欧债危机成因与前景的制度分析

施爱国 崔正男

一、引 言

近三年来，全球金融市场与宏观经济走势可谓是跌宕起伏，一波三折。从2008年以来，在历经次贷危机引发的全球金融海啸、迪拜事件引致的全球股市和油价的起伏与投资人对欧美各大银行的担忧之后，当全球各地投资人正慢慢对金融市场恢复信心并为经济开始出现复苏迹象而欢欣之时，从2009年10月开始，希腊债务问题浮出水面并迅速恶化和在欧元区引起连锁反应，全球市场不仅对欧洲央行是否有能力控制危机扩散和捍卫欧洲共同货币表达担心，也一度关注欧元区成员国的巨额赤字引发世界经济危机的可能性，全球经济复苏的信心再一次遭受打击。2010年4月下旬，当欧洲央行与国际货币基金组织（IMF）还在为解决希腊债务危机努力商讨时，在美国标准普尔的评级体系下，希腊主权债务评级变成“垃圾”级别，随后，葡萄牙与欧洲第四大经济体的西班牙的长期国债信用评级也被降至负面，市场一度揣测由希腊危机所引发的欧洲主权债务危机演变为另一场雷曼兄弟式的灾难的可能，欧元跌入深谷并遭质疑能否经得起这次冲击而陷入瓦解的命运。

为了帮助希腊恢复公共财政健康和改革国内经济，并让其可以重新回到国际债券市场进行融资，在希腊频临破产的危机爆发7个多月后，2010年5月初欧元区成员国终于制定出方案，为希腊提供为期三年，达1100亿欧元的救助；随后的5月10日凌晨，在经过10多个小时的漫长谈判后，欧盟成员国财长达成一项总额7500亿欧元的救助机制，以帮助可能陷入债务危机的欧元区成员国，防止希腊债务危机进一步蔓延。在2010年6月17日布鲁塞尔召开的欧盟峰会中，欧盟27个国家部长达成一个共识，当成功遏止希腊危机的蔓延后，欧盟将逐步处理葡萄牙、西班牙、意大利以及其他成员国的债务问题。史无前例、规模庞大的救助计划，不仅说明了欧洲债务危机的严重性，也反映出欧洲各国政府已越来越担心区内的债务危机可能出现恶化，打击全球仍然脆弱的经济复苏。

国际评级机构穆迪公司于7月初下调了葡萄牙的国家主权评级和多家葡萄牙银行的评级，并下调了爱尔兰政府债券评级，但希腊、葡萄牙、西班牙的国债发行取得超预期的良好效果，近期欧洲银行的压力测试也好于预期。目前，总体而言，欧洲债务危机的恶劣形势以及全球金融市场对欧洲债务危机的担忧情绪都有所缓解，但投资者对欧元区重整问题国家债务与财赤问题以及对欧盟的信贷信心并未完全恢复，欧元所面对的长期隐患的消除更是言之尚早。欧债危机爆发的深层原因究竟为何？欧债危机与欧元的前景会是怎样？其中又带来了什么启示？本文将从欧盟及欧洲货币一体化的制度层面，力图对上述问题作出回答。

二、欧债危机爆发的结构性成因

在2008年及其后的一段时间里，在次贷问题所引发的全球金融海啸的打击下，全球经济陷入低谷，各国政府不得不大规模举债，以宽松的货币及财政政策刺激经济增长，在国家过度举债和大规模增加政府支出的情况下，很容易造成严重财政问题，上述问题在经济增长动力不足的国家与经济体中，更是最容易发生。一般而言，当一个国家财政赤字与国债过高时，可以通过本国货币贬值来解决问题去规避严重财政危机，这也就是为何在西方发达国家中，英、美的财政赤字状况比欧元区的许多国家严重，但却没有遭遇类似危机的一个主要原因。与上述国家不同的是，欧元区成员国同一货币之下所缺乏的共同财政政策现状使得上述方法在欧元区成员国中却并不可行。一直以来，欧洲央行的货币政策主要集中在保持欧元币值稳定与控制通胀上，对欧元区内经济调控力较弱，对个别国家经济环境更是无法顾及。实际上，除了德、法、意欧盟核心国，其他成员国基本上是没有自主的货币政策的，在经济不景气时，统一的货币政策限制了欧元的币值和息率的灵活性，这些国家唯一可用的只有财政政策，在成员国主客观都很难避免以积极扩大支出来刺激本国经济发展的倾向下，自然慢慢形成债台高筑的恶果，上述情况在经济增长动力不足的“欧猪四国”（PIGS，指葡萄牙、爱尔兰、希腊与西班牙四国）中必然会体现得更为明显。诺贝尔经济学奖得主保罗·克鲁格曼（Paul Krugman）就很直率地把危机的核心原因直指“欧元的不灵活性”（ the inflexibility of the euro），指出希腊与西班牙等国的债务问题其实和这些国家的财政纪律关系不大，主要是欧元区成员国货币上的统一与财政政策和劳工市场方面未融合的矛盾所引发的难以收拾的乱局[1]。可以说，克鲁格曼的观点清楚地阐明了一个事实：希腊等欧元区国家的主权债务危机可以说是欧洲区域一体化建设中的独特现象，其折射的是欧元区所存在的一个结构性问题：奉行单一货币政策和各国分散的财政政策。

