；城市初步建成后，城市规划将进一步完善发展作为了主要目标，强调城市功能定位与区内职能分工；待城市基本成熟后，城市规划则更关心可持续发展，从经济、社会、环境等各个方面进行长远规划。从三大全球城市发展历程看，纽约执行“城郊化战略”（Suburbanisation Strategy），居住功能、商业功能和产业功能最终郊区化，并大力发展边缘城镇，纽约最终成为“一心多极”的全球城市。伦敦则执行“空间发展战略”（Spatial Development Strategy），提出并界定了中央活动区(Central Activity Zone)的概念，对传统的城市中心在功能和空间内涵上进行了进一步的扩展，通过中央活动区的建设来实现对伦敦城市中心体系的整合，并使其成为伦敦作为全球城市的核心功能区。东京与纽约不同，执行“多中心发展战略”（Multi-Center Development Strategy），每个副都心既是所在区域的公共活动中心，同时也承担东京作为全球城市的某一特定职能，最终形成“多心多极”的城市空间结构[6]。

（三）良好的城市基础设施和完善的立体网络是全球城市形成的基本条件

从纽约、伦敦、东京的发展历程看，这些城市都注重基础设施和城市交通工具的建设，都大力发展城际轨道交通和四通八达的海、陆、空立体交通网络。纽约拥有全球最为完善的轨道交通网络，26条地铁线路、468个站点和370公里的运营里程；伦敦拥有全球运营里程最长的轨道交通，高达408公里，共有11条地铁线路和268个站点；东京地铁是亚洲第一条地铁，共13条地铁线路、285个站点和304公里的运营里程。同时，纽约的肯尼迪国际机场是世界上最繁忙的机场，伦敦希斯拉国际机场是整个欧洲空中交通中心，东京的成田机场是整个亚洲的航空枢纽。

（四）发达的总部经济和生产性服务业是全球城市中心功能建设的主要内容

从纽约、伦敦、东京的发展历程看，这些城市由于其独特的区位优势、完善的基础设施、便利的立体交通有利于跨国公司进行全球战略运营管理，跨国公司总部纷纷进驻，从而推动了总部经济（Headquarter Economy）①的快速发展。根据2007年《财富》世界500强企业中，东京拥有50家跨国公司总部，位居世界第一；纽约和伦敦分别各拥有22家跨国公司总部，并列世界第三。总部经济的发展改变了传统的经济运营模式，管理-生产-销售发生了形式上的分离，但实质上连为一体，从而又推动了生产性服务业的快速发展。一些跨国公司自身也正由制造企业向生产服务性机构转变，2005年《财富》500强企业中，有281家企业从事服务业，部分跨国公司服务业务收入甚至超过了制造业务收入，成为跨国公司主要的收入、利润来源之一。纽约、伦敦和东京的服务业高度发达，2006年服务业产值占GDP的比重分别达到88.4%、88.8%和84.2%。从服务业结构看，以金融、保险、会计、法律、商务、房地产等为代表的生产性服务业则占到服务业很大比重，2006年纽约、伦敦和东京这一比重分别为64.8%、67.2%和42.2%。这充分说明了总部经济和生产性服务业对全球城市的重要性，既是全球城市建设的主要内容，也是全球城市形成的主要标志。

（五）全球城市具有聚集效应和辐射效应，并最终形成带动区域经济共同发展的都市圈

从全球城市建设经验来看，纽约、伦敦、东京具有较强聚集效应，完善的基础设施、立体的交通网络、多元化的城市功能吸引了大量跨国公司和高端人才聚集。当聚集经济发展到一定程度，必然引起经济转型，聚集效应演变成辐射效应。聚集是先导，辐射是结果，聚集为了辐射，而辐射则进一步增强聚集能力，最终形成都市圈。在辐射效应发挥中，都市圈产生集散功能和发挥放大功能。都市圈内各城市通过密切的社会经济联系构成了一个有机整体，在与外界不断进行能量交换的过程中，不断进行自身结构的调整优化以适应外部环境的变化，并创造出更多的发展机会，使都市圈在区域、国家甚至世界经济中占有举足轻重的地位[7]。

