投资体制改革中的城市基础设施项目融资

□文/刁目广 傅鸿源

一、新时期投资体制改革要点阐释

国务院于2004年7月发布了《关于投资体制改革的决定》，有三个方面的突破：一是确立企业在投资活动中的主体地位，按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权；二是改革项目审批制度，对于不使用政府投资建设的项目，区别不同情况实行核准制和备案制；三是扩大大型企业集团的投资决策权等。

在这一改革背景下，城市基础设施建设开始转变政府实物供给方式，尝试PPP/PFI项目融资模式。以少量政府性资金投入为纽带，利用特许经营、投资补助、公私合作等方式，鼓励和带动私人资本投入，建立公私合营的新型合作伙伴关系。对于政府直接投资的非经营性项目实行代建制；对于一般性的企业投资项目实行项目法人责任制；而对于涉及政府资金的准经营性项目（如城市基础设施建设等）则尝试建立公私合营的融资建设模式，如BOT、TOT、PPP/PFI以及捆绑融资等。

二、投资体制改革过程中的城市基础设施建设

我国学者将城市基础设施定义为既为城市经济建设、社会发展，又为城市居民生活提供一般条件的基础性公共设施，是城市生存和发展的基础。城市基础设施最根本的性质是公共物品性和成本积聚性。这两个属性直接导致基础设施投资巨大和产权约束失灵，这也是我国城市基础设施建设长期依赖政府投资的重要原因。因此，新时期投资体制改革的重点在于明确企业的投资主体地位，由政府单一投资转向民间投资，在发展特许经营模式基础上，尝试PPP/PFI项目融资新模式。通过政府引导、企业参与，组建项目公司，建立公私合营的新型合作伙伴关系。

三、城市基础设施项目融资模式选择

在国际上，基础设施正由公共供给转向私营供给，特别是在发达国家，这一趋势因思维方式和实践的巨大变化而受到支持，因技术进步和制度创新得以加强，其结果是基础设施逐步走向商业化。最显著的案例是PPP融资模式在美国和欧洲许多国家的应用取得新的进展。

（一）公私合作伙伴关系简介。公私合作伙伴关系源自英国（简写为PPP），它是一个完整的项目融资概念，其最原始的形式是在1985～1990年备受关注的BOT模式。较早的、比较正式的PPP模式出现在1992年英国保守党政府提出的“私人融资计划”（PFI）中。当时，PFI的提出旨在增加私营部门在公共服务供给领域的参与。公私合作伙伴关系（PPP）有广义和狭义之分，广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为BOT、TOT、DBFO等一系列项目融资模式的总称。而PFI与狭义的PPP概念非常类似，只不过PFI更强调私人机构的资本投入，因而PFI也是一个概念范畴，它包括 BOT、TOT、BROT、BOOT、BOO、DBFO等多种模式。不少学者将PPP/PFI与BOT模式直接进行比较，这样做在概念上容易让人产生误解。因此，应当明确的是PPP/PFI是指一个大的概念范畴，是一系列可能的选择，而不是一种特定的项目融资模式。

PPP模式有两种极端的发展形式，即完全政府投资的传统采购模式和完全私人投资的商业化模式，其问题的本质在于基础设施国有化与私有化之争。事实上，PPP的本质就在于公共部门不再是直接提供或购买一项资产，而是按规定条款购买一整套服务，实现用户资金价值最大化。更多的证据表明，PPP的方法在基础设施领域比传统采购方式更有利于实现资金使用价值（VFM）。根据当前一些国际组织分类方式，PPP模式可以分为外包、特许经营和私有化三大类。

作为公私合作伙伴关系之一的BOT项目融资模式，在国外已有上百年的发展历史。我国于1984年开始组织BOT方式的试点工作，1995年的广西来宾电厂B厂项目是国家首批BOT试点项目。到目前为止，我国已有上海、南京、重庆、宁波、青岛等多个地方实施了BOT项目融资，并积累了许多成功经验。特别是2008年奥运场馆建设项目中，BOT、PPP等项目融资方式又大放异彩，并呈现出许多“中国特色”。

（二）捆绑式项目融资模式选择。北京奥运会场馆建设首次使用了PPP项目融资，并创新使用了捆绑式BOT模式。所谓捆绑式项目融资，包含三层含义：一是参与者利益捆绑，即项目干系人之间，主要是指公共部门与私营部门之间建立长久的合作伙伴关系；二是项目之间的横向捆绑，即为了使准经营性或非经营性项目对私人资本具有吸引力，将这些风险较大的项目与盈利能力较强的经营性项目捆绑在一起进行招标，建立合理的风险分担和利益分配机制；三是项目纵向捆绑，即在项目的整个寿命周期内采用设施建设和服务供应的“捆绑式”合同（政府与建造商和运营商联合体订立一次性合同，与之对应的是分类交易合同）。采用这种合同方式最大的优点就是可以保证用户获得更好的服务质量，同时还可以降低交易成本。（图 1）

四、案例分析

北京奥运场馆建设过程中进行了多种项目融资模式创新。政府通过政策支持，推出“项目捆绑”、“增强收益”法，创新采用了一系列以市场为导向的项目融资模式。现仅以国家体育馆建设为例，简要分析捆绑式项目融资在基础设施建设方面的应用。

（一）项目实施。北京奥运会国家体育馆和奥运村项目建设采用捆绑式BOT模式，其组织结构设置如图2所示。由于国家体育馆属于非经营性建设项目，赛后很难盈利，这对私人投资缺乏吸引力。而赛后可作为住宅小区出售的奥运村项目具有很强的赢利性。因此，北京政府将国家体育馆和奥运村两个项目进行捆绑，将其打包成准经营性项目，再通过其他配套政策支持，使其在后来的招标中成为竞争最激烈的项目。（图2）

（二）问题分析。国家体育馆与奥运村项目通过捆绑式BOT融资，依靠民间资本减轻了政府的财政负担，为私人部门提供了获利机会，也为基础设施项目私人主动融资计划（PFI）积累了宝贵经验。但是，项目能否最终成功实施还有待时间的检验。就目前状况看，尽管该项目中奥运村建设部分已取得较好的经济效益，但是国家体育馆运营状况却不容乐观。据调查，目前国家体育馆（折扇）正在面临着巨大的收支平衡压力。这个庞大的场馆每年的折旧费用就高达3，000万元，要与奥运村项目一起实现收益平衡，每年必须实现6，000万元的收益。BOT项目融资的宗旨在于私营机构参与国家公共基础设施项目建设，并与政府机构形成一种“伙伴”关系，在互利互惠的基础上分配该项目的资源、风险和利益。尽管国家通过项目捆绑招标，将私人利益与政府利益捆绑在一起，看似将“包袱”丢给了私营部门，但问题的症结仍然存在。捆绑式项目融资的关键在于被捆绑的项目之间必须真正具有互补性。两个相互之间没有任何互补性的项目硬性捆绑在一起是不能从根本上解决问题的。奥运村是一个短期获利项目，所得利益难以弥补国家体育馆三十年的运营维护费用。如果不改善体育馆的现金流量，项目公司将长期背负沉重的负担。

[1]邢恩深.基础设施建设项目投融资操作实务[M].上海：同济大学出版社，2005.

[2]达霖·格里姆赛，莫文·K·刘易斯.公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命[M].北京：中国人民大学出版社，2008.

[3]黄琼，任若恩.北京奥运基础设施项目融资模式初探[J].北京航空航天大学学报（社科版），2005.18.3.