希腊等国的债务危机似乎本不应在欧元区成员国中发生。实际上，早在欧元诞生之时，欧元的设计者们就已经认识到统一货币政策的顺利实施必须以实施严格的财政纪律作为其前提条件。基于欧洲货币联盟成员国的财政赤字的较高偿付风险、以及各自为政的财政政策将会影响整个货币联盟的利率，并最终可能导致欧洲央行的货币政策被成员国的财政政策所干扰，为了防范上述情况的出现，不仅《马斯特里赫特条约》为成员国制定了严格的财政规则，而且欧元区很早还制订了一个防止成员国消费无度而破坏共同货币价值的协定——《稳定与增长公约》（Growth and Stability Pact），规定了成员国公共债务与财政赤字不得超过国内生产总值的60%和3%的目标，并加强了对成员国财政状况的监督和对违反财政纪律的成员国的制裁机制。不过，在欧盟一些政治家为了实现在新世纪前推出欧盟统一货币、并把其作为把欧盟建成政治联盟的重要标志的急功近利心态的驱使下，当时的欧盟各国领导人决定以1997年为关键年并让欧元在1999年元旦高调诞生，但其后问题不断浮现。事实上，早在1999年欧元诞生时，尽管意大利与比利时的财务状况远未达到上述公约财务比率要求，但还是被允许成为第一批加入的成员国；而令人吃惊的是，法国直到2007年才公布将1997年的财政赤字比率修正至3.3%；就此次危机的起始国希腊而言，在此过程中更是如同儿戏，其1997年的赤字比率为4%，但1999年出于拓展欧元区的迫切愿望，欧盟仅仅根据希腊财政数字表面上的改善，贸然赞扬希腊减债成功，并于2000年吸纳其为欧元成员国，但2000年3月及随后的2004年的欧盟统计局报告根据新的会计标准，很快将希腊1998年的赤字比率修正为3.2%与4.3%,远远高于欧元区标准，而且从那以后问题非但没有停下来，反而越来越糟，其根本就没有遵从欧元区的财政纪律；进入21世纪以来，欧元区经济普遍不景气，失业率居高不下，即使是核心成员国如法德两国，在经济低迷的2002、2003及2004年，财政赤字的比率也超过了3%的上限。事实上，在欧元区早期的12个成员国中，除了比利时、卢森堡和芬兰外，其他所有国家都至少有一年超过了预算赤字的上限规定，以至2005年在政治压力下，公约的赤字比率上限在2005年被放宽，新规定允许成员国在经济低迷时可以超过赤字规定上限，从而种下了今天欧元区内债务危机的祸根。在当前欧盟委员会预测的欧元区内主要国家2011 年财务指标状况中，如果严格按欧盟制定的《稳定与增长公约》赤字/GDP比率3%，债务/GDP 比率60%的标准，许多国家都无法达到标准，《稳定与增长公约》已经是一纸空文①。因此，欧元区此次债务危机，反映出了欧盟对欧元区成员国加入标准以及当欧元区成员国不遵守欧盟对国家财赤及国债规定的公约时并没有实质性的执法方案和惩罚机制的不严肃态度与做法。