三、上海城市发展的经验借鉴与战略举措

上海作为中国最大的经济中心城市，在中国和平崛起中扮演了极其重要的角色，并具有“双重定位”。即作为全球城市的上海，必须拥有以金融、高级商务、专业服务、航运等为代表的现代服务业为主导的经济结构，拥有足以影响区域甚至全球的总部经济，拥有完善立体的基础设施网络，拥有各类高端人才和高科技研发基地；作为引领中国现代化的上海，必须拥有强大的辐射力以带动区域经济发展，必须拥有先 进制造业以服务区域和全国，必须发挥基础设施、产业配套和科技优势，吸引国际制造业的转移，引领现代化建设。这种“双重定位”决定了上海在城市发展过程中必须与国内其它城市有所区别，以全球城市为终极发展目标，全力争夺未来城市发展的话语权[8]。但是，我们也必须清醒认识到上海与纽约、伦敦和东京等全球城市的巨大差距，只有奋起直追，才能使上海成为与其匹敌的全球城市。因此，借鉴全球城市中心功能建设的成功经验，结合上海独特的区位优势、完善的基础设施网络，实施五大战略，全面建设全球城市中心功能。

（一）实施规划先行战略，全面绘制上海城市未来发展的宏伟蓝图

从纽约、伦敦和东京等全球城市中心功能建设经验来看，在城市建设与发展的过程中规划起到了极其重要的引领作用，而且城市发展规划与城市未来发展模式息息相关，并最终决定城市未来发展方向。因此，上海要想成为与其匹敌的全球城市，必须实施规划先行战略，制定城市中长期发展规划，全面绘制城市未来发展的宏伟蓝图。首先，制定城市功能布局及其定位的中长期发展规划，以此调整未来产业结构布局。浦东以其便利的陆海空交通网络和完善的金融基础设施，适合发展金融业、航运业，应大力发展金融业和航运业；杨浦、徐汇、黄浦等商业发达，应大力发展现代商业和国际贸易；青浦、松江、嘉定等靠近江浙，应大力发展先进制造业；崇明岛受益于得天独厚的生态环境，应大力发展现代旅游业。其次，制定城市不同阶段的发展规划，以此衡量城市发展的规模与速度。未来10年上海将主要建设“四个中心”，城市规划应以“四个中心”为主要内容，设定发展目标；2020-2050上海将全面建设全球城市中心功能，城市规划应以全球城市为主要内容，设定发展目标。最后，制定长三角中长期发展规划，最终形成能够在全球城市网络中占有极其重要地位的都市圈，全面提升区域全球竞争力。

（二）实施开放引领战略，大力发展总部经济

东京、纽约和伦敦等全球城市不仅具有规模庞大的经济规模，而且还是跨国公司全球总部集聚地，总部经济非常发达。从经济总量来看，2008年东京、纽约和伦敦的GDP分别为18771亿美元、11265亿美元和5103亿美元，而上海仅2004亿美元，差距明显。从跨国公司全球总部来看，2007年东京、纽约、伦敦则分别拥有50家、22家和22家跨国公司全球总部，而上海仅拥有宝钢、上汽2家。跨国公司全球总部的缺失使得上海总部经济发展滞后，对全球资源、经济和科技的控制力不强。因此，上海必须实施开放引领战略，大力发展总部经济。首先，以优越的区位优势为基础、以完善的基础设施为后盾、以良好的行政服务为先导、以丰富的人力资源为根本，采取各种优惠措施吸引跨国公司全球总部进驻。其次，培育上海本地跨国公司，通过资产重组、兼并收购等方式，做大做强本土企业，最终形成以本土跨国公司为主导的总部经济。最后，采取各种优惠措施，甚至是行政手段，吸引国内其他区域跨国公司全球总部迁入上海，最终形成对全球资源、经济和科技等能够施加重大影响的总部经济。

（三）实施服务主导战略，优化经济结构和转变经济增长方式

纽约、伦敦和东京等全球城市服务业（尤其是生产性服务业）高度发达，第三产业占GDP的比重已达到85%左右。但是上海服务业发展相对滞后，2008年第三产业占GDP的比重仅为53.7%，差距显著。而且，上海生产性服务业发展滞后，以金融、房地产、交通运输、仓储和邮政业等为主，法律、商务等相对缓慢，占比约为50%，与纽约、伦敦约65%的比重差异较大。因此，上海必须实行服务主导战略，全面优化经济结构，彻底转变经济增长方式，才能够实现上海城市未来发展目标[9]。首先，以“四个中心”建设为契机，以“两个率先”为抓手，大力发展金融业、对外贸易和国际航运，打造具有国际影响力的金融、贸易和航运中心。其次，大力发展中央商务区（CBD），尤其是陆家嘴金融区、虹桥商务区和人民广场商务区等重要区域CBD，营造良好的硬件环境和软件环境。最后，设立生产性服务业示范基地，通过政策扶植大力发展法律、商务等子行业，全面提升生产性服务业在国民经济中的地位。