上述不严肃态度与做法，并非偶然。大卫·马什（David Marsh）在他那本堪称记载欧元诞生编年史的《欧元：新的全球货币政治》（The euro:the politics of the new global currency）一书中，在论及欧元的产生历程时，实际上指出了欧盟一些政治家在欧洲货币统一问题上想法与行动的轻率与天真[2]；克鲁格曼（Paul Krugman）也指出，欧洲政策精英们在推动欧洲采用单一货币之前，欧盟“并没有为这个实验做好充足的准备”，将此次欧债与欧元危机从深层次归因于欧元推动者们的傲慢与操之过急[3]；而曾担任过法国前总统密特朗（Francois Mitterrand）的高级助手和欧洲重建和发展银行（the European Bank for Reconstruction and Development）首任总裁的杰奎斯·阿塔利（Jacques Attali）在论及欧债危机的成因时也指出，没有统一的财政和税收，欧元是无法生存的，他把具有一个中央银行和单一货币却没有财政部去协调一系列主权国家财政和税收政策的欧盟，称为“一个奇怪的动物”，并认为此次危机这是柏林墙倒下后，欧盟一味只顾“扩大”所引发的后果，他说：“‘扩大’（enlargement）接替了‘深化’（deepening）欧洲的议程”[4]。无论是马什对欧元产生过程还是克鲁格曼和阿塔利的有关此次危机深层次原因的评论，都不能不说是非常中肯和切合事实的。应该说，20世纪末，欧盟一些政治家为了实现在新世纪前推出欧盟统一货币、并把其作为把欧盟建成政治联盟的重要标志的宏大愿景与草草行动，很大程度上为今天的恶果埋下了种子。在笔者看来，马什、克鲁格曼和阿塔利的上述评论只是从深层次再一次折射和印证了一个人类历史上屡屡发生的违反常识的错误：大范围、过于激进的政经乌托邦设计和实践与客观政经现实运作之间所存在的不可避免的冲突与矛盾。

实际上，欧元从产生的那一天起，就面临着欧洲货币一体化与欧洲各国福利资本主义的非相容性的问题与矛盾[5]。此次欧债和欧元危机就集中暴露出了欧洲货币一体化与欧洲福利资本主义的不相容、以及统一货币运行所要求的财政紧缩与欧元区成员国经济增长和福利制度之间的矛盾与冲突。本来，在欧洲货币联盟把遵守共同趋同标准作为加入欧元区的条件下，以往如果严格执行对成员国财政纪律的要求，压缩成员国的财政赤字和削减社会福利开支，长远来看，不仅有利于欧元区各国经济发展和经济效率的提高，并最终能够解决困扰欧元区成员国已久的高失业和财政失衡问题。但欧元区各国政府由于担心缩减财政可能对本国的经济增长所造成的暂时负面影响，也对因福利制度的改革所必然带来巨大的社会压力和社会调整成本的担忧，使得过往对欧元区各国严格的财政监管无法得到有效的落实，欧元机制的完善更是无从谈起。从这个意义上看，此次欧债和欧元危机从最根本上折射出的，是欧洲当代福利国家制度和欧式资本主义对于欧洲货币一体化与欧盟进一步整合的重大缺陷，是欧式福利资本主义所要求的欧洲各国宏观经济政策的独立性与欧洲区域货币一体化所要求成员国丧失宏观经济政策的独立性之间冲突与矛盾的集中展现。

三、欧债危机及欧元的前景

数目庞大的救援方案使得欧元区成员国可能出现的融资危机及连带的违约危机得以化解，欧元解体风险目前已得以规避，欧洲主权债务危机可能演变为另一场雷曼兄弟式的灾难基本上也已得以避免。实际上，任何一个欧元区成员国包括西班牙政府在内，都不敢面对退出欧元区所带来的金融震荡。退出欧元区代价太大，当欧元区任何政府暗示可能退出欧元区的那一刻，银行挤提现象就会立马显现，国家签定的任何欧元金融合约也都可能出现违约。换句话说，在其未退出之前，本国就已经陷入了金融困境。因此，从这个意义上说，德国要救的不只是希腊，欧洲央行要帮助的也不只是葡萄牙、西班牙与爱尔兰或区内有财政困难的成员国，而是它们自己乃至整个欧盟及欧元体制本身。此外，欧元在出世十年多一点的时间就在全球的外汇储备中占据着数一数二的地位，从这个角度来说，欧元的崩溃也将是世界经济和金融体系的不能承受之重。

而从欧元产生的历史和潜在功效来看，很大程度上，出于希望改变汇率不稳定状态和对美国反复无常的宏观经济政策大失所望，西欧国家在20世纪70年代末期就开始谋求建立欧洲货币体系及最终的货币一体化。经过长达20多年的努力，欧洲货币体系从内部固定汇率制度最终发展到统一的货币，欧元不仅可以减少成员国之间的汇率风险，促使成员国通货膨胀率下降，而且还将大大增强他们与美国进行国际经济谈判时的政治地位，消除几乎自动为美国国际收支赤字融资的现象，为欧盟执行独立的经济和外交政策获得相当大的金融自由，并符合了国际社会长久所寻求的国内经济自主与国际经济稳定之间努力达成妥协、避免经济上“以邻为壑”和经济无政府状态的追求和努力的方向。同时，诞生于福利水平高度发达的欧洲国家的欧洲货币联盟，把趋同标准作为参加欧元区的条件，对于各国政府来说，恰恰等于把养老金和其他社会保障标准的削减要求合法化，短期的社会改革固然不可避免带来阵痛，但长期来看，却有助于欧洲国家恢复和提升经济效率和经济竞争力。金融海啸后，欧元区甚至没有实行量化宽松，这也留给欧洲央行相当大的空间应对债务危机。综上所述，欧元不仅短期不会崩溃，还有长期存在的政经基础与需求。

欧元不会就此瓦解，但救助方案的制定并不意味着债务问题得到完全解决，解决欧债问题仍然路途漫漫，要恢复投资者对欧元区成员国与欧元本身的信心，重整欧元区问题国家债务与财赤问题，欧元区国家将不可避免付出巨大的代价。首先，国际货币基金和欧元区制定的1100亿三年期债务援助方案，还需要获得欧元区16国政府（算上新加入的爱沙尼亚，现为17国）的最终批准，救助方案是为欧元区16个成员国设计的，但要付诸实施，仍需取得欧盟其余不使用欧元为法定货币的11个国家的同意，虽然市场相信欧盟成员国首脑能够说服本国政府批准方案，但在目前救助数额尚难足够解决希腊问题的情况下，解决危机的时间表可能要比想象中长得多。早前的德国国内有关援助希腊的政治争议也表明，要想说服国内选民，让他们相信这笔贷款最终会得到偿还而至于成为救助捐献，援助方案还要面对其他欧盟国家由于国内政治搏弈所增加的不确定性。仅以目前希腊的财政状况看，其偿还贷款的能力是令人质疑的。到了2011年，如果希腊政府仍未能够大幅减赤，在欧元区不排除触发另一轮新的债务危机的可能。

其次，从欧元产生的那一天起，欧元区成员国对财政纪律严格执行的承诺就隐含着现实与潜在的两组矛盾与冲突：财政约束与丧失货币主权下财政政策作为宏观调控促进本国经济增长的唯一工具之间的矛盾；欧洲高福利国家现状、经济萧条衰退下社会福利开支增加与刺激经济下财政扩张和财政负担加重之间的矛盾。上述矛盾与冲突必然会让欧元区成员国在后债务危机时代付出巨大的经济发展代价与高昂的社会和政治稳定成本，加大欧元区成员国削减财赤的执行、打击国内经济发展、以及顺利实现社会调整和转型的风险。在现有的欧元体制下，要长远解决债务危机问题，唯一的方法就是痛下决心强硬削减赤字，这对那些刚刚经历了金融海啸、经济尚难言复苏的欧元区国家来说，实在是很难承受的冲击。以希腊为例，为了达到取得欧盟援助的条件，希腊政府必须要大幅削减公共开支来缩减国家财政赤字，但紧缩政策势必打击国内经济发展，在经济发展不济的情形下，单靠削减财政就能解决债务问题，其作用就令人存疑，何况在希腊政府宣布新的改革方案后在其国内随即引起了巨大的反对声音，更使得其财政紧缩计划同时面对着巨大的执行风险。因此，从上文的分析中可以看出，欧债危机对债务危机国所造成的两难困境显而易见。对希腊等国而言，不减财赤，国家债务危机会加深，但是大幅削减政府开支，却可能出现社会动荡，并对经济的一时发展造成更大打击。更严重的是，问题不仅仅是“欧猪四国”，欧元区16国（现17国）中有12个国家的赤字要高于国民总值3%的指标，姑且不论经济紧缩政策下这些国家所要付出的高昂的政治和社会成本，仅这些国家在两三年内把赤字减下来，很大可能都是强人所难。综上所述，欧债问题的最终解决仍前路漫漫，代价高昂。