（四）实施人才集聚战略，为上海城市发展提供人力资源保障

纽约、伦敦和东京等全球城市之所以具有较强的经济控制力、资源支配力和科技创新力，最根本的原因是其集聚了最高端的各类人才。因此，上海在全球城市中心功能建设过程中必须实行人才集聚战略，构筑全球化人才高地，为其提供强有力的人力资源保障。首先，打造“人才全球化”。即在人才管理和开发过程中，以培养跨国工作能力的国际型人才为基础、以吸引和使用国外人才为重点、以开放性思维和全球化观念为导向的人才开发战略。其次，构建三大体系。一是专业化、国际化、网络化的人才服务体系。加快形成与国际惯例靠拢的人才运行环境，实现服务内容、服务标准和服务理念的国际化，创造吸引高端人才的环境；二是市场化、协调化的人才结构体系。通过合理的政策导向，促使最优秀人才集中在最优秀企业和产业，保证高端人才和紧缺人才的规模总量和合理流量；三是多层次、全方位的人才市场体系。通过建立健全人才市场准入制度和支持、鼓励民资与外资投资人才市场，强化人才市场在吸引优秀人才中的作用。最后，完善三大机制。一是海外人才集聚长效机制。要用最好的工作条件和最具挑战性的工作，来吸引最优秀人才，尤其是现代服务业的高端人才；二是创新人才和领军人才营造机制。通过完善人才培养体系和完善社会环境，促使各类创新人才和领军人才脱颖而出；三是柔性人才流动管理机制。运用法律手段和市场规则，促进人才合理流动。

（五）实施大上海都市圈战略，提升区域整体竞争力

纽约、伦敦和东京等全球城市发展的最终结果都是形成对区域甚至全球经济产生重大影响的都市圈，是城市集聚功能和辐射功能发展到一定程度的必然结果[10]。因此，上海应积极推进长三角一体化进程，实现大上海都市圈战略，提升区域整体竞争力。首先，以实现“三个转变”为核心，深入推进区域经济合作。一是从事务性合作转向政策性对接，形成公平统一的制度框架和政策体系；二是从局部性合作转向整体性谋划，建立战略性区域合作整体框架；三是从阶段性合作转向制度性约束，构建具有共同约束力的区域性合作制度。其次，加强区域经济一体化的内部协调，尤其是集疏运体系、港口建设、高速公路收费等方面，大力推进区域一体化进程。再次，强化上海服务长三角的功能，尤其是产业转移、金融服务、商业对接等方面，奠定上海在都市圈中的核心地位。最后，建立健全长三角区域合作的行政领导体制，决策重大问题。同时，参照东京都市圈建设经验，根据需要协调的具体事项，联合设立跨区域的公共机构，共同处理跨区域事务。

注 释：

① 国内的总部经济理论是由北京社科院总部经济研究中心主任赵弘（2004）率先提出，他认为总部经济是指某区域由于特有的优势资源吸引企业总部集群布局，形成总部聚集效应，并通过“总部-制造基地”功能链条辐射带动生产制造基地所在区域发展，由此实现不同区域分工协作、资源优化配置的一种经济形态。

[1] Friedmann, J. and Wolff, G. (1982).World city formation:An agenda for research and action[J]. International Journal of Urban and Regional Research, (6).

[2] Friedmann, J. (1986). World city hypothesis[J].Development and Change, Vol.17, No.1, (1).

[3] Sassen, S. (1991). The global city: New York, London,Tokyo[M], Princeton University Press.

[4] Sassen, S. (1995). On concentration and centrality in the global city, In Knox, P.L. and Taylor, P.J. (eds.) World cities in a world-system [M], Cambridge University Press.

[5] Castells, M. (1996). The rise of the network society: The information age [J], Economy, Society and Culture, Vol.1.

[6]周振华.崛起中的全球城市——理论框架及中国模式研究[M].上海人民出版社，2008.

[7]王建军，许学强.城市职能演变的回顾与展望[J].人文地理，2004(6):12-16.

[8] 张强，陈怀录.都市圈中心城市的功能组织研究[J].城市问题，2010(3): 21-27.

[9] 黄仁伟.中国和平崛起的新道路与上海建设“世界城市”的定位[J].世界经济研究，2004(10): 4-8.

[10]徐琴.从世界都市圈的发展经验谈中国的都市圈建设[J].南京工业大学学报(社会科学版)，2002(6): 56-59.