开弓已无回头箭，欧债危机和救助行动，其本身也蕴含了完善欧元机制的机会，并为进一步推进与深化欧洲一体化提供契机，欧元的未来取决于欧盟的制度完善与欧式福利资本主义改革的成功与否。正如前文所指出的，欧元目前的地位决定了欧元的崩溃将是世界金融体系不能承受之重。就欧元区本身而言，欧洲货币统一虽没有把10多个国家的政治、经济理念连在一起，却成功地在民间把他们的金融业变得患难与共。因此，正如前文论及的，援救方案不仅是拯救债务危机严重国家的政府与他们的金融业，以及市场对欧元区的信贷信心及区内整个金融业，更是拯救欧元乃至欧盟体制本身。正如前文提及的阿塔利（Jacques Attali）在评论此次债务危机的后果时指出的那样，欧洲一体化已经走得如此遥远，以至于已不能允许希腊和欧元区别的国家金融崩溃[4]。事实上，欧盟目前的救助行动表明，在财政问题上，欧盟成员国已经不再是各家自扫门前雪，所谓的“不拯救条款”（no bail-out）已不再存在，欧元区众多的成员国正前所未有地为解决彼此财政困难而联手共同承担责任。法国经济、财政与就业部长拉加德在欧债危机发生后表示，通过共同面对希腊债务危机，欧元区国家间的协作将得到进一步发展，并由此促进欧洲各国的经济政策在今后逐步走向统一。在欧元区各国目前还无法承受欧元解体的风险下，从制度上解决此次危机背后隐含的欧元区经济一体化与社会一体化的不均衡发展状况，欧元区在货币联盟基础上创建统筹经济、财政、预算及税收的制度和机构，建立欧元区联邦式的财政体制，实施更加严格的财政监管，寻求欧元区经济政策方面的职权集中，乃至通过深化欧盟作为一个政治共同体的建设尝试建立欧洲福利国家模式的超国家化，都是可以预见的。

货币一体化在客观上要求成员国宏观经济政策独立性的削弱乃至丧失，而宏观经济政策的独立性历来是当代福利国家制度赖以产生和发展的基础，对面临“民主超载”②(Democratic Overload)问题的西欧各国，及欧元区已根深蒂固的高福利欧式资本主义的债务危机及赤字严重的其他国家来说，能否在经济发展受威胁的同时，抵抗和承受住由强硬削减财赤、改革医疗保险、养老金、劳动保障等社会福利制度所必将产生的巨大的社会政治压力与调整成本，实在是一项巨大的挑战。也因此，笔者所认为的欧债危机最终解决很大程度上所依赖的自由与市场的回归欧洲，也注定将是一条坎坷之途。研究欧洲一体化学者在论及欧盟政治时常常会提及其“民主赤字”（Democratic Deficit）问题，并认为其关乎到欧洲未来的政治统一，上述看法不能说没有道理，但在笔者看来，如本次危机所揭示的，相较于欧盟的“民主赤字”问题，欧式福利资本主义所伴生的“民主超载”问题更为关乎欧元的未来与欧洲政经一体化的前途。

注 释：

① 以上数字均来源于历年的欧盟统计年鉴及欧盟统计局的相关数据。欧盟统计局的网址为：http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home.

② 某种程度上作为对统合主义(Corporatism)的一种批评，自1970年代出现的新右派对民主政治提出了相当的批判，认为民主政治日益有一种“民主超载”（democratic overload）的危机，因为无法抵抗团体与选举的压力，导致政治体系的瘫痪。在新右派看来，统合主义的危机来自于赋予部门和经济利益团体相当多的权力，并对国家提出增加拨款、公共投资以及国家保护等要求，而这不可避免地造成了国家干预和经济停滞。另外，新右派的观点也认为选举过程也会造成政府超载。选举所建构的政治是一段自我挫败的过程，因为政客总是被鼓励增加对选民提出不切实际的承诺来竞争权力，为了权力的欲望，政客总是企图以更慷慨的公共支出保证来打击其竞争者。而根据新右派理论家伯利坦（S. Brittan）的看法，这种无节制的民主的经济后果就是政府举债所造成的高通货膨胀，以及拖跨企业和削弱成长的赋税重担。因此，新右派理论家倾向从严格的保护层面来看待民主，认为民主在本质上是防范政府专断，而不是充当社会转型的工具。具体可参看：S.Brittan,The Economic Contradictions of Democracy[J].British Journal of Political Science,1975,5:129-159.

[1] Krugman, P. The Euro trap[N]. The New York Times, 2010-04-29.

[2] Marsh, D. (2009).The Euro: The politics of the new global currency[M]. Yale University Press.

[3] Krugman, P. The making of a Euromess[ N]. The New York Times, 2010-02-14.

[4] Attali, J.(2010). Greek crisis is midwife to completion of the European project[J]. New Perspectives Quarterly,27(3/4):65-66.

[5] 鲁茉莉.论欧元与福利资本主义的非相容性[J].国际观察,2005(5).